工業(yè)用地轉(zhuǎn)為商業(yè)或住宅用地是否必須招拍掛

□劉文杰

已出讓國有工業(yè)用地因城市規(guī)劃調(diào)整變更為商業(yè)或住宅等經(jīng)營性用地的，應(yīng)如何辦理土地用途變更手續(xù)，是一個(gè)爭議較大的問題。在實(shí)際工作中各地做法不一：有的地方是由現(xiàn)使用者按照新土地用途市場價(jià)格與原土地用途市場價(jià)格的差額“補(bǔ)繳價(jià)差”，辦理土地用途變更手續(xù)；有的地方是由政府對(duì)原土地使用權(quán)有償收回后重新招標(biāo)拍賣掛牌出讓。到底該如何辦理，我們需要對(duì)現(xiàn)行法律、法規(guī)、規(guī)章進(jìn)行深入的理解。

《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第十八條規(guī)定:“土地使用者需要改變土地使用權(quán)出讓合同規(guī)定的土地用途的，應(yīng)當(dāng)征得出讓方同意并經(jīng)土地管理部門和城市規(guī)劃部門批準(zhǔn)，依照本章的有關(guān)規(guī)定重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同，調(diào)整土地使用權(quán)出讓金，并辦理登記?！?/p>

2003年國土資源部頒布實(shí)施的《協(xié)議出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》（以下簡稱21號(hào)令）第十六條規(guī)定:“以協(xié)議出讓方式取得國有土地使用權(quán)的土地使用者，需要將土地使用權(quán)出讓合同約定的土地用途改變?yōu)樯虡I(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等經(jīng)營性用途的，應(yīng)當(dāng)取得出讓方和市、縣人民政府城市規(guī)劃部門的同意，簽訂土地使用權(quán)出讓合同變更協(xié)議或者重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同，按變更后的土地用途，以變更時(shí)的土地市場價(jià)格補(bǔ)交相應(yīng)的土地使用權(quán)出讓金，并依法辦理土地使用權(quán)變更登記手續(xù)?！?/p>

2006年國土資源部印發(fā)的《協(xié)議出讓國有土地使用權(quán)規(guī)范》第八條規(guī)定:“出讓土地申請(qǐng)改變用途等土地使用條件，經(jīng)出讓方和規(guī)劃管理部門同意，原土地使用權(quán)人可以與市、縣國土資源管理部門簽訂《國有土地使用權(quán)出讓合同變更協(xié)議》或重新簽訂《國有土地使用權(quán)出讓合同》，調(diào)整國有土地使用權(quán)出讓金，但《國有土地使用權(quán)出讓合同》、法律、法規(guī)、行政規(guī)定明確應(yīng)當(dāng)收回土地使用權(quán)重新公開出讓的除外?！?/p>

2007年頒布的《城市房地產(chǎn)管理法》第十八條規(guī)定：“土地使用者需要改變土地出讓合同約定的土地用途的，必須取得出讓方和市、縣人民政府城市規(guī)劃行政主管部門的同意，簽訂土地使用權(quán)出讓合同變更協(xié)議或者重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同，相應(yīng)調(diào)整土地使用權(quán)出讓金?！?/p>

以上法律、法規(guī)、規(guī)章都規(guī)定工業(yè)用地經(jīng)批準(zhǔn)轉(zhuǎn)為商業(yè)或住宅用地，可以用“補(bǔ)繳價(jià)差”的方式辦理土地用途變更手續(xù)。

2007年9月28日國土資源部頒布實(shí)施的《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定》（以下簡稱39號(hào)令）第四條規(guī)定:“工業(yè)、商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等經(jīng)營性用地以及同一宗地有兩個(gè)以上意向用地者的，應(yīng)當(dāng)以招標(biāo)、拍賣或者掛牌方式出讓?！?/p>

從上述規(guī)定來看，似乎39號(hào)令經(jīng)營性用地招拍掛出讓的規(guī)定與21號(hào)令等“補(bǔ)繳價(jià)差”的規(guī)定存在沖突，實(shí)際上，它們并不矛盾。21號(hào)令等規(guī)定的出讓合同變動(dòng)，與39號(hào)令規(guī)定的禁止協(xié)議方式出讓經(jīng)營性用地有本質(zhì)的區(qū)別，這兩種行為的性質(zhì)不同。39號(hào)令所禁止的協(xié)議方式出讓經(jīng)營性用地行為，是政府主動(dòng)實(shí)施的一種土地出讓行為；21號(hào)令等規(guī)定的不是一種土地出讓行為，而是政府根據(jù)土地使用者改變土地用途的申請(qǐng)而作出的一種行政許可行為。39號(hào)令所指的協(xié)議方式出讓經(jīng)營性用地，是一種權(quán)利設(shè)定，通過協(xié)議出讓，土地使用者得到了一宗出讓土地使用權(quán)，而21號(hào)令等規(guī)定的合同變更或重新簽訂合同，是一種權(quán)利內(nèi)容的變動(dòng)，而不是重新設(shè)定，它是以已有土地權(quán)利為基礎(chǔ)而進(jìn)行權(quán)利內(nèi)容變動(dòng)。39號(hào)令中所禁止的協(xié)議方式出讓經(jīng)營性用地行為，是指政府在一級(jí)市場中直接通過協(xié)議方式向市場供地的行為。21號(hào)令等規(guī)定的行為出現(xiàn)在土地使用權(quán)出讓后土地使用者利用土地的過程中。所以工業(yè)用地經(jīng)批準(zhǔn)變更改為商業(yè)或住宅等經(jīng)營性用地，如果現(xiàn)土地使用權(quán)人愿意，完全可以采取“補(bǔ)繳價(jià)差”的方式辦理土地用途變更手續(xù)。

現(xiàn)使用者以合法方式獲取的工業(yè)用地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)受到保護(hù)。如原出讓合同對(duì)改變土地用途有約定的，應(yīng)按合同執(zhí)行，政府因規(guī)劃用途變更收回土地使用權(quán)時(shí)，一定要征得土地使用權(quán)人的同意，避免出現(xiàn)強(qiáng)收強(qiáng)賣。

收回重新招拍掛，在實(shí)際操作過程中，土地上的房屋及其他附著物收回的價(jià)格也很容易產(chǎn)生分歧，造成矛盾糾紛。收回已出讓土地使用權(quán)與土地征收、征用一樣，是剝奪權(quán)利人財(cái)產(chǎn)權(quán)的一種行為，應(yīng)受到限制。所以，在工業(yè)用地轉(zhuǎn)為商業(yè)或住宅用地時(shí)，地方政府不應(yīng)為追求土地收益的最大化而盲目出臺(tái)必須由政府收回招拍掛出讓的行政規(guī)定。

中牟縣國土資源局)