齊建文

(國家林業(yè)局中南林業(yè)調(diào)查規(guī)劃設(shè)計(jì)院，長沙 410014)

中國國家公園體制建設(shè)必要性分析與探討

齊建文

(國家林業(yè)局中南林業(yè)調(diào)查規(guī)劃設(shè)計(jì)院，長沙 410014)

回顧了國家公園的發(fā)展歷程和保護(hù)地體系，以及中國國家公園體制建設(shè)提出的背景，分別從國家公園作為國際語言、國家語言、國家意識(shí)、國民需求、國家生態(tài)競爭力、國民歸屬感與愛國情緒、國家生態(tài)儲(chǔ)蓄、國家生態(tài)標(biāo)志和國家可持續(xù)發(fā)展等方面分析了在中國進(jìn)行國家公園體制建設(shè)的必要性和戰(zhàn)略意義，提出了林業(yè)應(yīng)在中國國家公園體系建設(shè)中發(fā)揮主流和重要作用。

國家公園；體制；必要性；戰(zhàn)略意義；林業(yè)

前言

建立國家公園體制是黨的十八大關(guān)于全面深化改革的戰(zhàn)略部署，也是黨中央關(guān)于文化與自然遺產(chǎn)地管理的重大創(chuàng)新，對于按照主體功能區(qū)定位分類保護(hù)國土、改善遺產(chǎn)地保護(hù)利用、建設(shè)生態(tài)文明和美麗中國、更好滿足人民群眾文化需求具有重大意義。因此，國家林業(yè)局趙樹叢局長在2014年全國林業(yè)廳局長會(huì)議上指出，要搞好自然生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)體制機(jī)制頂層設(shè)計(jì)，研究國際上國家公園體制的模式，提出我國國家公園體制建立方案[1]。

1 中國國家公園體制建設(shè)的提出

1.1 國家公園發(fā)展歷程

建立國家公園，并作為一種自然生態(tài)資本的保護(hù)制度，首先興起于美國，早在1832年美國邊塞風(fēng)景畫家喬治卡特林就提出建立國家公園的建議，1872年美國國會(huì)通過法律，創(chuàng)立世界第一個(gè)國家公園——黃石國家公園。此舉開創(chuàng)了一種保護(hù)自然荒野環(huán)境體制之先例[2]。

自從美國建立黃石公園以來，國家公園制度作為資源保護(hù)和開發(fā)利用的先進(jìn)模式己經(jīng)在世界上許多國家和地區(qū)得到有效推廣，1886年加拿大建立了冰河國家公園，1894年新西蘭建立了湯加內(nèi)羅國家公園。進(jìn)入20世紀(jì)以后，世界各國都把建立國家公園和自然保護(hù)區(qū)作為保護(hù)自然和自然資源的一種良好途徑，紛紛加以效仿，陸續(xù)建立了國家公園[3]。

1948年成立的國際自然及自然資源保護(hù)聯(lián)盟(IUCN)，促進(jìn)了國家公園的發(fā)展。建立了完備的國家公園體系，保護(hù)著國家大部分重要的自然和文化遺產(chǎn)，日本、德國積極效仿美國，也都建立了較為完善的國家公園管理體系。目前，世界上直接冠以“國家公園”之名的國家公園有3740個(gè)；截至2014年3月，世界保護(hù)區(qū)委員會(huì)(WCPA)數(shù)據(jù)庫中統(tǒng)計(jì)的屬于國家公園(II類)的數(shù)量為5219個(gè)[3]。

