陳 婷，張新方，劉明禮

(1.貴州省公益林管理中心，貴陽550001； 2.貴州省林業(yè)調查規(guī)劃院，貴陽550003)

貴州省占用征收林地管理現(xiàn)狀及對策

陳 婷1，張新方2，劉明禮2

(1.貴州省公益林管理中心，貴陽550001； 2.貴州省林業(yè)調查規(guī)劃院，貴陽550003)

分析了貴州省占用征收林地管理的現(xiàn)狀及目前管理工作中存在的問題，在林地管理方面針對性提出了的相關的對策與建議。

林地；管理；對策；貴州省

林地是國家重要的自然資源和戰(zhàn)略資源，是森林賴以生存與發(fā)展的根基，是森林資源管理的核心。依法保護和管理林地，認真做好占用征收林地的管理工作，有利于維護林地所有者的合法權益，能有效控制森林資源的過度消耗，加快國土綠化進程，改善生態(tài)環(huán)境。對實現(xiàn)林業(yè)可持續(xù)發(fā)展及到2020年林地保護利用規(guī)劃目標的實現(xiàn)和林業(yè)雙增目標的實現(xiàn)具有十分重要的意義。

1 林地管理現(xiàn)狀

1.1 林地資源概況

根據(jù)貴州省2013年林地年度變更調查成果資料顯示，全省林地面積為1 017.81萬hm2，占國土總面積1 761.67萬hm2的57.78%。全省森林面積8373.93萬hm2，占全省林地面積的82.27%。其中：有林地面積677.69萬hm2，占林地面積的66.58%；疏林地面積831.23 hm2，占林地面積的0.82%；灌木林地面積236.19萬hm2，占林地面積的23.21%；未成林地面積34.14萬hm2，占林地面積的3.35%；苗圃地面積0.16萬hm2，占林地面積的0.02%；無立木林地面積13.44萬hm2，占林地面積的1.32%；宜林地面積47.73萬hm2，占林地面積的4.69%；輔助生產(chǎn)林地面積0.15萬hm2，占林地面積的0.01%。

1.2 占用征林地管理概況

自《占用征用林地審核審批管理規(guī)范》(林資發(fā)[2003]139號)頒布實施以來，貴州省2003—2007年共辦理占用征收林地手續(xù)952宗，面積24354.2534 hm2，征收森林植被恢復費6.849 7億元；2008—2012年期間共辦理占用征收林地手續(xù)1 316宗，面積17 587.903 hm2，征收森林植被恢復費16.371 5億元。與前一階段相比，辦理的占用征收林地數(shù)量增加38%，征收的森林植被恢復費凈增加139%。隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化帶動戰(zhàn)略的實施和西部大開發(fā)深入推進，高速公路、高速鐵路、工業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、水庫等大型項目的建設，一方面加快了社會經(jīng)濟的發(fā)展，另一方面建設項目占用征收林地面積也不斷增加。2013年貴州省共審核審批建設工程占用征收林地項目674宗，同意占用征收林地總面積4 272.9 hm2，為2012年同期的102%；征收森林植被恢復費4.050 2億元，為2012年同期的0.10%。其中上報國家局審核用地27宗，占用征收林地面積2 198.4 hm2，占占用征收林地總面積的0.94%；征收森林植被恢復費2.061 7億元，占征收森林植被恢復費的0.96%。占用征收林地項目在不斷增加的同時，林地管理方式逐步改進，力度不斷加強，林地管理已走上規(guī)范化、法制化的軌道，全社會依法使用林地的意識也在逐步加強。

2 存在的問題

2.1 違法使用林地形勢嚴峻

近年來，在各級黨委、政府的高度重視和大力支持下，貴州省森林資源管理工作取得了明顯成效，為構建“兩江”上游生態(tài)安全屏障作出了積極的貢獻。但由于山多地少，沒有平原地區(qū)支撐，隨著全省工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程的加快，各種大型建設工程占用征收林地規(guī)模較大，加之各類工業(yè)園區(qū)、經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)以及各類招商引資項目的開工建設，對林地的需求急劇增加，而林業(yè)部門又要確保林地保有量和森林保有量指標不能突破，這使得森林資源保護與利用矛盾日趨突出。在實際工作中，由于部分建設項目缺少項目備案、用地規(guī)劃和項目初步設計批復等申報使用林地的必要報件，或因建設工期緊、或因地方政府干預，使得有些項目在未取得使用林地審核同意書的情況下先行開工建設，導致了違法使用林地案件數(shù)量增加。

