陶紅軍

（福州大學，福建福州 350108）

美國眾議院2013年農(nóng)場法案評析

陶紅軍

（福州大學，福建福州 350108）

分析美國眾議院2013年農(nóng)場法案支出結(jié)構(gòu)及變化趨勢，并對該法案12大類農(nóng)業(yè)支出內(nèi)容進行整理，總結(jié)出美國眾議院2013年農(nóng)場法案的特征。2014—2018年期間美國將取消農(nóng)業(yè)生產(chǎn)直接補貼，削減營養(yǎng)和農(nóng)業(yè)環(huán)境保護補貼，維持農(nóng)業(yè)信貸和農(nóng)村能源支出不變，增加對乳品、水稻、花生以及特色農(nóng)作物的支持力度，更加重視農(nóng)業(yè)保險、農(nóng)業(yè)科技研發(fā)和推廣、新入農(nóng)民培訓和收入保障等項目支出。在削減預算約束的前提下，美國農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持力度不降反升。

美國；眾議院；2013農(nóng)場法案；國內(nèi)支持

一、前言

美國農(nóng)場法案每5年制定一次，是聯(lián)邦政府農(nóng)業(yè)財政支出的依據(jù)[1-2]。美國第113屆國會2013年農(nóng)場法案執(zhí)行期為2014—2018年，但是所有農(nóng)業(yè)項目預算均延伸至2023年。美國國會參議院和眾議院農(nóng)場法案立法聽證、辯論以及表決程序大致相同，彼此之間并無約束關系。2013年5月20日，由于在農(nóng)產(chǎn)品補貼、農(nóng)村能源和營養(yǎng)支出削減上的巨大分歧，美國眾議院議員以195票贊成、234票反對，否決了該議會第一個版本《Federal Agriculture Reform and Risk Management Act of 2013》（H.R.1947）。2013年7月11日美國眾議院議員又以216票贊成、208票反對，涉險通過了2013年農(nóng)場法案修改版本（H.R.2642）。由于美國共和、民主兩黨政府預算和赤字削減立場差異顯著，截至2014年1月1日，美國參眾兩院尚未形成2013年農(nóng)場法案妥協(xié)版本。眾議院農(nóng)業(yè)委員會主席Frank Lucas在2013年12月10日表示將2012年農(nóng)場法案延長至2014年1月。美國眾議院2013年農(nóng)場法案涉及12大類農(nóng)業(yè)支出領域，農(nóng)業(yè)支出項目眾多，與參議院2013年農(nóng)場法案有較大差別，因而有必要對其進行詳細分析。

二、支出項目及預算變化

美國眾議院2013年農(nóng)場法案包括農(nóng)產(chǎn)品（農(nóng)業(yè)生產(chǎn)）、農(nóng)業(yè)環(huán)境保護、營養(yǎng)支持等12大類農(nóng)業(yè)議題。2014—2023年期間聯(lián)邦政府農(nóng)業(yè)預算9 400億美元，比2008年農(nóng)場法案預算減少333.33億美元。在2014—2018年執(zhí)行期間，眾議院2013年農(nóng)場法案預算則減少134.65億美元[3]。

美國眾議院2013年農(nóng)場法案削減了農(nóng)產(chǎn)品、農(nóng)業(yè)環(huán)境保護、營養(yǎng)項目支出預算，增加了農(nóng)業(yè)貿(mào)易促進、農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)業(yè)技術(shù)研究與推廣、特色作物和農(nóng)作物保險支出，農(nóng)業(yè)信貸和農(nóng)村能源支出不變[4-5]。2014—2018年期間林業(yè)預算增加400萬美元，2019—2023年期間則保持不變。美國眾議院2013年農(nóng)場法案支出結(jié)構(gòu)及預算變化見表1。

該法案取消了與市場行情脫鉤且在政治上不受歡迎的直接補貼項目，精簡了農(nóng)產(chǎn)品補貼項目，削減開支78.96億美元。自1996年以來首次改革補充營養(yǎng)支持項目（SNAP），削減開支96.11億美元。將23個農(nóng)業(yè)環(huán)境保護項目合并成10個，節(jié)約聯(lián)邦預算2.66億美元。農(nóng)產(chǎn)品國際貿(mào)易、農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)業(yè)技術(shù)研究與推廣、特色作物和園藝預算有所增加。農(nóng)作物保險預算增加高達33.96億美元，顯示出在預算減少的背景下，美國聯(lián)邦政府努力降低農(nóng)業(yè)風險損失、穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的愿望。

表1 美國眾議院2013年農(nóng)場法案政府直接開支變化（單位：百萬美元）

三、12大類農(nóng)業(yè)支出主要內(nèi)容

（一）農(nóng)產(chǎn)品

1.農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風險補貼項目。用價格損失覆蓋和收入損失覆蓋項目代替直接支付、反周期支付、平均作物種植收入保障和補充收入支持項目。價格損失覆蓋項目包括小麥、玉米等15種農(nóng)產(chǎn)品。當農(nóng)產(chǎn)品價格低于目標價格時，農(nóng)場主可以獲得補貼。單位面積補貼金額=支付率×產(chǎn)量×0.85。以玉米為例，如果某年度玉米中期價格為3.50美元/蒲式耳，目標價格為3.70美元/蒲式耳，每英畝（1英畝=0.4047公頃）產(chǎn)量為155蒲式耳，則每英畝價格損失補貼=（3.70-3.50）×155×0.85=26.35美元。