1.2 國家公園性質(zhì)定位

國家公園是國際自然及自然資源保護(hù)聯(lián)盟(IUCN)所列出的全世界6種保護(hù)區(qū)類型中的第II類，如表1。

國家公園作為一種保護(hù)地模式，是指以生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和游憩為目的的陸地或海洋區(qū)域，指定用于： 為當(dāng)代和后代保護(hù)一個(gè)或多個(gè)生態(tài)系統(tǒng)系統(tǒng)的完整性；排除任何形式的有損于該保護(hù)區(qū)管理目的的開發(fā)和占有行為；為民眾提供精神、科學(xué)、教育、娛樂和游覽的基地，所有這些活動(dòng)必須實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和文化上的協(xié)調(diào)。國家公園是由政府劃定和管理的保護(hù)區(qū)，以保護(hù)具有國家或國際重要意義的自然資源和人文資源及其景觀為目的，兼有科研、教育、游憩和社區(qū)發(fā)展等功能，是實(shí)現(xiàn)資源有限保護(hù)和合理利用的特定區(qū)域。

1.3 中國國家公園的發(fā)展

嚴(yán)旬早在1991年就介紹了世界國家公園的發(fā)展概況，并根據(jù)中國的實(shí)際情況，提出了建立國家公園的依據(jù)、途徑、標(biāo)準(zhǔn)和管理措施等，他提出：“國家公園是保護(hù)區(qū)各類型中發(fā)展到較高階段的一種自然保護(hù)區(qū)。它具有保持國家公園域內(nèi)生態(tài)系統(tǒng)處于自然狀態(tài)并各具典型性，它還是一個(gè)擁有眾多物種的基因庫，為科學(xué)地研究自然科學(xué)、環(huán)境科學(xué)、人類科學(xué)和美學(xué)提供基地，其自然景觀又給人們以美的享受?！盵4]

中國國家公園的建設(shè)在中國臺(tái)灣地區(qū)開始得比較早。1984年，臺(tái)灣建立了自己的首個(gè)國家公園——墾丁國家公園，至今己經(jīng)建立了六個(gè)國家公園。而中國內(nèi)陸地區(qū)真正按照國際規(guī)范模式來建設(shè)和管理國家公園，始于2005年11月建成的云南普達(dá)措國家公園的建立，它是由地處三江并流遺產(chǎn)區(qū)的屑都湖、尼汝片區(qū)和碧塔海地區(qū)組成，總面積為1 993 km2；2008年6月，國家林業(yè)局批準(zhǔn)云南省作為中國國家公園建設(shè)試點(diǎn)??；同年9月，素有“紅松故鄉(xiāng)”美譽(yù)之稱的原始森林區(qū)——黑龍江湯旺河又被國家環(huán)境保護(hù)部和國家旅游局選定為中國國家公園試點(diǎn)建設(shè)單位。截至目前，云南省已建立8個(gè)國家公園[3]，國家公園的保護(hù)、科研、教育、游憩和社區(qū)發(fā)展五大功能得到體現(xiàn)。

1.4 中國國家公園體制建設(shè)的提出

雖然，中國國家公園建設(shè)已經(jīng)開始進(jìn)行建設(shè)，但真正提出國家公園體制建設(shè)是在黨的十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革的若干重大問題的決定》中明確。通過深入理解與討論黨的十八屆三中全會(huì)決定關(guān)于“建立國家公園體制”，中國各省區(qū)、各部門開展了如何參與國家公園體制建設(shè)的工作。

2014年4月28日，由國家林業(yè)局、云南省人民政府、國際自然及自然資源保護(hù)聯(lián)盟(IUCN)聯(lián)合主辦的“國家公園建設(shè)研討會(huì)”在昆明召開。來自中科院、北京大學(xué)、北京林業(yè)大學(xué)等科研院所的院士、專家代表圍繞“科學(xué)建立國家公園體制”進(jìn)行了深入研討，提出了5點(diǎn)思路和建議：一是我國國家公園體制應(yīng)當(dāng)由中央政府統(tǒng)一建設(shè)管理或委托省級(jí)人民政府管理，避免對現(xiàn)有保護(hù)體系和已經(jīng)取得的保護(hù)成果造成破壞；二是要堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先、有效保護(hù)、有限利用的原則，按主體功能區(qū)定位建立國家公園體制；三是要首先建立比較完善的法律體系和管理制度，加強(qiáng)立法并實(shí)施“一園一法”，確保國家公園建立和發(fā)展有序運(yùn)作與管理；四是要對國家公園體系實(shí)行嚴(yán)格準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)督檢查機(jī)制，科學(xué)制定國家公園發(fā)展技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)程和規(guī)范；五是可以在適當(dāng)?shù)膮^(qū)域內(nèi)，發(fā)揮生態(tài)教育、公共服務(wù)功能，但應(yīng)嚴(yán)格限制各類工程和旅游開發(fā)建設(shè)。[5]

