詹昭寧

(國(guó)家林業(yè)局， 北京 100714)

淺議建立國(guó)家儲(chǔ)備林制度
——關(guān)于落實(shí)國(guó)家儲(chǔ)備林若干問題

詹昭寧

(國(guó)家林業(yè)局， 北京 100714)

就國(guó)家儲(chǔ)備林的內(nèi)涵、建立國(guó)家儲(chǔ)備林的相關(guān)問題、發(fā)展儲(chǔ)備林地區(qū)的選擇及相關(guān)歷史經(jīng)驗(yàn)展開討論，提出了完善國(guó)家儲(chǔ)備林制度的幾點(diǎn)建議。

國(guó)家儲(chǔ)備林； 森林經(jīng)理

前言

2013年中央一號(hào)文件明確提出“加強(qiáng)國(guó)家木材戰(zhàn)略儲(chǔ)備基地建設(shè)”。國(guó)家林業(yè)局印發(fā)了《全國(guó)木材戰(zhàn)略儲(chǔ)備生產(chǎn)基地建設(shè)規(guī)劃(2013—2020年)》(以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》)，在南方7省、區(qū)開展試點(diǎn)，已建成基地35.33萬(wàn)hm2，初步劃定了5.83萬(wàn)hm2國(guó)家儲(chǔ)備林[1]。2014年3月中國(guó)科學(xué)院和中國(guó)工程院八位院士聯(lián)名致信李克強(qiáng)總理，提出建立國(guó)家儲(chǔ)備林制度的建議。八位院士提出兩點(diǎn)建議：一是在《規(guī)劃》范圍內(nèi)，水光熱、交通條件較好的南方15個(gè)省、區(qū)，第一期劃定100萬(wàn)hm2國(guó)家儲(chǔ)備林，儲(chǔ)備培育大徑級(jí)活立木資源；二是建設(shè)全國(guó)木材戰(zhàn)略儲(chǔ)備生產(chǎn)基地，木材戰(zhàn)略儲(chǔ)備林采取短、中、長(zhǎng)樹種(生長(zhǎng)期)相結(jié)合的方式進(jìn)行。初步測(cè)算，建成基地1400萬(wàn)hm2，每年可增加木材供應(yīng)能力1億m3。建議從2014年開始，中央財(cái)政每年安排專項(xiàng)資金用于木材戰(zhàn)略儲(chǔ)備基地建設(shè)。[1-3]

1 國(guó)家儲(chǔ)備林的內(nèi)涵

1) 國(guó)家儲(chǔ)備林是為保障我國(guó)木材安全、緩解珍稀樹種及一般樹種大徑級(jí)材結(jié)構(gòu)性短缺而建立的，由國(guó)家統(tǒng)一收儲(chǔ)、動(dòng)用及輪換，具有一定規(guī)模和培育潛力的珍稀樹種及大徑級(jí)活立木資源。根據(jù)儲(chǔ)備林功能不同，可以劃分為一般儲(chǔ)備林和戰(zhàn)略儲(chǔ)備林。一般儲(chǔ)備林主要服務(wù)于市場(chǎng)調(diào)控，起到市場(chǎng)穩(wěn)定和物價(jià)穩(wěn)定的作用，是國(guó)家對(duì)木材市場(chǎng)進(jìn)行宏觀調(diào)控的經(jīng)濟(jì)手段；戰(zhàn)略儲(chǔ)備林具有全局性和長(zhǎng)期性，主要應(yīng)對(duì)事關(guān)國(guó)家安全和經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)的突發(fā)事件，例如戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)和自然災(zāi)害。

2) 國(guó)家儲(chǔ)備林屬于立木的儲(chǔ)存，而不是木材(原木)的儲(chǔ)存。立木儲(chǔ)存(生長(zhǎng))在林地，木材(原木)儲(chǔ)存在貯木場(chǎng)。因此國(guó)家儲(chǔ)備林實(shí)質(zhì)上屬于資源儲(chǔ)備。

3) 為促使國(guó)家儲(chǔ)備林生長(zhǎng)良好，需要根據(jù)樹種、樹種起源、經(jīng)營(yíng)目標(biāo)、立地條件等組織經(jīng)營(yíng)類型(即過去所說的作業(yè)級(jí))；根據(jù)不同經(jīng)營(yíng)類型、不同年齡制定不同經(jīng)營(yíng)措施，實(shí)施科學(xué)作業(yè)。