2.2 完善林地手續(xù)的工作難度較大

采礦、采砂、采石、取土項目具有使用林地面積小、數(shù)量多、較分散、時間早等特性，存在無證開采、批準文件不全、不符合采砂采石取土規(guī)劃要求、采礦許可證過期、補償協(xié)議按現(xiàn)時現(xiàn)狀簽訂困難、森林類別確定有爭議(如過去部分砂石廠開工建設時不是公益林，由于開展公益林區(qū)劃界定工作，現(xiàn)在又納入公益林管理，測算的森林植被恢復費差距太大)等問題。這些屬于歷史遺留問題的項目，如果依法關閉，單靠林業(yè)部門無法完成；倘若要求業(yè)主按規(guī)定程序辦理林地征占用審批手續(xù)，但這些項目又無法提供合法手續(xù)，致使在補辦手續(xù)過程中存在很多困難，增加了依法處理和完善該類項目使用林地手續(xù)的難度。

2.3 林業(yè)工作站職能未充分發(fā)揮

近年來，由于絕大部分林業(yè)工作站完全由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府管理，其工作重心、人力、物力都發(fā)生了變化，導致林業(yè)工作站不能正常開展森林資源管理工作，相應職能不能正常發(fā)揮，嚴重影響了貴州省“兩加一推”主基調主戰(zhàn)略的深入實施，也對構建“兩江”上游生態(tài)安全屏障、創(chuàng)建全國生態(tài)文明先行示范區(qū)進程和“雙增”目標的實現(xiàn)帶來較大困難。

2.4 各部門間協(xié)調配合不夠

林業(yè)部門與國土等部門未能形成較好的配合機制，由于國土和林業(yè)主管部門之間對林地劃分的標準存在差異，加之沒有認真依法執(zhí)行林業(yè)部門對占用林地項目的先行介入審核權，導致已取得采礦許可證或建設用地許可證的業(yè)主，對林業(yè)主管部門依法提出的補辦林地手續(xù)的要求不予理睬，林業(yè)執(zhí)法難以取得實效。此外，在部分縣，縣直各行政部門間聯(lián)動執(zhí)法的成效不夠顯著，導致依法查處涉林案件的力度不夠，特別在毀林建房等違法案件的查處上，存在著執(zhí)法責任主體不明、執(zhí)法程序不規(guī)范等，甚至出現(xiàn)部門間推諉扯皮等問題。

2.5 對林地的保護與利用的認識不足

在社會經(jīng)濟快速發(fā)展的當下，對森林資源的保護重視程度明顯不夠，保護森林資源的法律意識還比較淡薄，全社會保護森林資源的氛圍還未全面形成。盡管林業(yè)部門在林地保護與利用上做了大量的工作，但由于對依法辦理使用林地手續(xù)的認識不夠，加之部分地方政府對招商引資項目所做的用地承諾，導致部分投資商無視占用征收林地的相關法律法規(guī)和制度，不積極主動配合林業(yè)主管部門完善相關手續(xù)，個別地方出現(xiàn)了亂占林地、亂采濫挖等現(xiàn)象，而一旦林業(yè)主管部門進行查處時，有的地方政府往往以權壓法，進行行政干預。

3 對策與建議

林地資源是森林資源的基礎，保護林地資源安全，不僅是改善生態(tài)環(huán)境、維護生態(tài)安全的重要舉措，也是應對氣候變化、增加森林碳匯的重要途徑，更是促進地方經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展、增加農(nóng)民收入的重要保證。為了有效保護森林資源，必須堅持紅線觀點和底線思維，用生態(tài)文明理念統(tǒng)領森林資源管理工作，正確處理經(jīng)濟社會發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護的關系，切實增強森林資源保護意識，規(guī)范森林資源利用行為，提高森林資源管理水平，“守牢生態(tài)屏障不退”底線，為貴州科學發(fā)展、后發(fā)趕超、同步小康創(chuàng)造更好的生態(tài)條件。結合貴州省實際情況，提出如下建議：