當某種農(nóng)產(chǎn)品收入比基準收入下降15%時，收入損失覆蓋項目啟動。基準收入等于近5年該種農(nóng)產(chǎn)品全縣平均產(chǎn)量和全國平均價格的乘積。政府對農(nóng)場主補貼額為以下兩種情形的少者：實際收入和基準收入之間的差額；基準收入的10%。價格損失和收入損失覆蓋項目均以實際種植面積為基礎計算對農(nóng)場主的補貼金額，避免了僅憑歷史種植面積進行補貼的缺陷。年農(nóng)業(yè)總收入超過95萬美元的農(nóng)場主不能得到政府補貼，并且補貼金額不能超過12.5萬美元。棉農(nóng)可參加專設的棉花收入保障項目，不必參加價格損失和收入損失覆蓋項目。

2.乳品補貼項目。用乳品生產(chǎn)者利潤保護項目和乳品市場穩(wěn)定項目取代牛奶收入損失合同項目、乳品出口激勵項目和乳品價格支持項目。繼續(xù)實施乳品價格報告和聯(lián)邦牛奶營銷秩序項目（不包括加利福尼亞州），延長乳品遠期定價機制、乳品賠償支付（用于銷毀受污染的乳制品）以及乳品促銷和研發(fā)項目[6]。

乳品生產(chǎn)者利潤保護項目目的是穩(wěn)定奶牛養(yǎng)殖戶利潤。對于200頭奶牛以下規(guī)模的小型奶牛場，400萬磅（1磅=0.4536千克）以內(nèi)的牛奶產(chǎn)量也可獲得乳品生產(chǎn)者利潤補貼。參加乳品生產(chǎn)者利潤保護項目的奶牛養(yǎng)殖戶必須參加乳品市場穩(wěn)定項目，市場上牛奶供大于求時降低產(chǎn)量。當每英擔（1英擔=50.802千克）牛奶連續(xù)兩個月的利潤小于或等于6美元（5美元、4美元）時，生產(chǎn)者可獲得基期銷售收入的98%（97%、96%）或現(xiàn)期銷售收入的94%（93%、92%）補貼，最終補貼金額在兩者之間就高不就低。

奶牛養(yǎng)殖戶還可自愿選擇參加補充乳品利潤保護項目，確保每英擔牛奶利潤達到4美元。如果牛奶利潤連續(xù)兩個月低于4美元/英擔，參與項目的奶牛養(yǎng)殖戶即可獲得實際利潤和4美元之間的差額補貼。當然，參與補充乳品利潤保護項目的奶牛養(yǎng)殖戶也需要根據(jù)各自產(chǎn)量繳納100～2 500美元不等的管理年費。當牛奶利潤低于4美元/英擔時，奶牛養(yǎng)殖戶則不需要繳納管理年費[7]。

3.糖補貼項目。該項延續(xù)2008年農(nóng)場法案中的糖保護項目，但是支出預算不增加。美國農(nóng)業(yè)部所屬農(nóng)業(yè)信貸公司可按照每磅原料蔗糖18.75美分，每磅甜菜糖24.09美分力度向糖業(yè)者提供貸款。為防止糖業(yè)者貸款壞賬，美國農(nóng)業(yè)部需負責購買國內(nèi)剩余的糖產(chǎn)量，用于乙醇生產(chǎn)[8]。

美國眾議院2013年農(nóng)場法案中還有畜牧業(yè)賠償項目（因災害死亡動物賠償）、畜牧業(yè)飼草項目（因旱災或火災導致的畜牧飼草損失）、家畜、蜜蜂和水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)緊急援助項目（其他災害項目未覆蓋的因惡劣天氣、暴風雪、野火導致的損失）以及樹援助項目（因自然災害導致的果樹、灌木、葡萄樹損失）。

表2 美國政府農(nóng)產(chǎn)品直接開支變化（單位：百萬美元）

（二）農(nóng)業(yè)環(huán)境保護

1.農(nóng)業(yè)用地項目。農(nóng)業(yè)環(huán)境保護管理項目鼓勵采用新的農(nóng)場、牧場和林場環(huán)境保護技術(shù)，取消參與項目林場數(shù)量的限制。每年納入農(nóng)業(yè)環(huán)境保護管理項目的農(nóng)業(yè)用地面積達到869.5萬英畝，每英畝農(nóng)業(yè)用地可獲18美元補貼。農(nóng)場主可通過在私有農(nóng)地上建立野生動物棲息地、向社會公眾開放狩獵、垂釣或其他戶外娛樂服務獲得收益。

優(yōu)先支持環(huán)境質(zhì)量激勵項目，為農(nóng)場主和牧場主因滿足各級政府環(huán)境規(guī)制要求提供成本分擔。將現(xiàn)有的野生動物棲息地激勵項目并入環(huán)境質(zhì)量激勵項目，利用農(nóng)業(yè)環(huán)境創(chuàng)新基金支持農(nóng)業(yè)環(huán)境保護技術(shù)創(chuàng)新。環(huán)境質(zhì)量激勵項目支出向新入農(nóng)場主和牧場主、社會弱勢群體及退伍軍人傾斜，最高可以提供50%農(nóng)業(yè)環(huán)境保護項目建設成本分擔。