4) 《國(guó)家儲(chǔ)備林劃定辦法(試行)》[4]要求承儲(chǔ)主體的森林資源狀況以最新的森林資源二類調(diào)查成果為基礎(chǔ)確定。 要求以小班為基礎(chǔ)，所選擇的林地需地位指數(shù)≥14或地位級(jí)中等以上；《辦法》還要求，調(diào)查設(shè)計(jì)單位根據(jù)外業(yè)調(diào)查結(jié)果填寫《國(guó)家儲(chǔ)備林(后備林)小班劃定基本情況表》。

這些要求符合森林經(jīng)營(yíng)的程序，也體現(xiàn)儲(chǔ)備林對(duì)立地的要求。鑒于目前各地二類調(diào)查發(fā)展不平衡，所以要求承儲(chǔ)主體還要進(jìn)行外業(yè)調(diào)查。這個(gè)補(bǔ)充調(diào)查具有二類調(diào)查“復(fù)查”的性質(zhì)，應(yīng)該把過去調(diào)查中欠缺的部分項(xiàng)目?jī)?nèi)容加以充實(shí)，才能選出高地位級(jí)(地位指數(shù))的小班，并在小班調(diào)查時(shí)，選擇相應(yīng)合適的經(jīng)營(yíng)措施。這樣的“復(fù)查”有益于逐步開展科學(xué)的二類(森林經(jīng)理)調(diào)查。同時(shí)也說明了森林經(jīng)理對(duì)科學(xué)經(jīng)營(yíng)的重要性。

2 建立國(guó)家儲(chǔ)備林相關(guān)問題的討論

2.1 國(guó)家儲(chǔ)備林宏觀規(guī)劃與微觀落實(shí)

任何規(guī)劃都屬于宏觀性質(zhì)，只有通過微觀實(shí)施才能保證得到落實(shí)。《國(guó)家儲(chǔ)備林劃定辦法(試行)》[4]規(guī)定要以最新的森林資源二類調(diào)查成果為基礎(chǔ)確定，同時(shí)落實(shí)到小班。這就保證了宏觀規(guī)劃通過微觀實(shí)施得到落實(shí)。然而有的省并不以二類調(diào)查成果來確定，就難于保證微觀實(shí)施的落實(shí)。

2.2 當(dāng)前二類(森林經(jīng)理)調(diào)查狀況

二類(森林經(jīng)理)調(diào)查以及森林經(jīng)營(yíng)由各省、區(qū)林業(yè)廳(局)組織實(shí)施，調(diào)查費(fèi)用也由省、區(qū)支付。各省、區(qū)開展二類(森林經(jīng)理)調(diào)查的狀況取決于廳(局)領(lǐng)導(dǎo)人的認(rèn)知和財(cái)政情況。一般來說林業(yè)重點(diǎn)省、區(qū)比較重視森林經(jīng)理調(diào)查用于指導(dǎo)森林經(jīng)營(yíng)。但是發(fā)展并不平衡。

2.3 當(dāng)前森林經(jīng)理存在的問題

1) 人才欠缺。有的省林業(yè)勘察設(shè)計(jì)院，嚴(yán)重缺乏森林經(jīng)理技術(shù)人才。如在編制森林經(jīng)營(yíng)方案時(shí)，分不清“森林經(jīng)營(yíng)類型”與“森林經(jīng)營(yíng)措施類型”，就是一個(gè)例子。

