□馬 輝／文

“蘇格蘭獨立公投”不具普遍意義

□馬 輝／文

2014年9月18日，大不列顛及北愛爾蘭聯(lián)合王國（英國）的蘇格蘭地區(qū)根據(jù)英國議會和中央政府授權(quán)依法舉行獨立公投，55%的蘇格蘭民眾選擇繼續(xù)留在英國，否決了獨立，使英國作為一個主權(quán)統(tǒng)一的國家得以保全。英國是單一制國家，議會和政府同意本國部分領(lǐng)土通過地區(qū)性公民投票決定是否同母國分離，牽動很多英國人的心，世界上許多國家表示關(guān)切。從國內(nèi)層面看，如英國觀察家所言，公投使英國被永遠(yuǎn)地改變了，英國將開啟新的憲政改革進(jìn)程，向蘇格蘭、英格蘭、威爾士和北愛爾蘭放權(quán)，國家結(jié)構(gòu)很可能更加松散。從國際層面看，一方面，獨立公投未獲通過令世界許多國家領(lǐng)導(dǎo)人松了一口氣，另一方面蘇格蘭的獨立努力及英國議會和中央政府同意蘇格蘭舉行獨立公投的做法仍對世界上具有民族分離傾向的地區(qū)具有一定負(fù)面示范效應(yīng)，“蘇格蘭模式”是否具有普遍意義值得深思。

獨立公投塵埃落定，但“蘇獨”問題并未終結(jié)

反獨結(jié)果使英國首相卡梅倫避免成為造成英國解體的“歷史罪人”，他自然格外高興。蘇格蘭“獨立派”領(lǐng)軍人物蘇格蘭政府首席部長、民族黨領(lǐng)袖薩蒙德承認(rèn)失敗，將辭去首席部長和黨首職務(wù)，僅保留蘇格蘭議會議員身份。卡梅倫提醒“獨立派”，根據(jù)他同薩蒙德達(dá)成的共識，他不希望看到獨立公投在他們這一代人乃至一生內(nèi)再次上演。預(yù)計，相當(dāng)長時期內(nèi)蘇格蘭不大可能重走魁北克的老路，再次舉行獨立公投，但是尚難言“蘇格蘭獨立”問題已經(jīng)“一勞永逸”地得到解決，“蘇獨”思潮恐將長期存在。

蘇格蘭人的獨立訴求由來已久，實現(xiàn)蘇格蘭獨立是蘇格蘭民族黨長期的政治目標(biāo)。薩蒙德強調(diào)，45%的支持率是蘇格蘭走向獨立國家的重要一步，其夢想并未泯滅?？赡芙犹嫠_蒙德出任蘇格蘭首席部長、民族黨黨首的斯特金誓言，她將繼續(xù)支持蘇格蘭獨立事業(yè)。2012年英國政府同蘇格蘭政府簽署授權(quán)公投的《愛丁堡協(xié)議》時，“獨立派”僅占三成，公投中上升至44.7%、161.8萬人，創(chuàng)歷史新高。在蘇格蘭第一大城市格拉斯哥，“獨立派”獲53.5%的選票，反映了民眾的嚴(yán)重分裂。卡梅倫和薩蒙德就公投所設(shè)問題進(jìn)行談判時，明確排除了向蘇格蘭下放權(quán)力的選項。但當(dāng)“獨立派”民意支持率上升，甚至一度超過“統(tǒng)一派”，聯(lián)合王國命運被推至懸崖邊時，卡梅倫改變初衷，聯(lián)合反對黨工黨領(lǐng)袖米利班德、執(zhí)政伙伴自由民主黨領(lǐng)袖克萊格承諾，如蘇格蘭人民選擇留在英國，將立即向蘇格蘭下放更多權(quán)力。這一招使相當(dāng)數(shù)量的搖擺選民乃至“獨立派”民眾轉(zhuǎn)而支持統(tǒng)一，或更加準(zhǔn)確地說支持“改進(jìn)的現(xiàn)狀”。公投已落下帷幕，英國的統(tǒng)一得以維持，蘇格蘭獲得更大自治權(quán)，但如何整合“統(tǒng)一派”和“獨立派”，增強族群凝聚力，解決引發(fā)獨立思潮的經(jīng)濟資源分配不公平、地區(qū)發(fā)展不平衡、貧富和收入差距擴大等問題將是艱巨復(fù)雜的任務(wù)。