2.農(nóng)業(yè)環(huán)境保護儲備項目。農(nóng)業(yè)環(huán)境保護儲備項目面積逐步從2 750萬英畝縮減至2 400萬英畝（草地儲備面積200萬英畝）。參與農(nóng)業(yè)環(huán)境儲備項目的土地到期后可優(yōu)先申請草地合同和農(nóng)業(yè)環(huán)境保護管理項目。繼續(xù)實施轉(zhuǎn)型激勵項目，幫助新入農(nóng)場主和牧場主以及社會弱勢群體獲得生產(chǎn)力較高的土地。

3.區(qū)域農(nóng)業(yè)保護合作伙伴項目。將現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)用水強化項目、合作社農(nóng)業(yè)用地保護伙伴關系動議、切薩皮克灣和五大湖4個項目整合成區(qū)域農(nóng)業(yè)保護合作伙伴項目。以政府農(nóng)業(yè)保護資金為杠桿，與私營機構(gòu)或生產(chǎn)者合作，解決跨地區(qū)農(nóng)業(yè)自然資源保護關鍵性問題。農(nóng)業(yè)保護區(qū)域范圍及關鍵領域由農(nóng)業(yè)部確定。

4.農(nóng)業(yè)環(huán)境保護休憩項目。將農(nóng)地保護項目、草地儲備項目和濕地儲備項目合并為農(nóng)業(yè)環(huán)境保護休憩項目，包括農(nóng)地休憩和濕地休憩兩類。農(nóng)地休憩項目目的是確保農(nóng)業(yè)用地繼續(xù)用于種植業(yè)和畜牧業(yè)用途，避免農(nóng)業(yè)用地被無序開發(fā)。濕地休憩項目目的是恢復、保護和強化濕地用于水質(zhì)量、數(shù)量保護及野生動物棲息地用途。此外，還有私人牧場保護、草場根部水資源保護、小型水利設施更新以及緊急水利設施保護項目。

表3 農(nóng)業(yè)環(huán)境保護政府直接開支變化（單位：百萬美元）

（三）農(nóng)業(yè)貿(mào)易

2014—2018年農(nóng)業(yè)貿(mào)易促進支出每年增加1 500萬美元，總計7 500萬美元。市場準入項目為小型企業(yè)、農(nóng)民合作社和非營利貿(mào)易機構(gòu)農(nóng)產(chǎn)品出口提供40%市場準入成本分擔。國外市場開發(fā)項目支持非盈利性農(nóng)業(yè)和貿(mào)易組織打破進口國限制，為開拓新的國際市場提供支持。特色作物技術(shù)援助項目則用于應對特色作物出口壁壘。出口信貸擔保為缺乏資金的農(nóng)產(chǎn)品進口國提供資金。繼續(xù)實施新興市場項目，促進美國非名牌農(nóng)產(chǎn)品對新興市場的出口。為全球作物多樣性信托基金儲存種質(zhì)資源提供資金支持。食品捐贈規(guī)模不少于4億美元，但是取消現(xiàn)金援助。為削減聯(lián)邦赤字，取消1.44億美元強制性食品援助預算。食品援助的糧食種類事前確定，以確保食品援助的及時性。食品援助不能給受援國農(nóng)產(chǎn)品價格和農(nóng)產(chǎn)品市場產(chǎn)生不利影響。每年食品援助的監(jiān)督和評估預算為1 000萬美元，包括饑荒早期預警網(wǎng)絡開支。

（四）營養(yǎng)

1.補充營養(yǎng)項目。農(nóng)村低收入家庭能源補貼項目不能與補充營養(yǎng)項目掛鉤。博彩中獎者、普通高校學生以及非法移民不能獲得補充營養(yǎng)項目補貼。增加緊急食品援助項目預算，但需加強受益者家庭資產(chǎn)和收入審查。只有接受補充安全收入救助、貧困家庭臨時救助以及其他州級救助的家庭才能參加補充營養(yǎng)項目。取消對州級政府實施補充營養(yǎng)項目的獎勵。已經(jīng)死亡的公民不能繼續(xù)接受補充營養(yǎng)項目資助，一個公民不能在多個州同時接受補充營養(yǎng)援助。嚴禁將瓶裝食品倒出、以瓶子換現(xiàn)金。禁止某些州將大麻作為醫(yī)療藥品，以降低參與補充營養(yǎng)項目家庭的收入，提高其補貼金額。禁止美國農(nóng)業(yè)部利用電視、廣播和宣傳欄對補充營養(yǎng)項目進行廣告或為推廣補充營養(yǎng)項目和外國政府達成協(xié)議。各州要詳細報告補充營養(yǎng)項目受益者如何獲得技能、培訓以及工作經(jīng)驗，從而提高就業(yè)率的情況。如果某些州通過飯店幫助無家可歸者、老年人和殘障人士，必須提交計劃，并進行有效監(jiān)管。