2) 編制森林經(jīng)營(yíng)方案中的造假現(xiàn)象。2005年國(guó)家林業(yè)局《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)東北、內(nèi)蒙古重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)林木采伐管理的通知》(國(guó)家林業(yè)局林資發(fā)[2005]207號(hào)文件)指出：超限額、超計(jì)劃采伐的現(xiàn)象得到一定程度的遏制，但是不按照規(guī)程進(jìn)行伐區(qū)調(diào)查設(shè)計(jì)和伐區(qū)作業(yè)等違規(guī)、違法采伐林木的問題依然存在，有的地方還相當(dāng)嚴(yán)重；同時(shí)嚴(yán)禁人為提高林分年齡、中幼齡林郁閉度等因子進(jìn)行虛假設(shè)計(jì)；嚴(yán)禁擅自修改資源檔案數(shù)據(jù)和伐區(qū)調(diào)查原始材料，從源頭上制止亂砍濫伐現(xiàn)象。[5]如今在編制森林經(jīng)營(yíng)方案中也頻頻出現(xiàn)造假現(xiàn)象，雖然是個(gè)別現(xiàn)象，性質(zhì)卻十分惡劣。比如，有的林場(chǎng)做了森林經(jīng)理調(diào)查，卻沒有書面成果材料，一級(jí)級(jí)推脫責(zé)任，試問林場(chǎng)沒有森林經(jīng)營(yíng)方案，該如何組織實(shí)施？有的林場(chǎng)編制的森林經(jīng)營(yíng)方案是套用別的林場(chǎng)的，牛頭不對(duì)馬嘴，更談不上科學(xué)、合理、有序地經(jīng)營(yíng)森林；有的編制森林經(jīng)營(yíng)方案根本不到現(xiàn)地調(diào)查，閉門造車?；叵肷鲜兰o(jì)60年代，修改外業(yè)材料是要受降職、降級(jí)處分的，調(diào)查材料造假是犯罪行為。

3 發(fā)展國(guó)家儲(chǔ)備林地區(qū)的選擇

國(guó)家林業(yè)局印發(fā)了《全國(guó)木材戰(zhàn)略儲(chǔ)備生產(chǎn)基地建設(shè)規(guī)劃(2013—2020年)》。八位院士提出在《規(guī)劃》范圍內(nèi)水光熱、交通條件較好的南方15個(gè)省、區(qū)，第一期劃定100萬(wàn)hm2國(guó)家儲(chǔ)備林，儲(chǔ)備培育大徑級(jí)活立木資源。筆者認(rèn)為，除了在南方建立國(guó)家儲(chǔ)備林外，還可以在一些珍稀樹種適宜生長(zhǎng)地區(qū)建立國(guó)家儲(chǔ)備林，如紅松、落葉松、樟子松和水曲柳等樹種。遼寧草河口林場(chǎng)上世紀(jì)40年代營(yíng)造的紅松人工林，40年時(shí)已經(jīng)有胸徑40cm的，樹高30m，長(zhǎng)勢(shì)良好，相當(dāng)于天然紅松林100年的狀態(tài)；小興安嶺是紅松的故鄉(xiāng)，興安落葉松是大興安嶺的鄉(xiāng)土樹種；內(nèi)蒙古沙地樟子松人工造林取得很好的效果。目前黑龍江和內(nèi)蒙古有50個(gè)林業(yè)局停止商業(yè)性采伐，并且要求在2015年編制森林經(jīng)營(yíng)方案。利用這個(gè)好時(shí)機(jī)，可以在調(diào)查后選出高生產(chǎn)力的小班作為儲(chǔ)備林，小興安嶺和內(nèi)蒙古其它林業(yè)局也可以在原有檔案和補(bǔ)充調(diào)查后選擇儲(chǔ)備林，老林區(qū)土壤肥沃，通過集約經(jīng)營(yíng)，鄉(xiāng)土樹種的生產(chǎn)潛力會(huì)得到充分發(fā)揮。

4 歷史經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)的探討

中國(guó)林業(yè)建設(shè)65年來取得了很大的成績(jī)，但也有過失誤。這些失誤究其原因，或者是違反自然規(guī)律，或者是不諳森林經(jīng)營(yíng)程序所致。

4.1 營(yíng)造杉木速生用材林基地

1970年開始在南方營(yíng)造杉木速生用材林基地。當(dāng)時(shí)的政策是，營(yíng)造0.66萬(wàn)hm2連片的杉木林政策給予補(bǔ)貼，在這個(gè)政策引導(dǎo)下，地方林管部門為了拿補(bǔ)貼 ，不顧立地條件適不適合，都向著0.66萬(wàn)hm2的目標(biāo)邁進(jìn)。其結(jié)果是杉木速生豐產(chǎn)林有1/3的不成活, 有1/3的成了小老樹，有1/3的活了下來，成功率為33.3%。