公投后數(shù)日，支持獨立的蘇格蘭民族黨和綠黨宣布其黨員人數(shù)上升，其中蘇格蘭民族黨黨員由2.7萬人升到4.2萬人。2016年，蘇格蘭議會將舉行新一輪選舉,蘇格蘭民族黨能否蟬聯(lián)執(zhí)政將是重要風(fēng)向標(biāo)。如果卡梅倫領(lǐng)導(dǎo)保守黨在2015年全國大選中獲勝繼續(xù)執(zhí)政，英國將于2017年就英國與歐盟關(guān)系舉行全民公投，而大多數(shù)蘇格蘭民眾贊同英國繼續(xù)留在歐盟?？梢灶A(yù)言，“蘇格蘭獨立”問題將如影隨形，貫穿蘇格蘭乃至英國的政治生活。英國各種政治力量、各地區(qū)圍繞新的憲政安排必將展開新的較量，不排除引發(fā)新的矛盾和危機的可能。正如英國媒體所說，公投結(jié)果并非結(jié)束，而是新的開始。

2014年9月19日，英國蘇格蘭獨立公投統(tǒng)計結(jié)果揭曉，蘇格蘭獨立被否決。圖為在英國愛丁堡拍攝的貼在墻上的寫有中文譯為“聯(lián)盟需要你”標(biāo)語的英國女王頭像貼紙。

此次公投或許文明、民主，但也有重大致命缺陷

根據(jù)英國政府向蘇格蘭下放權(quán)力的1998年《蘇格蘭法》，涉及英國國家統(tǒng)一的重大問題屬英國議會權(quán)限，蘇格蘭無權(quán)自行舉行獨立公投。如英國首相卡梅倫所說，英國議會和中央政府本來可以阻止蘇格蘭舉行獨立公投，但考慮到在2011年蘇格蘭議會選舉勝選執(zhí)政的蘇格蘭民族黨向選民作出的承諾，依照法定程序授權(quán)蘇格蘭舉行獨立公投，讓蘇格蘭人民決定蘇格蘭是否應(yīng)該成為獨立國家。此次公投選民登記率高達(dá)97%，投票率高達(dá)85%，遠(yuǎn)高于英國全國大選50—60%的平均投票率。16歲至未滿18歲年輕人還首次獲得投票權(quán)。統(tǒng)獨雙方重點就蘇格蘭人民的經(jīng)濟社會權(quán)利等進(jìn)行辯論，總體理性，較少炒作蘇格蘭和英格蘭兩個民族的恩恩怨怨。競選宣傳活動鮮有暴力活動?？穫悡?jù)此強調(diào)公投展現(xiàn)了“英國古老民主制度的活力”。不少英國媒體稱此次公投為“民主嘉年華”，有外國媒體稱之為“文明的統(tǒng)獨之爭”。

蘇格蘭公投所體現(xiàn)的任何妥協(xié)和民主精神，自有其深厚的歷史背景和特殊條件。[1]民主也只是問題的一個方面，是以可能導(dǎo)致聯(lián)合王國解體為巨大代價的。談到蘇格蘭獨立公投，不能不提及“民族自決原則”。第二次世界大戰(zhàn)后，為支持世界各地反對殖民主義、爭取民族解放的運動，“民族自決原則”被寫入聯(lián)合國憲章。但為避免“民族自決原則”被濫用來分裂國家，聯(lián)合國又規(guī)定，只有“地處海外、遭受殖民統(tǒng)治并具有與宗主國完全不同文化的民族”，才有權(quán)以公民投票方式實現(xiàn)民族自決。根據(jù)上述規(guī)定，“民族自決權(quán)”似不適用蘇格蘭。公民投票這一直接民主的形式有可能是代議制民主的有益補充，但就公投形式本身來說，無論在理論上還是實踐中仍存在較大爭議。德國國際政治學(xué)者梅斯奈爾尖銳地指出，世界上絕大多數(shù)國家都不是“天然的”單一民族國家，而是由多民族融合而成的。這次蘇格蘭公投實質(zhì)上是少數(shù)人決定一個國家的未來，這不是所謂“民主”。容忍這種做法無論對英國、歐盟，甚至世界都不是一個好的先例。[2]有英國媒體也持類似看法。《金融時報》指出，“投票決定獨立是一件無法回頭的事情，會產(chǎn)生深刻影響——不僅會影響到500萬蘇格蘭人，還會影響到其他5800萬生活在英格蘭、威爾士和北愛爾蘭的英國人，包括75萬在蘇格蘭以外生活和工作、根據(jù)公投規(guī)則無法為自己國家未來投上一票的蘇格蘭人”。英國《每日鏡報》稱，蘇格蘭不只是在為他們自己的未來投票，他們還是在決定是否撕裂英國這個國家，是在決定是否將我們生活在一起的另外5800萬人分裂出去，這不太公平。[3]一位英國人士表示，如果當(dāng)下就死刑問題在英國舉行全民公投，民意很可能支持恢復(fù)死刑，難道我們要這樣做嗎？因此，即使履行了民主政治程序，此次的全民公投仍存在蘇格蘭居民單獨決定英國這一大國走向的缺陷。[4]這一缺陷不可謂小，也不是無足輕重。