2 中國國家公園體制建設(shè)的必要性

2.1 國家公園是一種國際語言

國家公園建設(shè)有利于建立與國際接軌的自然資源保護(hù)體系、有與國際接軌的共同語言，可以取得國際上的理解和支持，因此，國家公園是一種國際語言。無論中國將要建設(shè)的國家公園的形式是怎樣，但其名稱是一種國際上通用的名詞，國家公園在全世界自然保護(hù)聯(lián)盟中屬于Ⅱ類保護(hù)地。目前世界上絕大部分都建有名之為“國家公園”的形式。目前，我國冠以國家名稱的森林公園、濕地公園、海洋公園、地質(zhì)公園、沙漠公園等，形式多樣，都是國家公園的另外表述。綜合上述各種國家形式公園，建立中國特色的中國國家公園體制是中國融入國際社會(huì)的需要，有利于中國在世界保護(hù)地系統(tǒng)中具有與國際接軌的語言和形式，從而提高國家地位和在生態(tài)保護(hù)上的話語權(quán)。

2.2 國家公園是一種國家語言

國家采用“國家公園”這樣一種形式，加大國家對包括土地在內(nèi)的具有重要公共服務(wù)價(jià)值的資源明確國家管理屬性或者打上“國家”標(biāo)簽，有益于政府在國家重要自然資源上的集權(quán)管理，可以確保國家重大生態(tài)戰(zhàn)略政策的執(zhí)行和國家生態(tài)安全。因此，國家公園是一種“國家語言”，是國家權(quán)力的宣示、是公共環(huán)境資源國有化途徑，有利于國家穩(wěn)定，避免集團(tuán)、局部利益沖突。

2.3 國家公園是一種國民語言

一般而言，國家公園是國家為了使當(dāng)代和后代國民能夠享受具有國家保護(hù)或者保存價(jià)值的自然資源、歷史文化資源，采用“國家經(jīng)營”的形式而建立的供國民免費(fèi)或者部分免費(fèi)使用而建立的管理形式和形態(tài)。所以，國家公園提供的是國家公益服務(wù)，是國民享受的國家提供的福利，公益性免費(fèi)享受是其重要特征，也正是因?yàn)檫@種特征，使國民在享受其服務(wù)中能夠產(chǎn)生幸福感。因其巨大的價(jià)值在與其他國家提供的服務(wù)比較中能夠產(chǎn)生自豪感。因此，國家公園是一種大眾國民語言，國家公園能夠?yàn)槊癖娞峁皣夜娣?wù)”，能夠提高國民幸福感和自豪感。具有親近感、易取得國民支持。

2.4 國家公園是一種國家福利

國民在國家之間提供的福利進(jìn)行比較，從而產(chǎn)生了 “移民”這樣一種全世界的人員的遷移現(xiàn)象。仔細(xì)考究移民的動(dòng)機(jī)，主要是因?yàn)閲姨峁┑墓哺＠罹?。?dāng)然政治的穩(wěn)定、安全考慮和個(gè)人技術(shù)發(fā)展也是移民動(dòng)機(jī)。但對于普通國民而言，國家社會(huì)福利的差距是移民的源動(dòng)力。因此，國家公園作為一種國家福利，能夠穩(wěn)定國民、吸引優(yōu)秀人才，有益于國家發(fā)展與穩(wěn)定。