2.其他營養(yǎng)項目。鼓勵私人捐贈者和聯(lián)邦政府共同參與食品銀行援助。繼續(xù)實施補充食品項目，重點是為老年人提供食品援助。婦女兒童食品援助項目為貧困的婦女和兒童提供食品券。增加老年人和低收入家庭購買食品的市場數(shù)量，確保其可使用食品券從農(nóng)村直銷市場和社區(qū)支持的農(nóng)業(yè)項目購買食品。繼續(xù)在低收入家庭學生數(shù)量多的小學實施新鮮水果和蔬菜項目，菜單上增加冷凍、罐裝、干燥的水果和蔬菜食品，以豐富食品種類。通過國防部新鮮食品項目向?qū)W校和公共服務機構(gòu)配送新鮮蔬菜和水果。在5個州試點，利用聯(lián)邦補充營養(yǎng)項目資金增加地方特色農(nóng)產(chǎn)品的消費。繼續(xù)為印第安部落提供資金支持，在印第安保護區(qū)實施食品配送項目。

（五）農(nóng)業(yè)信貸

為農(nóng)場主繼承農(nóng)場時遺產(chǎn)稅支付提供信貸支持。將農(nóng)業(yè)保護項目擔保額從貸款額的75%增加至90%。在房地產(chǎn)價格較高地區(qū)，將購買新農(nóng)場和牧場的最高貸款金額從50萬美元提升至66.7萬美元。新入農(nóng)場主和牧場主個人發(fā)展賬戶試點項目為缺乏資金的農(nóng)場主和牧場主購買農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料和設備提供2∶1資金支持。通過信貸基金預留項目，幫助新入農(nóng)場主和牧場主獲得貸款。農(nóng)業(yè)部農(nóng)場服務機構(gòu)和其他金融機構(gòu)可為農(nóng)場主購買新農(nóng)場提供聯(lián)合貸款。通過降低支付貸款項目為退休農(nóng)場主土地轉(zhuǎn)讓提供貸款。將表述農(nóng)場規(guī)模用詞“median”改為“average”，使更多新入農(nóng)場主可獲得農(nóng)場購置貸款。由農(nóng)業(yè)部確定能夠獲得農(nóng)場購置貸款者的資質(zhì)。

（六）農(nóng)村發(fā)展

1.農(nóng)村商業(yè)發(fā)展項目。為農(nóng)村小型商業(yè)企業(yè)提供貸款、基金及兩者組合資金支持。中小城鎮(zhèn)商業(yè)項目中期再貸款額度可高達25萬美元。農(nóng)村微型企業(yè)援助項目機動性預算2 000萬美元/年，為雇傭數(shù)量不超過10人的微型企業(yè)提供貸款，貸款額度不超過5萬美元。農(nóng)村合作社發(fā)展基金機動性預算4 000萬美元/年，為新的合作社設立及現(xiàn)有合作社運轉(zhuǎn)提供支持。商業(yè)和產(chǎn)業(yè)貸款基金機動性預算1 500萬美元/年，用于地方特色農(nóng)產(chǎn)品貸款比重不超過7%。農(nóng)產(chǎn)品加工項目強制性預算5 000萬美元，用于支持農(nóng)民，特別是新入農(nóng)場主和牧場主進行農(nóng)產(chǎn)品加工，獲取價值增值收益。

表4 營養(yǎng)項目政府直接開支變化（單位：百萬美元）

表5 農(nóng)村發(fā)展項目政府直接開支變化（單位：百萬美元）

2.基礎設施提升項目。為小城鎮(zhèn)市政水處理系統(tǒng)和農(nóng)戶家庭水井建設提供貸款或基金，繼續(xù)實施水、廢物處置和廢水設施項目、小型水利設施巡視項目以及緊急社區(qū)水支持項目。寬帶基礎設施建設要兼顧商業(yè)和家庭使用。每年投入6 500萬美元用于農(nóng)村遠程教育和遠程醫(yī)療項目。社區(qū)設施項目為小型農(nóng)村社區(qū)醫(yī)院、消防、公共安全及其他基礎設施建設提供資金。北部大平原項目和三角洲區(qū)域合作項目則將在協(xié)調(diào)各州農(nóng)村商業(yè)、基礎設施及教育方面的投入發(fā)揮作用。