2014年9月19日下午，在英國蘇格蘭獨立公投否決獨立后，蘇格蘭政府首席大臣薩蒙德舉行新聞發(fā)布會，宣布將辭去蘇格蘭政府首席大臣和蘇格蘭民族黨領(lǐng)袖職務(wù)。圖為9月17日，薩蒙德在蘇格蘭珀斯舉行的一場集會上發(fā)表講話。

“蘇格蘭模式”是特例，恐難復(fù)制

英國政府依法授權(quán)蘇格蘭地區(qū)舉行獨立公投，公投合法，是英國內(nèi)政。即使這樣，英國政府的做法令世界上很多國家難以理解，[5]美國、俄羅斯、加拿大、德國、西班牙、澳大利亞、印度等國領(lǐng)導(dǎo)人紛紛表示支持英國的統(tǒng)一，對蘇格蘭獨立公投的危險發(fā)出警告。歐盟和北約也對“蘇獨”潑冷水。德國的巴伐利亞、法國的科西嘉島等地、西班牙的加泰羅尼亞和巴斯克兩地、意大利的南蒂羅爾和威尼托兩地、比利時的弗拉芒、羅馬尼亞的匈牙利族地區(qū)都存在分離、獨立勢力。不少地區(qū)有意效仿蘇格蘭，就統(tǒng)獨問題舉行地區(qū)公民投票。蘇格蘭獨立公投如獲通過，將極大加劇地區(qū)分離、獨立勢力的離心傾向。

雖然蘇格蘭獨立公投遭否決，但還是對世界各地分離、獨立勢力產(chǎn)生了一定示范效應(yīng)。意大利南蒂羅爾報紙稱，英國政府允許蘇格蘭舉行獨立公投本身，就是“巨大成功”。西班牙加泰羅尼亞擬于今年11月9日舉行獨立公投，西班牙政府及法院認(rèn)定此舉違反該國憲法，表示將堅決加以制止。然而，蘇格蘭獨立公投結(jié)果揭曉數(shù)小時后，加泰羅尼亞議會批準(zhǔn)公投法案。加泰羅尼亞領(lǐng)導(dǎo)人堅持將按期舉行公投，西班牙中央政府面臨艱難抉擇。加拿大魁北克省曾于1980年和1994年兩次就獨立問題舉行公民投票，皆宣告失敗，此后加拿大政府開始改弦易轍。1998年加拿大最高法院作出裁決，表示無論根據(jù)加國內(nèi)法還是國際法，魁北克都無權(quán)單方面宣布獨立，而必須得到聯(lián)邦和其他省份的認(rèn)可。2000年，加拿大議會通過關(guān)于魁北克獨立公決規(guī)則的法案，從法律上為“魁獨”設(shè)置了障礙。蘇格蘭舉行獨立公投期間，“魁獨”人士前往觀摩，稱對蘇格蘭“獨立派”的宣傳動員活動印象深刻，將鼓舞新一代魁北克“主權(quán)主義者”繼續(xù)為獨立而奮斗。總體而言，國際社會的基本共識是，一個行政區(qū)的統(tǒng)獨事關(guān)國家主權(quán)和領(lǐng)土完整，因而決定權(quán)屬于整個國家和全體人民，而非鬧獨立的行政區(qū)自己。英國允許作為國家重要組成部分的蘇格蘭就獨立問題舉行地區(qū)性公投，國際上多尊重其決定，但鮮有掌聲和喝彩。世界各國國情、歷史文化千差萬別，民主政治道路也不盡相同，每一個地區(qū)的分離、獨立運動都有復(fù)雜的歷史經(jīng)緯，涉及多方現(xiàn)實利益。因此，通過地區(qū)公投（即便是合法的）解決統(tǒng)獨問題的“蘇格蘭模式”應(yīng)該被看作是特例，缺乏普遍意義。[6]

（作者系中共中央對外聯(lián)絡(luò)部美大局局長）

（責(zé)任編輯：徐海娜）

[1] 《聯(lián)合早報》，2014年9月22日。

[2] 《環(huán)球時報》，2014年9月19日。

[3] 同[2]。

[4] 日經(jīng)中文網(wǎng)，http://cn.nikkei.com/ columnviewpoint/column/11140-20140922. html.(上網(wǎng)時間：2014年9月25）

[5] BBC News - How Scotland’s ‘No’vote resonates around the world, http://www. bbc.com/news/world-29272728.（上網(wǎng)時間：2014年9月20日）

[6] 《聯(lián)合早報》，2014年9月22日。