2.5 國家公園是國家意識(shí)的體現(xiàn)

國家公園建設(shè)有益于國家意識(shí)的形成，是愛國情感的依托。一個(gè)國家的穩(wěn)定取決于國民的國家意識(shí)和凝聚力，在所有能代表“國家”的形式中，除了國家軍隊(duì)和國家政府權(quán)力機(jī)構(gòu)以及國家法律法規(guī)外，所有冠以“國家”的公共產(chǎn)品也是國家的一種形態(tài)體現(xiàn)。國家公園就是這樣一種能夠代表或者體現(xiàn)“國家”的形式。國民在國家公園中享受服務(wù)，能夠使普通國民明確感受“國家”的存在，使國民在這種能夠感受國家存在的形式中具有歸受感，從而提高凝聚力。參與國家公園的建設(shè)，特別是義務(wù)服務(wù)，是其宣泄愛國情感的一種形式。

2.6 國家公園是一種國家生態(tài)儲(chǔ)蓄形式

國家公園是國家生態(tài)儲(chǔ)蓄一種形式、是富余國力的投資方向。要緩減高速經(jīng)濟(jì)運(yùn)行帶來的危機(jī)，國家可以通過“國家公園”形式，購買集團(tuán)與私有土地以消費(fèi)國家剩余經(jīng)濟(jì)能力，消彌經(jīng)濟(jì)危機(jī)，不但可以提高國家土地控制能力，也能夠緩減經(jīng)濟(jì)危機(jī)。

中國在改革開放以來，一直處于較高的經(jīng)濟(jì)增長速率，在帶來中國短時(shí)期內(nèi)處于世界經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國行列的同時(shí)，也隱藏了巨大的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，特別是國家剩余經(jīng)濟(jì)能力的投資方向成為決策者的困難，在近幾年來，國家已經(jīng)致力于國家經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)能力建設(shè)，特別是農(nóng)村基礎(chǔ)建設(shè)，如新農(nóng)村建設(shè)、城鎮(zhèn)化建設(shè)、教育能力建設(shè)。國家公園建設(shè)應(yīng)該是繼上述國家基礎(chǔ)能力建設(shè)之后的又一明智的選擇，這種選擇不但為國家經(jīng)濟(jì)能力提供了投資方向，而且也是國家生態(tài)儲(chǔ)蓄的一種形式。

2.7 國家公園是國家生態(tài)標(biāo)志名片

國家公園是一種生態(tài)語言、國家名片。具有中國特征或者特色的國家公園，可以是中國的自然資源與文化的象征。中國國家公園在使其成為中國名片的同時(shí)，也成為美麗中國的代言和世界旅游的吸引物，成為世界旅游的目的地，從而帶動(dòng)中國經(jīng)濟(jì)的提質(zhì)發(fā)展。在旅游與休閑產(chǎn)業(yè)自上世紀(jì)八十年代就成為世界第一大產(chǎn)業(yè)之后三十年的今天，尤為重要。

由此，也可見國家公園是一種生態(tài)語言，它代表了現(xiàn)代普世與普遍的生態(tài)文化價(jià)值取向，是國家長治久安和以文化治國的具體體現(xiàn)。因此，國家公園是一個(gè)具有國際視野、國家意志或大眾意愿的當(dāng)代文化取向的創(chuàng)新事物。

2.8 國家公園是國家可持續(xù)發(fā)展的必然選擇

國家公園是資源保護(hù)與可持續(xù)理念的具體措施，是當(dāng)代人為后代人提供資源文化的必然選擇。隨著時(shí)間的流失，許多美麗的事物、珍稀生物、歷史文化痕跡正在一去不復(fù)返的永久消失。我們的后代只能從教科書或者其他信息中感知他們曾經(jīng)存過，有如他們的祖先、無緣再會(huì)。他們可能會(huì)因?yàn)橐粋€(gè)物種、一種基因的消失，而對以后突如其來的疾病災(zāi)害手足無措，他們會(huì)因?yàn)橐环N文化或者語言的消失而無法啟動(dòng)天人合一的心靈的感應(yīng)、無法與歷史進(jìn)行交流，從而也無法感應(yīng)未來。而國家公園就是我們明智的選擇，我們要把這些承載我們需要，也是子孫后代需要的自然資源、文化資源加以保護(hù)，讓這些資源在我們能夠享受的同時(shí)，也能讓子孫后代都有機(jī)會(huì)享受，這就是可持續(xù)理念的核心。