（七）農(nóng)業(yè)研究

加強關鍵性農(nóng)業(yè)技術(shù)研究，以政府公共基金投入為杠桿，吸引私人基金投入農(nóng)業(yè)技術(shù)研究。加強美國農(nóng)業(yè)部系統(tǒng)內(nèi)農(nóng)業(yè)研究、經(jīng)濟研究、全國農(nóng)業(yè)統(tǒng)計和森林服務能力。農(nóng)業(yè)部門外農(nóng)業(yè)技術(shù)研究基金由全國食品和農(nóng)業(yè)研究所管理。根據(jù)1862、1890和1994土地基金項目，加大對土地基金高校農(nóng)業(yè)技術(shù)研究投入。同時，為非土地基金高校提供競爭性基金，鼓勵其從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、可再生資源等領域研究[9]。全國農(nóng)業(yè)研究、推廣、教育和經(jīng)濟政策顧問機構(gòu)要加強與相關產(chǎn)業(yè)利益團體聯(lián)系，厘清農(nóng)業(yè)發(fā)展重點，為農(nóng)業(yè)部長提供可行的政策建議。通過農(nóng)業(yè)和食品研究動議更緊密聯(lián)系農(nóng)業(yè)技術(shù)研究和推廣活動。美國總統(tǒng)年度預算報告應包含農(nóng)業(yè)技術(shù)研究預算詳細信息，以便國會評估和批準農(nóng)業(yè)技術(shù)研究項目。如果總統(tǒng)預算報告中沒有詳細的支出計劃，并且沒有經(jīng)過國會批準，農(nóng)業(yè)部不能擠占部門外部農(nóng)業(yè)基金。通過實施獸醫(yī)服務投資法案，解決獸醫(yī)短缺問題，支持私人獸醫(yī)服務。繼續(xù)實施特色作物研究動議、有機食品研究和推廣動議、可持續(xù)農(nóng)業(yè)研究和推廣項目、新入農(nóng)場主和牧場主發(fā)展項目、西班牙裔農(nóng)業(yè)工人和青年競爭性基金項目。

（八）林業(yè)

實施森林遺產(chǎn)項目和社區(qū)公共空間項目，避免森林用地轉(zhuǎn)用于他途，但是預算減少。保護森林健康項目則鼓勵森林所有者提高森林動物棲息地保護水平。森林服務機構(gòu)要加強松小蠹蟲控制和其他自然災害管理，簡化工作流程。國際林業(yè)辦公室要為美國林產(chǎn)品市場開拓提供幫助。森林儲備項目是全美農(nóng)村社區(qū)項目重要組成，而鄉(xiāng)村復興技術(shù)項目則為林區(qū)提供技術(shù)支持。延長森林管理合同項目5年，為恢復美國森林資源提供資金支持。

表6 農(nóng)業(yè)技術(shù)研究、推廣政府直接開支變化（單位：百萬美元）

（九）能源

開發(fā)先進的生物燃料和可再生能源，實現(xiàn)美國能源供給多樣化，并創(chuàng)造新的經(jīng)濟機會。但取消農(nóng)業(yè)生物能源強制性預算，機動性預算也有所減少，預算總共削減5億美元。精簡現(xiàn)有農(nóng)業(yè)能源項目，取消生物燃料基礎設施研究、可再生化肥研究、農(nóng)村能源自給自足動議和森林生物質(zhì)能4個過期項目。繼續(xù)實施高級生物燃料和生物能項目、生物能源改造項目、生物質(zhì)研發(fā)項目、原料彈性項目和社區(qū)木材能源項目。

美國農(nóng)村能源項目為農(nóng)場主、牧場主和小型農(nóng)村商業(yè)企業(yè)建立沼氣池、太陽能或風能項目以及能源審計提供資金。小型可再生能源或節(jié)能項目建設不需要提供可行性報告。取消對乙醇混合泵資金支持，取消自相矛盾的采集、收獲、儲存和運輸項目。借助生物質(zhì)作物支持項目，鼓勵農(nóng)場主種植生物質(zhì)作物。為生物質(zhì)能源提煉設施建設和機器裝配提供貸款擔保，加速高級生物燃料商業(yè)化進程。將紙漿、紙和木材顆粒也納入美國農(nóng)業(yè)部生物能優(yōu)先采購計劃，機動性預算500萬美元。為非營利性機構(gòu)生物柴油燃料項目宣傳活動提供資金支持。

（十）特色作物和園藝

支持特色作物和有機農(nóng)業(yè)，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)多樣性。農(nóng)村直銷市場和地方食品促進項目強制性預算3 000萬美元/年，為農(nóng)村直銷市場建設，促進地方特色農(nóng)產(chǎn)品消費提供競爭性基金支持。特色作物專區(qū)基金為各州特色作物產(chǎn)區(qū)技術(shù)研究、產(chǎn)品質(zhì)量促進、食品安全等提供資金支持。2014—2015年期間農(nóng)業(yè)部商品信貸公司每年為特色農(nóng)產(chǎn)品風險管理提供4 100萬美元資金。繼續(xù)實施植物蟲害和疫病管理以及災害預防項目，結(jié)合美國全國清潔植物網(wǎng)絡項目，盡量做到早期監(jiān)測蟲害和植物疫病的發(fā)生，減少納稅人開支。通過有機生產(chǎn)和市場數(shù)據(jù)動議項目加強有機農(nóng)業(yè)調(diào)查和研究。美國全國有機農(nóng)業(yè)項目則負責制定有機農(nóng)產(chǎn)品規(guī)范，確保有機食品標準一致。根據(jù)H.R.935法案，降低農(nóng)藥申請過程中昂貴和重復的許可費用。美國環(huán)境保護部門應根據(jù)聯(lián)邦蟲藥、菌藥和嚙齒類藥物法案，而不應根據(jù)清潔水法案來管制農(nóng)藥產(chǎn)業(yè)，因為兩者是重復的。

