郭 敏

（濟源市動物衛(wèi)生監(jiān)督所畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法支隊，河南濟源 454000）

在農業(yè)部和河南省畜牧局的統一部署下，河南省濟源市積極推進畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法。2012年2月28日，濟源市畜牧局根據市機構編制委員會濟編（〔2011〕48號）文件規(guī)定，發(fā)文決定：濟源市動物衛(wèi)生監(jiān)督所加掛“濟源市畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法支隊”牌子，成立濟源市畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法支隊，市畜牧局將行業(yè)管理的相關行政處罰、監(jiān)督管理職能交由市動物衛(wèi)生監(jiān)督機構（畜牧獸醫(yī)執(zhí)法機構）承擔，市畜牧局與綜合執(zhí)法支隊履行了畜牧獸醫(yī)行政執(zhí)法委托手續(xù)。至此，濟源市畜牧獸醫(yī)行政執(zhí)法步入綜合執(zhí)法軌道。

1 綜合執(zhí)法遇到的困惑

綜合執(zhí)法實施以來，遇到了無權實施行政強制措施等困惑。

1.1 移交行政處罰權與現行法律抵觸的困惑

根據職權法定原則，行政處罰權或行政處罰職能源于法律法規(guī)的授權。在無法律授權或法律修改的情況下，有關部門發(fā)文將法律法規(guī)賦予縣級以上畜牧獸醫(yī)行政管理部門的行政處罰職能交由動物衛(wèi)生監(jiān)督機構或綜合執(zhí)法機構承擔，與現行的《中華人民共和國畜牧法》、《獸藥管理條例》等法律法規(guī)相抵觸，使得基層執(zhí)法工作左右為難。

1.2 綜合執(zhí)法機構無權實施行政強制措施的困惑

2012年1月1 日起施行的《中華人民共和國行政強制法》第十七條規(guī)定“行政強制措施由法律、法規(guī)規(guī)定的行政機關在法定職權范圍內實施。行政強制措施權不得委托”。由于濟源市畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法支隊不是“濟源市畜牧局綜合執(zhí)法支隊”，與現行的《中華人民共和國畜牧法》、《獸藥管理條例》等法律法規(guī)授權的執(zhí)法主體不一致，屬于委托執(zhí)法，因此，無權實施畜牧獸醫(yī)行政強制措施，嚴重影響了行政執(zhí)法效率和效果。

2 原因分析

2.1 關于綜合執(zhí)法機構性質的探析

《農業(yè)部關于全面加強農業(yè)執(zhí)法 扎實推進綜合執(zhí)法的意見》（農政發(fā)[2008]2號）文件提出“相對集中行政處罰權，扎實推進農業(yè)綜合執(zhí)法，建立以農業(yè)綜合執(zhí)法機構為主干、與法律法規(guī)授權機構執(zhí)法相結合的農業(yè)執(zhí)法體系”?！霸谌珖r業(yè)縣（市、區(qū)）全部實行綜合執(zhí)法，實現行政處罰職能統一行使，執(zhí)法人員統一管理，執(zhí)法力量統一調度，執(zhí)法文書統一規(guī)范，”要求“各地在推進綜合執(zhí)法中要注意把握好以下的原則：一是綜合的內容依照法律法規(guī)規(guī)定。法律法規(guī)賦予農業(yè)部門的執(zhí)法職能應當由一個綜合執(zhí)法機構實施。法律、行政法規(guī)授權的動物衛(wèi)生監(jiān)督機構、漁政監(jiān)督機構和植物檢疫機構，各自在授權范圍內履行相應的執(zhí)法職能；在縣一級，可以與綜合執(zhí)法機構實行統一調度管理，聯合開展執(zhí)法行動，分別實施行政處罰。二是綜合的范圍在現行體制內進行……三是綜合的職能主要是行政處罰權。……四是綜合的重點在縣級?！迨蔷C合的形式因地制宜。綜合執(zhí)法機構的設立要經當地政府或編制部門批準，有與承擔任務相適應的編制和人員……”。