3 結(jié)論與探討

國家公園在世界上由來已久，目前主流是作為保護(hù)地類型之一，是以保護(hù)為前提，對大眾開放的可以進(jìn)行理智利用或者可持續(xù)利用的自然資源或者文化資源，具有國家保護(hù)和保存價(jià)值的區(qū)域。

我國冠以國家名義的公園類型很多，如國家森林公園、國家地質(zhì)公園、國家海洋公園、國家濕地公園、國家沙漠公園等，不一而是。有的是真正屬于國家經(jīng)營管理的，但大部分是部門管理，甚至有的是企業(yè)和個(gè)人管理，保護(hù)力度也不一致，因此與國際上“國家公園”含義一致的并不多見。行政部門的局限使得許多跨行政區(qū)域、跨部門管理的綜合性高質(zhì)量的自然資源并沒有以用國家機(jī)器加以保護(hù)，由于分割也沒有發(fā)揮其綜合影響力，所以，打破行政與部門限制，從生態(tài)系統(tǒng)完整性方面建設(shè)真正的國家公園非常必要。

國家公園的建設(shè)作為一種國際上通用的生態(tài)保護(hù)形式，國家公園的建設(shè)形式有利于國際交流，提高中國政府在國際上生態(tài)保護(hù)的影響。真正發(fā)揮大國在全球環(huán)境影響中的主導(dǎo)作用。

國家公園作為國家所有的一種公益性資源保護(hù)形式，能夠利用國家富余經(jīng)濟(jì)能力，把對國家生態(tài)安全，后代人生存所必要的自然資源，采用國家公園這樣一種科學(xué)嚴(yán)格的保護(hù)與利用形式，并且把原來屬于不同利益單位的具有國家保護(hù)價(jià)值的自然與文化資源逐步回歸國有，這樣有益于國家生態(tài)安全和可持續(xù)戰(zhàn)略的實(shí)施。

國家公園作為對國民免費(fèi)開放的生態(tài)休閑和教育的場所，是國家提供給全民的一種大眾福利、有利于提高國民的國家歸屬感、幸福感、自豪感，是國民愛國情緒的寄托所在，國家公園建設(shè)有利于增加國民凝聚力、有利于國家穩(wěn)定。因此，黨中央提出要進(jìn)行“國家公園體制建設(shè)”符合我國目前機(jī)構(gòu)穩(wěn)定、社會(huì)富裕、生產(chǎn)力水平不斷提高、國家富強(qiáng)、民眾生態(tài)意識(shí)和生態(tài)文化水平不斷提高的國情，是水到渠成之舉。

但是，由于目前我國已有了保護(hù)地體系，各類公園與風(fēng)景名勝區(qū)、旅游區(qū)類型多樣，自然資源管理部門各一，土地的權(quán)屬復(fù)雜、地區(qū)文化、經(jīng)濟(jì)水平差異大、部門合作機(jī)制不健全等諸多問題，要建立科學(xué)并且具有中國特色、能與國際接軌、在發(fā)展中國家具有示范作用的中國國家公園體制尚需時(shí)日，需要進(jìn)行深入的理論研究和試點(diǎn)建設(shè)、需要國家的頂層設(shè)計(jì)、需要科學(xué)家的頂層研究。