（十一）農(nóng)作物保險

補充保險選擇項目以地區(qū)產(chǎn)量和收入損失為基礎計算農(nóng)業(yè)保險賠付。當產(chǎn)量或收入損失達到10%時，生產(chǎn)者可獲得聯(lián)邦政府65%利息補貼。已經(jīng)參與收入損失合同項目的農(nóng)場主不能購買補充保險項目。在從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)前5年時間內(nèi)，新入農(nóng)場主、牧場主農(nóng)業(yè)保險利息削減10%。在實際生產(chǎn)歷史（production history）保險項目中，新入農(nóng)場主、牧場主會獲得更多賠付。擴大特色作物和農(nóng)業(yè)保險不發(fā)達地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風險管理。當農(nóng)業(yè)災害連續(xù)多年發(fā)生時，在實際生產(chǎn)歷史保險項目中確定一個過渡產(chǎn)量，真實反映生產(chǎn)者在該土地上的生產(chǎn)能力。農(nóng)業(yè)部農(nóng)場服務機構(gòu)和風險管理機構(gòu)要共享信息，增加農(nóng)業(yè)保險市場透明度[10]。

繼續(xù)實施畜牧業(yè)補充收入和因災動物死亡賠償保險項目。作物保險覆蓋128種農(nóng)作物，2.82億英畝農(nóng)業(yè)用地。

表7 特色作物和園藝項目政府直接開支變化（單位：百萬美元）

表8 農(nóng)作物保險政府直接開支變化（單位：百萬美元）

（十二）雜項

動物衛(wèi)生和畜牧業(yè)促進項目機動性預算1 500萬美元。全國綿羊產(chǎn)業(yè)改良中心為綿羊和山羊養(yǎng)殖戶生產(chǎn)和市場營銷提供指導。豬旋毛蟲注冊項目目標是減少豬感染旋毛蟲的幾率。水產(chǎn)品衛(wèi)生項目則負責監(jiān)測、控制和消滅水產(chǎn)疾病任務。新設退伍軍人聯(lián)絡辦公室，實施農(nóng)業(yè)勞動力供給、穩(wěn)定、安全和培訓項目。

表9 雜項直接開支變化（單位：百萬美元）

四、美國眾議院2013農(nóng)場法案的重點和特點

（一）確定政府農(nóng)業(yè)財政支出重點

1.農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安全[11]。不保證有利條件下農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者利益最大，但要保證不利條件下農(nóng)業(yè)風險可控。農(nóng)業(yè)災害不僅包括自然災害，還包括農(nóng)產(chǎn)品價格崩潰風險。

2.提高農(nóng)業(yè)政策執(zhí)行效率。美國是世界上自然資源保護最好的國家，農(nóng)民保護環(huán)境的意識已經(jīng)很高，因此作物保險等項目中要取消環(huán)境保護限制。

3.公平交易。美國農(nóng)業(yè)部糧食檢驗、包裝和儲存管理局（Grain Inspection,Packers&Stockyard Administration）2011年頒布農(nóng)產(chǎn)品交易規(guī)則（GIPSA Rule），目的是規(guī)范牲畜、活禽、肉、谷物、油料及相關農(nóng)產(chǎn)品交易，營造公平交易環(huán)境，但是該交易規(guī)則還未獲得國會批準。眾議院農(nóng)業(yè)委員會主席Frank Lucas意欲與參議院農(nóng)業(yè)委員會協(xié)商批準該交易規(guī)則的修訂版本。

4.提高補充營養(yǎng)項目執(zhí)行效率，幫助且只能幫助困難群體[12-13]。

（二）特點

1.農(nóng)業(yè)預算削減幅度很小。與2008年農(nóng)場法案相比，美國眾議院2013年農(nóng)場法案支出項目名稱雖然有所變化，但是支出的實質(zhì)內(nèi)容沒有太大變化。大多數(shù)項目的預算在2014年并未變化，這為美國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者和消費者提供了充足的調(diào)整時間。在2014—2018年期間，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)預算下降78.96億美元，僅為應削減額的42.39%。營養(yǎng)預算下降96.11億美元，僅為應削減額的46.86%。農(nóng)業(yè)環(huán)境保護預算下降2.66億美元，僅為應削減額的5.51%。如果在2018年之前美國經(jīng)濟復蘇，財政赤字減少，新的農(nóng)場法案支出預算仍然可以增加。

2.農(nóng)業(yè)支出結(jié)構(gòu)有所優(yōu)化。眾議院2013年農(nóng)場法案12大類農(nóng)業(yè)支出預算項目中，農(nóng)產(chǎn)品、營養(yǎng)和農(nóng)業(yè)環(huán)境保護支出減少。農(nóng)產(chǎn)品支出預算中取消了違背世界貿(mào)易組織規(guī)則且效果不明顯的直接支付項目，增加了乳品、水稻、花生、特色作物的支付，對于美國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整有所幫助。營養(yǎng)項目涉及面廣，但是細分項目重疊且存在補貼對象不合理、項目執(zhí)行成本高等問題，甚至出現(xiàn)政府補貼的食品券被倒買倒賣現(xiàn)象。2013年農(nóng)場法案要求對受益者進行嚴格的資產(chǎn)和收入審查，保證且僅保證缺乏食物的群體及時獲得政府營養(yǎng)補貼。加強營養(yǎng)項目管理，在降低營養(yǎng)項目預算的同時，仍然可以保障社會弱勢群體及時獲得足夠的食物。農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)業(yè)科技研發(fā)與推廣、農(nóng)村能源、農(nóng)作物保險等預算支出的增加，可滿足多功能農(nóng)業(yè)發(fā)展需要，不斷提升美國農(nóng)業(yè)競爭力。同時，美國農(nóng)業(yè)抗市場和自然風險的能力有了切實提高，農(nóng)民收入更有保障。