3.1 加強管理，減少非法占用林地

1) 加大考核力度，認真落實責任。把保護林地放在與保護耕地同等重要的位置，劃定林地保護紅線，建立和完善林地資源保護發(fā)展年度目標考核制度、領導干部任期林地資源保護發(fā)展目標責任制度、林地保護責任追究制度、破壞森林資源大要案查處情況發(fā)布制度和森林資源保護管理重大事項約談制度，把林地保有量、森林保有量納入領導干部任期目標和年度目標責任考核的重要內容，簽訂保護發(fā)展林地資源目標責任書，明確保護發(fā)展林地資源目標，層層落實工作職責，嚴格考核、獎懲。

2) 依法辦理占用征收林地手續(xù)，盡量減少占用林地。凡是勘查、采礦和修建道路、水利、電力、通信、建筑等各項建設工程，應當盡量不占林地。確需占用林地的，都必須依法辦理占用征收林地手續(xù)，并且應當按照集約節(jié)約的原則，盡量少占林地。加強對林地森林資源的保護與管理，在涉及占用征收林地的招商引資項目和當?shù)卣嘘P單位作為業(yè)主的基礎設施項目中，必須積極主動支持、協(xié)調和督促業(yè)主單位辦理占用征收林地審核審批手續(xù)。

3.2 強化林業(yè)工作站管理，充分發(fā)揮其職能

鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站是國家在基層惟一的林業(yè)綜合執(zhí)法和管理機構，保護和發(fā)展森林資源是林業(yè)工作站的重要職責，加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)工作站的管理，采取有效措施，加大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)工作站的機構、站房和隊伍的建設力度，穩(wěn)定人員編制，增加管護人員和工作經(jīng)費，改善工作條件，加強人員業(yè)務培訓和管理，提高隊伍素質和依法行政水平，充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)工作站在森林資源保護和管理工作的重要作用，確保森林資源得到有效保護。

3.3 嚴格執(zhí)行預審制度，處理好開發(fā)與保護的關系

凡涉及占用征收林地的各類建設項目在選址(擬選址)和土地招拍掛前，必須征求所在地縣級林業(yè)行政主管部門意見，實施前置審查。未經(jīng)同意，各項目審批部門、國土及規(guī)劃部門一律不得辦理相關手續(xù)，嚴禁為規(guī)避林業(yè)主管部門的審核審批，故意將林地確認為其他地類；嚴禁越權審批，嚴禁以大化小、化整為零的方式規(guī)避上級林業(yè)主管部門的審批。

在實施各類土地開發(fā)利用活動中，有關部門特別是國土與林業(yè)主管部門要加強工作協(xié)調、溝通與配合，形成聯(lián)合工作機制，完善工作程序，依法、妥善處理好土地開發(fā)利用與林地保護的問題，避免違法使用林地、濫伐林木等破壞森林資源行為的發(fā)生。

3.4 嚴厲查處和打擊破壞林地的違法犯罪行為

各級人民政府應積極支持并主動督促當?shù)亓謽I(yè)行政主管部門開展林地管理工作，嚴厲打擊各類違法占用林地的行為，不得對當?shù)亓謽I(yè)行政主管部門的林地執(zhí)法工作施加行政干預。要按照屬地管理和“誰批準誰負責、誰破壞誰恢復”的原則，從嚴從重打擊各類亂占濫用林地等破壞森林資源的違法行為，對遭到破壞的林地必須按時限要求恢復森林植被。在林地管理使用中，對玩忽職守、濫用職權、徇私枉法造成森林資源破壞的國家工作人員，要督促有關部門根據(jù)相關規(guī)定，追究相關人員的責任，構成犯罪的，要移送司法機關追究刑事責任。

3.5 加強林地用途分級管理

1) 嚴格限制林地轉為建設用地。林地是林業(yè)發(fā)展和生態(tài)建設的基礎，不得擅自改變用途。對各類使用林地的建設項目，應提前介入，依法嚴管，建立使用林地預審制度。對各項工程選址中出現(xiàn)的生態(tài)建設敏感區(qū)、脆弱區(qū)，或珍稀野生動植物生長地及棲息地，或古大樹木生長群落，應提出必要的避讓和保護措施，切實做到有效保護森林資源，促使建設工程不占或者少占林地；對國家法律法規(guī)和政策明令禁止供地建設項目使用林地的規(guī)定應嚴格執(zhí)行。