4.2 森林分類經(jīng)營(yíng)

森林分類經(jīng)營(yíng)是1994年由廣東省提出來的，原是為解決消滅荒山后新造林地管護(hù)資金來源問題，將森林劃為商品林和生態(tài)公益林，把生態(tài)公益林的撫育和管理經(jīng)費(fèi)列入各級(jí)地方財(cái)政預(yù)算，同時(shí)實(shí)行生態(tài)公益林效益補(bǔ)貼制度，至于商品林則依托市場(chǎng)的發(fā)展機(jī)制。[6]這原是一個(gè)資金管理系統(tǒng)(林業(yè)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng))，而不是森林經(jīng)營(yíng)系統(tǒng),后來將“森林分類經(jīng)營(yíng)”當(dāng)成宏觀的經(jīng)營(yíng)系統(tǒng)推向全國(guó)。在東北林區(qū)的許多林業(yè)局采用劃大片的方法分類，更有甚者將林區(qū)森林劃分為重點(diǎn)生態(tài)公益林、一般生態(tài)公益林和商品林，面積各占1/3，其目的是為了多拿生態(tài)效益補(bǔ)貼，同時(shí)也增加了對(duì)商品林的過伐。實(shí)際上在劃大片的森林里，既有商品林，也有生態(tài)公益林，經(jīng)營(yíng)措施沒有落實(shí)到小班，也不可能落實(shí)到小班，森林分類經(jīng)營(yíng)徒有其名。原因就在于當(dāng)初沒有看清它是“資金管理系統(tǒng)”的實(shí)質(zhì)。

如今，二十多年過去了，對(duì)“森林分類經(jīng)營(yíng)”不乏有不同的看法。據(jù)悉，也有領(lǐng)導(dǎo)人看清楚它是個(gè)資金管理系統(tǒng)，可是要改回來又談何容易。就算決心撤銷這種劃大片的做法，那生態(tài)效益補(bǔ)貼如何處理也是一個(gè)難題。

5 幾點(diǎn)建議

5.1 森林經(jīng)理實(shí)行宏觀與微觀管理相結(jié)合的制度

如前所述，森林經(jīng)理由各省(區(qū))組織實(shí)施。上世紀(jì)50年代，由中央林業(yè)部森林調(diào)查設(shè)計(jì)局管理，每年向各省(區(qū))下達(dá)森林經(jīng)理計(jì)劃任務(wù)，并召開會(huì)議總結(jié)實(shí)施情況。1987年大興安嶺火災(zāi)之后，大興安嶺停止向林業(yè)部上交甲種育林基金，從而林業(yè)部停止向各省(區(qū))下?lián)苤С稚纸?jīng)理的資金。2002年以前，二類調(diào)查由資源司調(diào)查處分管，以后就沒人管了，由各省(區(qū))各自組織實(shí)施，這就造成了全國(guó)范圍內(nèi)森林經(jīng)理發(fā)展不平衡。因?yàn)橛械牡貐^(qū)沒有進(jìn)行二類(森林經(jīng)理)調(diào)查，所以每逢需要森林資源數(shù)據(jù)時(shí)，如確定采伐限額、中幼林撫育以及像這次“儲(chǔ)備林”規(guī)劃設(shè)計(jì)時(shí)，就搞一次資源摸底調(diào)查。

為推進(jìn)森林集約化經(jīng)營(yíng)，有必要推行森林經(jīng)理實(shí)行宏觀與微觀管理相結(jié)合的制度。宏觀管理由國(guó)家林業(yè)局調(diào)控，微觀管理由各省(區(qū))組織實(shí)施落實(shí)，這樣可為將來發(fā)展森林資源現(xiàn)代化管理——建立“森林資源地理信息系統(tǒng)”打下基礎(chǔ)。缺乏森林經(jīng)理宏觀管理只會(huì)造成許多不必要的重復(fù)勞動(dòng)，同時(shí)有礙森林經(jīng)營(yíng)科學(xué)化的發(fā)展。