3.有助于提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)可持續(xù)性。2013年農(nóng)場法案改變了美國政府僅重視小麥、玉米、乳品等主要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的局限，開始增加對水果、蔬菜、堅果、園藝和苗圃作物等特色農(nóng)產(chǎn)品的支持，使美國農(nóng)業(yè)供給能力顯著提升。美國特色農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量雖然不大，但是吸納就業(yè)的人數(shù)較多，發(fā)展特色農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)具有積極意義。農(nóng)業(yè)支出向獸醫(yī)培養(yǎng)、新入農(nóng)場主和牧場主培訓、農(nóng)村基礎設施建設、農(nóng)村能源節(jié)約等領域傾斜，以不斷增加美國農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力。

4.有助于促進美國農(nóng)產(chǎn)品出口。在WTO多邊農(nóng)業(yè)貿(mào)易體系下，最惠國和透明度原則使得農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持、出口競爭和市場準入政策的應用空間逐步縮小。美國眾議院2013年農(nóng)場法案另辟蹊徑，通過加大農(nóng)產(chǎn)品國際市場開發(fā)項目，促進本國農(nóng)產(chǎn)品出口。農(nóng)產(chǎn)品外國市場開發(fā)項目下美國政府與農(nóng)業(yè)利益集團、行業(yè)協(xié)會或非盈利性組織共同承擔開拓海外市場的費用。美國農(nóng)產(chǎn)品出口商可從農(nóng)業(yè)部農(nóng)產(chǎn)品信貸公司獲得資助，舉辦農(nóng)產(chǎn)品出口促銷活動。新興市場項目則為美國農(nóng)產(chǎn)品在新興市場的開拓提供可行性研究支持。質(zhì)量樣品計劃主要用于支持美國農(nóng)產(chǎn)品出口商向新興市場的進口商提供農(nóng)產(chǎn)品出口樣品，使?jié)撛诳蛻舭l(fā)現(xiàn)美國農(nóng)產(chǎn)品的優(yōu)良品質(zhì)。特色作物技術(shù)支持項目幫助農(nóng)產(chǎn)品出口商應對出口過程中面臨的有關特色農(nóng)作物衛(wèi)生、動植物檢驗檢疫和技術(shù)貿(mào)易壁壘。可見，美國政府農(nóng)業(yè)出口促進項目具有很強的針對性和可操作性，將會有力解決農(nóng)產(chǎn)品出口面臨的國際市場開發(fā)和產(chǎn)品推廣問題。

五、對我國農(nóng)業(yè)政策調(diào)整的啟示

我國是發(fā)展中國家，人口眾多，農(nóng)業(yè)政策的重點是糧食安全和農(nóng)民收入[14]。隨著人口數(shù)量增長和城市化進程推進，確保糧食安全的難度也不斷增加。我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模小，比較收益低，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)易受市場波動風險沖擊，農(nóng)產(chǎn)品供給不穩(wěn)定。同時，農(nóng)業(yè)基礎設施落后，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量下降。青年農(nóng)民流轉(zhuǎn)到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，老年農(nóng)民靠經(jīng)驗種田，農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣緩慢，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率不高。農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性要求我國農(nóng)業(yè)政策的制定更加科學和精細，可從以下方面借鑒美國農(nóng)場法案。

（一）充分吸收各利益主體的意見和建議

我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模小，農(nóng)業(yè)利益團體數(shù)量少，不能充分反映個體農(nóng)民的意見。立法部門和政府部門要利用實地調(diào)查、訪談、統(tǒng)計分析等多種手段分析農(nóng)業(yè)生產(chǎn)形勢，收集農(nóng)民群眾的意見和建議，為各農(nóng)業(yè)利益主體提供發(fā)表意見的機會。

（二）更多關注消費者利益

美國農(nóng)場法案支出最多的部分不是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，而是農(nóng)產(chǎn)品消費，重點確保消費者特別是低收入弱勢群體能夠便捷地獲得健康、充足的農(nóng)產(chǎn)品。目前我國食品安全狀況與發(fā)達國家仍存在差距，農(nóng)業(yè)支出應向農(nóng)產(chǎn)品消費領域傾斜，逐漸提高食品可獲得性和安全性。

（三）優(yōu)化結(jié)構(gòu)是重點

當前，我國國民經(jīng)濟發(fā)展平穩(wěn)，政府財政收入逐年提高，有能力也有必要不斷加大農(nóng)業(yè)部門支出預算。增加農(nóng)業(yè)支出的同時，優(yōu)化農(nóng)業(yè)支出結(jié)構(gòu)是重點。我國應該加大農(nóng)業(yè)科技研發(fā)和推廣、農(nóng)產(chǎn)品市場建設、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎設施、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督體系等領域投入，確保農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力的穩(wěn)步提高。