2) 嚴格控制林地轉為其他農(nóng)用地。禁止毀林開墾等將林地轉化為其他農(nóng)用土地。在農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、耕地占補平衡、土地整理過程中，不得擠占、破壞林地。對國有林場已經(jīng)開墾種植、破壞的林地逐步還林。

3) 嚴格保護公益林地。合理區(qū)劃界定國家級公益林地和地方公益林地，按事權等級完善和落實森林生態(tài)效益補償基金制度和管護責任制。嚴禁擅自改變國家級公益林的性質、隨意調整國家級公益林地面積的、范圍或降低保護等級。禁止在國家級公益林地采石、采沙、采礦、取土，嚴格控制勘查、開采礦藏和工程建設占用征收國家級公益林地。除國務院有關部門和省人民政府批準的基礎設施建設項目外，不得占用征收一級國家級公益林地。

4) 加大臨時占用林地和災毀林地修復力度。加大臨時占用林地管理力度，臨時占用林地期滿后必須按要求恢復林業(yè)生產(chǎn)條件，及時植樹造林，恢復喬灌植被。加強林地和森林生態(tài)系統(tǒng)的防災、抗災、減災能力建設，減少自然災害損毀林地數(shù)量，及時對災毀林地進行修復治理。

5) 從嚴制止亂占濫用國有林場林地。建設項目應不占或少占國有林場林地，確需占用國有林場林地的，應與當?shù)乜h級林地保護利用規(guī)劃充分對接，嚴格執(zhí)行林地分級保護管理措施，并在項目選址和可行性研究階段進行評估工作中，充分說明不能避讓的理由。并通過采取流轉集體土地等方式對林地進行補充，確保國有林場經(jīng)營面積不減少。

6) 加強林業(yè)行政執(zhí)法。強化森林公安等執(zhí)法機構建設，實行林業(yè)綜合執(zhí)法，健全和完善林業(yè)執(zhí)法監(jiān)督體系，加強執(zhí)法監(jiān)督，規(guī)范執(zhí)法程序，提高執(zhí)法隊伍綜合素質和執(zhí)法水平，同時加強林業(yè)法律、法規(guī)的宣傳普及，增強公眾法制意識。

3.6 加大宣傳，提高認識

通過發(fā)放宣傳資料、下達停產(chǎn)待查通知書、征占用林地催辦手續(xù)通知書、關閉礦點通知書，舉辦培訓班等形式加大對林業(yè)法律、法規(guī)的宣傳，向社會廣泛宣傳開展森林資源保護管理工作的重大意義，努力提高全社會的法律意識，讓人們自覺地知法守法，切實保護好森林資源，營造全社會支持和重視森林資源保護的濃厚氛圍，提高全社會依法保護森林資源的積極性，從而形成人人自覺保護林地，支持林地管理的社會風尚，達到加強林地管理、防止林地資源流失的目的，為實現(xiàn)生態(tài)平衡廣泛的社會群眾基礎。

[1] 王科，韋龍斌，陳秀庭.廣西壯族自治區(qū)占用征收林地管理探討[J].中南林業(yè)調查規(guī)劃，2013，32(2)：23-25.

[2] 趙斌，袁志敏.貴州省林地資源保護利用現(xiàn)狀與對策探討[J]. 中南林業(yè)調查規(guī)劃，2014，33(2)：14-16.

[3] 貴州省林業(yè)廳.貴州省林地保護利用規(guī)劃大綱(2010-2020年)[S].2011.

CurrentstatusandCountermeasuresofForestlandOccupation&ImpositionManagementinGuizhouProvince

CHEN Ting1，ZHANG Xinfang2，LIU Mingli2

(1.Guizhou Provincial Public Benefit Forest Administration Center，Guiyang 550001，Guizhou，China；2.Guizhou Forestry Survey and Planning Institute，Guiyang 550003，Guizho，China)

This paper introduced the current status and analyzed problems of the forestland occupation & imposition management in Guizhou province,and put forward countermeasures and suggestions of forestland management.

forestland； management； countermeasures； Guizhou province

2014-09-28

2014-10-21

陳婷(1981-)，女(侗族)，貴州銅仁人，工程師，主要從事森林資源管理等工作。

F 326.22; S 750

A

1003-6075(2014)04-0025-04