筆者認為上述規(guī)定可理解為：（1）推進畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法，應是畜牧獸醫(yī)行政機關行政處罰權的內部整合和內設機構的調整，綜合執(zhí)法機構是畜牧獸醫(yī)行政機關的組成部分。（2）推進畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法，行政執(zhí)法主體不變，綜合執(zhí)法機構和動物衛(wèi)生監(jiān)督機構互不依附。在縣一級，動物衛(wèi)生監(jiān)督機構可以與綜合執(zhí)法機構合署辦公，聯合開展執(zhí)法行動，分別實施行政處罰。（3）推進畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法，應是整合畜牧獸醫(yī)行政機關和動物衛(wèi)生監(jiān)督機構的行政執(zhí)法力量資源，現有畜牧獸醫(yī)行政執(zhí)法人員實行統一調度管理，可以根據工作需要，分別以畜牧獸醫(yī)行政機關和動物衛(wèi)生監(jiān)督機構的身份開展行政執(zhí)法活動，從而提高執(zhí)法效率和效果。

2.2 關于畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法機構無權實施強制措施的探析

《農業(yè)部辦公廳關于扎實推進基層畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法的意見》（農辦牧〔2010〕4號）在“整合畜牧獸醫(yī)執(zhí)法力量”中提出：“對現有的畜牧獸醫(yī)行政處罰職能進行整合，交由縣級動物衛(wèi)生監(jiān)督機構承擔，同時，加掛畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法大隊的牌子，歸口同級畜牧獸醫(yī)主管部門管理”。在“嚴格辦理委托執(zhí)法手續(xù)”中又要求“畜牧獸醫(yī)主管部門承擔的行業(yè)管理的相關處罰職能交由綜合執(zhí)法機構承擔。要按照《行政處罰法》等有關法律法規(guī)規(guī)定，盡快辦理委托執(zhí)法的相關手續(xù)，簽訂行政執(zhí)法委托書，使執(zhí)法行為合法有效?！?/p>

現有的畜牧獸醫(yī)行政處罰職能交由縣級動物衛(wèi)生監(jiān)督機構承擔后，動物衛(wèi)生監(jiān)督機構在受托行使行政處罰權的過程中，不可避免的要按照《畜牧法》以及獸藥、飼料管理方面的相關法規(guī)規(guī)定行使行政強制措施，從而最大限度的降低畜產品質量安全事件的發(fā)生，促進畜產品健康生產及經營程序的進一步規(guī)范。但是《行政強制法》第十七條明確規(guī)定“行政強制措施權不得委托”，因此，按現行機關文件要求，縣級動物衛(wèi)生監(jiān)督機構受委托行使畜牧獸醫(yī)行政處罰權時，若實施強制措施則違法，若仍由畜牧獸醫(yī)主管部門實施，執(zhí)法實踐中不現實，且降低執(zhí)法效率，筆者認為，應根據“農政發(fā)[2008]2號”文件，推進綜合執(zhí)法在現行體制內進行，綜合執(zhí)法機構應是畜牧獸醫(yī)行政管理部門的內設機構，不涉及主體職能的移交，也不需要委托執(zhí)法。

3 建議

3.1 農業(yè)部應加大協調落實力度，運用法治思維推進綜合執(zhí)法

農業(yè)行政綜合執(zhí)法涉及農業(yè)和畜牧獸醫(yī)兩個部門，農業(yè)部應責成業(yè)務部門修正不符合“農政發(fā)[2008]2號”文件精神的錯誤文件和做法，協調機構編制部門重新依法作出畜牧獸醫(yī)行政管理部門內設立綜合執(zhí)法機構的批復，指導基層推進綜合執(zhí)法工作。各級農業(yè)（畜牧）行政管理部門應按照法治思維和法治方式的要求，積極依法推進綜合執(zhí)法。

3.2 爭取機構編制部門支持，為綜合執(zhí)法機構準確定性

各級農業(yè)（畜牧）行政管理部門應加強與機構編制部門溝通，機構編制部門應按照合法行政的基本要求，對綜合執(zhí)法機構按畜牧獸醫(yī)行政管理部門的內設機構予以批復，縣（市）級綜合執(zhí)法機構統一名稱為“XX縣（市）農業(yè)（畜牧）局綜合執(zhí)法支隊”，使綜合執(zhí)法機構能夠名正言順行使行政強制措施權。