（四）重視農(nóng)業(yè)多功能性問題

農(nóng)業(yè)部門不僅提供農(nóng)產(chǎn)品，也是維護生態(tài)環(huán)境、保護鄉(xiāng)村文化的載體，更是留守或者返鄉(xiāng)農(nóng)民的生計手段，其多功能性不言而喻。與美國等發(fā)達國家一樣，我國需要權(quán)衡農(nóng)產(chǎn)品自由貿(mào)易和農(nóng)業(yè)可持發(fā)展，在逐步開放農(nóng)產(chǎn)品市場的同時，有必要繼續(xù)實施價格支持、生產(chǎn)者直接補貼和生產(chǎn)資料補貼等政策。

六、結(jié)語

美國眾議院2013年農(nóng)場法案是生產(chǎn)者和消費者等多方利益博弈的結(jié)果，涉及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)業(yè)環(huán)境保護、營養(yǎng)補貼等12大類議題。在減少聯(lián)邦政府赤字壓力下，2013年農(nóng)場法案支出預算略微減少，僅是取消和降低了執(zhí)行成本大且效果不佳的支出項目，增加了對乳品、水稻、花生以及特色產(chǎn)品的支付力度，更加重視農(nóng)業(yè)保險、農(nóng)業(yè)信貸、農(nóng)業(yè)科技研發(fā)和推廣、新入農(nóng)民培訓和收入保障等項目支出，農(nóng)業(yè)的國內(nèi)支持力度不降反升。

我國農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持項目簡潔，以保證國內(nèi)糧食安全為導向，重視主要農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量的增長?？山梃b美國農(nóng)場法案，按照增加總量、優(yōu)化存量、用好增量、加強監(jiān)管的要求，不斷強化農(nóng)業(yè)補貼政策，完善主產(chǎn)區(qū)利益補償、耕地保護補償、生態(tài)補償辦法。繼續(xù)堅持以四項補貼為基礎的農(nóng)業(yè)政策，重視農(nóng)業(yè)多功能性問題，增加農(nóng)村基礎設施建設、農(nóng)民培訓、農(nóng)村環(huán)境保護投入，使農(nóng)業(yè)與二三產(chǎn)業(yè)同步發(fā)展。

［1］彭超,潘蘇文,段志煌.美國農(nóng)業(yè)補貼政策改革的趨勢:2012年美國農(nóng)業(yè)法案動向、誘因及其影響[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題,2012(11).

［2］張麗娟,高頌.美國促進農(nóng)業(yè)出口政策機制研究[J].美國研究, 2012(3).

［3］Douglas W.Elmendorf.2013.Cost Estimate of H.R.1947,Agriculture Reform and Risk Management Act of 2013.[EB/OL]. (2013-05-23)[2013-07-15].http://www.cbo.gov/sites/default/files/ cbofiles/attachments/hr1947_LucasLtr.pdf.

［4］The United States House Committee on Agriculture,Nutrition,and Forestry.2013.Summary of the Federal Agriculture Reform and Risk Management Act.[EB/OL].(2013-04-20)[2013-07-18].http: //agriculture.house.gov/sites/republicans.agriculture.house.gov/ files/farm%20bill/2013_FARRMSummary.pdf.

［5］National Farmers Union.2013.Summary,House Agriculture Committee Farm Bill Draft.[EB/OL].(2013-08-01)[2013-08-05]. http://www.nfu.org/farmbill.

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［8］Coalition for Sugar Reform.2013.History of the Sugar Program America&Sugar:A Salty Tale.[EB/OL].(2013-03-25)[2013-08-11]. http://sugarreform.org/why-reform/history-of-the-sugar-program/.

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［10］Dennis A.Shields.2013.Agricultural Disaster Assistance.[EB/ OL].(2013-08-29)[2013-08-16].http://www.fas.org/sgp/crs/misc/ RS21212.pdf.

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［12］Gary Schnitkey,Carl Zulauf,2012.Price Loss Coverage in the House Discussion Bill and Acreage Decisions.[EB/OL].(2012-07-12) [2013-08-19].http://farmdocdaily.illinois.edu/2012/07/price-losscoverage-in-the-hou.html.

［13］Eric J.Wailes,K.Bradley Watkins,and Vuko Karov.2012.2013 Farm Bill Proposals:Title I.Shallow Revenue Loss Provisions—Payment Calculations.[EB/OL].(2012-08-03)[2013-08-20].http: //www.aragriculture.org/agfoodpolicy/farmbill/03_Rice_Expo_Safety NetProgramCalculations.pdf.

［14］NI Hong-Xing.2013.Agriculture Domestic Support and Sustainable Development in China,ICTSD Programme on Agricultural Trade and Sustainable Development,Issue Paper No.47.[EB/OL]. (2013-05-01)[2013-08-21].http://ictsd.org/downloads/2013/05/ agricultural-domestic0asupport-and-sustainable0adevelopmentin-china.pdf.

D912.4

A

1672-3805(2014)01-0031-10

2014-01-05

陶紅軍（1973-），男，福州大學管理學院副教授，博士，研究方向為農(nóng)產(chǎn)品國際貿(mào)易、農(nóng)業(yè)區(qū)域經(jīng)濟。