習(xí)近平總書記在黨的十八屆三中全會(huì)就《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》作說明時(shí)指出：“我們要認(rèn)識(shí)到，山水林田湖是一個(gè)生命共同體，人的命脈在田，田的命脈在水，水的命脈在山，山的命脈在土，土的命脈在樹。用途管制和生態(tài)修復(fù)必須遵循自然規(guī)律，如果種樹的只管種樹、治水的只管治水、護(hù)田的單純護(hù)田，很容易顧此失彼，最終造成生態(tài)的系統(tǒng)性破壞。由一個(gè)部門負(fù)責(zé)領(lǐng)土范圍內(nèi)所有國土空間用途管制職責(zé)，對山水林田湖進(jìn)行統(tǒng)一保護(hù)、統(tǒng)一修復(fù)是十分必要的?！?/p>

由此可以看到，林業(yè)部門管理的自然資源包括了習(xí)近平總書記提到的“山水林田湖”中的“山水林湖”， 代表國家管理森林、濕地、荒漠三個(gè)生態(tài)系統(tǒng)和生物多樣性，擁有自然保護(hù)區(qū)、森林公園、濕地公園、沙漠公園、國有林場等國有和集體的自然資源，今后必將成為中國國家公園建設(shè)的主流，在中國國家公園體制建設(shè)中發(fā)揮不可或缺的作用。

[1] 耿國彪.全面深化改革為生態(tài)林業(yè)民生林業(yè)建設(shè)注入強(qiáng)大動(dòng)力 ——訪國家林業(yè)局局長趙樹叢來源[J].綠色中國：A版，2014(5)：14-19.

[2] 包慶德，夏承伯. 2012年國家公園：自然生態(tài)資本保育的制度保障——重讀約翰·繆爾的《我們的國家公園》 [J].自然辯證法研究，2012，28(6)：97-101.

[3] 央廣網(wǎng).云南建成8個(gè)國家公園 年生態(tài)服務(wù)功能價(jià)值達(dá)797.3億元[EB/OL].(2014-04-28) [2014-07-07].http://news.cnr.cn/native/city/201404/t20140428_515393975. shtml

[4] 嚴(yán)旬. 關(guān)于中國國家公園建設(shè)的思考[J].世界林業(yè)研究，1991，4(2)：86-89.

[5] 云南省林業(yè)廳.“國家公園建設(shè)研討會(huì)”在昆明召開[EB/OL].(2014-04-29)[2014-07-07].http://www.ynly. gov.cn/8415/8477/96451.html.

聲 明

本期刊已許可中國學(xué)術(shù)期刊(光盤版)電子雜志社在中國知網(wǎng)及其系列數(shù)據(jù)庫產(chǎn)品中以數(shù)字化方式復(fù)制、匯編、發(fā)行、信息網(wǎng)絡(luò)傳播本刊全文。該社著作權(quán)使用費(fèi)與本刊稿酬一并支付。作者向本刊提交文章發(fā)表的行為即視為同意我編輯部上述聲明。

《中南林業(yè)調(diào)查規(guī)劃》編輯部

AnalysisandDiscussiononStrategyandthenecessityChineseofNationalParkSystemConstruction

QI Jianwen

(Central South Forest Inventory and Planning Institute of State Forestry Administration，Changsha 410014，Hunan,China)

Through the review of the Development of China and the world's national parks and national protected system and the background of national park institution-building that China raised， from the National Park as an international language, the national language, national consciousness, national needs, national ecological competitiveness， aspects of national belonging and patriotism, national ecological savings, national eco-labeling and national sustainable development strategies, The author analyzed the necessity and significance of the National Park system construction in China, proposed forestry should play major and important role in the National Park system construction in China.

national parks；institutional；necessity；strategic significance；forestry

2014 — 07 — 07

齊建文(1967 — )，男，山西定襄人，高級(jí)工程師，主要從事林業(yè)調(diào)查規(guī)劃設(shè)計(jì)工作。

S 759.91

A

1003 — 6075(2014)03 — 0019 — 05