5.2 國(guó)家儲(chǔ)備林列入二類調(diào)查作業(yè)流程

建議國(guó)家儲(chǔ)備林列入二類(森林經(jīng)理)調(diào)查的作業(yè)流程，在進(jìn)行小班調(diào)查時(shí)，遇到高生產(chǎn)力的林地和適宜樹種，要標(biāo)明該小班宜作為“國(guó)家儲(chǔ)備林”并提出相應(yīng)的“經(jīng)營(yíng)措施”。

5.3 國(guó)家儲(chǔ)備林以二類調(diào)查成果為基礎(chǔ)確定

國(guó)家儲(chǔ)備林劃定辦法(試行)》[4]規(guī)定要以最新的森林資源二類調(diào)查成果為基礎(chǔ)確定。國(guó)家在驗(yàn)收時(shí)要嚴(yán)格把關(guān)，沒有按照以最新的森林資源二類調(diào)查成果為基礎(chǔ)確定的，要堅(jiān)決返工，國(guó)家儲(chǔ)備林要堅(jiān)決落實(shí)到地塊(小班)，要堅(jiān)持高生產(chǎn)力林地的標(biāo)準(zhǔn)。

5.4 關(guān)于國(guó)家儲(chǔ)備林連片面積不低于33hm2的商榷

《辦法》[4]提出：?jiǎn)蝹€(gè)承儲(chǔ)主體劃入國(guó)家儲(chǔ)備林的總面積不低于200hm2，以小班為基礎(chǔ)，相對(duì)集中連片面積不低于33hm2。

“相對(duì)集中連片面積不低于33hm2” 的要求值得商榷。在南方山地進(jìn)行小班調(diào)查，往往將一面山坡劃為一個(gè)小班，有的一面山坡的面積都達(dá)不到33hm2。小班是最小的經(jīng)營(yíng)單位，林班是最小的管理單位，而在南方的森林經(jīng)營(yíng)方案中，往往能看到在小班里還劃分有細(xì)班。出現(xiàn)細(xì)班的原因，就是小班區(qū)劃不合理，一面山坡劃為一個(gè)小班，山坡上部土層比坡下部薄，肯定不屬于一個(gè)地位級(jí)(地位指數(shù))。而要作為國(guó)家儲(chǔ)備林，只能選取山坡下部的林分，先不說細(xì)班區(qū)劃的不合理性，只說在這種情況下，難于達(dá)到33hm2連片面積的要求。在驗(yàn)收時(shí)，查看這個(gè)條件的落實(shí)就顯得特別重要。

致謝： 本文承陳世清教授提供寶貴意見，謹(jǐn)致謝意！

[1] 顧仲陽(yáng).建立國(guó)家儲(chǔ)備林 有綠色才有未來[N].人民日?qǐng)?bào)，2014-05-29(10).

[2] 李娜，尚文博，田新程.拿什么來維護(hù)生態(tài)安全和木材安全? [N].中國(guó)綠色時(shí)報(bào),2014-03-14.

[3] 陳永生，王鈺.八院士致信總理建議建立國(guó)家儲(chǔ)備林制度[N].中國(guó)綠色時(shí)報(bào),2014-05-09(01).

[4] 陳永生，王鈺，國(guó)家儲(chǔ)備林劃定試行辦法出臺(tái)[N].中國(guó)綠色時(shí)報(bào)，2014-05-14.

[5] 國(guó)家林業(yè)局.中國(guó)林業(yè)年鑒[M].北京：中國(guó)林業(yè)出版社.2006：287.

[6] 詹昭寧.從劃分林種談起[J].林業(yè)工作研究,1996,(11):53-55.

DiscussionontheNationalReserveForestSystem-IssuesontheImplementofNationalReserveForest

ZHAN Zhaoning

(State Forestry Administration, Beijing 100714, China)

The paper discusssed the meaning of the national reserve forest, the issues of the system construction ,the selction of areas to carry out the system and the expirence of how to make it work, then put on suggestions about perfecting the national reserve forest sytem.

national reserve forest； forest management

2014-09-03

詹昭寧(1930-)，男， 原林業(yè)部資源司副總工程師、北京林學(xué)會(huì)原副理事長(zhǎng)。教授級(jí)高工。從事森林經(jīng)理、森林旅游研究。

F 326.20; S 757

A

1003-6075(2014)04-0001-03