宋國(guó)慶 董國(guó)強(qiáng)

改革開(kāi)放以來(lái)，隨著史學(xué)研究理念的不斷發(fā)展更新，史學(xué)研究的領(lǐng)域得以不斷拓展，社會(huì)史研究得到學(xué)界同仁越來(lái)越多的關(guān)注。在此背景下，一批關(guān)于新中國(guó)社會(huì)救助政策及其實(shí)踐的研究成果應(yīng)運(yùn)而生。其中較為重要的包括:高冬梅的《新中國(guó)成立初期中國(guó)共產(chǎn)黨社會(huì)救助思想與實(shí)踐研究:1949—1956》 (人民出版社，2009年)、李小尉的《新中國(guó)建立初期的社會(huì)救助研究》 (社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2012年)、陳志霞的《建國(guó)初期黨和政府對(duì)上海弱勢(shì)群體的救助研究》 (華東師范大學(xué)碩士學(xué)位論文，2007年)、阮清華的《上海游民改造研究》(復(fù)旦大學(xué)博士學(xué)位論文，2008年)和廖勝平的《北京游民改造研究 (1949—1953)》(中共中央黨校博士學(xué)位論文，2010年)等。上述論著大多采取實(shí)證研究的路徑，依據(jù)檔案文獻(xiàn)和其他多種史料，對(duì)新中國(guó)成立初期社會(huì)救濟(jì)的方針政策、具體實(shí)踐及社會(huì)影響進(jìn)行了梳理，初步明確了一些重要的概念和范疇——如社會(huì)救助的對(duì)象、社會(huì)救助的內(nèi)容、社會(huì)救助的方式、社會(huì)救助的組織機(jī)構(gòu)等，為相關(guān)研究奠定了基本的理論框架，開(kāi)拓創(chuàng)新之功不容抹殺。不過(guò)在檔案資料收集的系統(tǒng)性和對(duì)檔案資料的深度解讀方面，還有一些可以改進(jìn)的地方;認(rèn)知與評(píng)價(jià)一些相關(guān)問(wèn)題的理論維度，也還有待進(jìn)一步拓展與提升。

筆者在對(duì)南京等地的相關(guān)研究中發(fā)現(xiàn)，1953年是新中國(guó)社會(huì)救助史上一個(gè)關(guān)鍵年份。從這一年開(kāi)始，各級(jí)政府對(duì)現(xiàn)行的社會(huì)救助政策進(jìn)行了重大調(diào)整。其具體表現(xiàn)包括:(1)降低社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn);(2)收縮社會(huì)救助范圍;(3)整頓生產(chǎn)教養(yǎng)機(jī)構(gòu);(4)強(qiáng)調(diào)無(wú)業(yè)人員的生產(chǎn)自救;(5)取消貧病醫(yī)療補(bǔ)助等。對(duì)此，現(xiàn)有相關(guān)論著往往一帶而過(guò)，沒(méi)有給予足夠的重視。本文擬依據(jù)南京市檔案館館藏檔案和其他新發(fā)現(xiàn)的歷史資料①在筆者新發(fā)現(xiàn)的歷史資料中，內(nèi)部發(fā)行的專業(yè)性期刊《救濟(jì)工作通訊》尤其值得關(guān)注。據(jù)筆者所知，目前有關(guān)新中國(guó)社會(huì)救助問(wèn)題的論著還很少提及和引用這套資料。該刊由中國(guó)人民救濟(jì)總會(huì)編輯出版，從1950年7月創(chuàng)刊，到1955年11月?？舶l(fā)行54期。撰稿人多為各地民政局、救濟(jì)分會(huì)干部以及該刊在各地聘任的通訊員。前31期的內(nèi)容著重于報(bào)道救濟(jì)總會(huì)的工作動(dòng)態(tài)和各地救濟(jì)福利工作的情況，后23期的內(nèi)容著重于宣傳闡釋政府的政策方針和介紹各城市救濟(jì)工作的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。由于是內(nèi)部交流刊物，其內(nèi)容的真實(shí)性和權(quán)威性毋庸置疑。，就這次政策調(diào)整的動(dòng)因、過(guò)程和影響作出較為翔實(shí)的論述，進(jìn)一步拓展與深化相關(guān)問(wèn)題的研究。

一、1949年至1953年社會(huì)救助工作概述

由于長(zhǎng)期戰(zhàn)亂、經(jīng)濟(jì)凋敝和政權(quán)更迭，新中國(guó)成立初期，各地城市中存在著大量失業(yè)人員 (包括失業(yè)公教人員、失業(yè)工人、失業(yè)知識(shí)分子等)、貧民、游民、老弱殘疾以及災(zāi)難民。黨和政府對(duì)此問(wèn)題高度重視。為盡快達(dá)到安定社會(huì)、發(fā)展經(jīng)濟(jì)、鞏固政權(quán)的目的，各地根據(jù)中央提出的“不凍死不餓死一個(gè)人” “以生產(chǎn)自救、勞動(dòng)就業(yè)為主，政府救濟(jì)與社會(huì)互濟(jì)相結(jié)合”的指導(dǎo)方針，一方面有計(jì)劃有步驟地將大批來(lái)自農(nóng)村的災(zāi)民和難民重新疏散到農(nóng)村去，另一方面對(duì)城市失業(yè)人員和貧民、游民及老弱病殘等社會(huì)弱勢(shì)群體實(shí)施形式多樣的救助。例如在南京市，截止到1951年9月，共遣送32．8萬(wàn)各類(lèi)人員回鄉(xiāng)②《兩年來(lái)各次大規(guī)模疏散回鄉(xiāng)人數(shù)及身份統(tǒng)計(jì)表》(自1949年6月至1951年9月)，南京市檔案館藏，檔案號(hào)5012-1-7。。與此同時(shí)，對(duì)于失業(yè)人員，政府采取了發(fā)放救濟(jì)金、介紹就業(yè)、鼓勵(lì)自行就業(yè)等措施;對(duì)城市貧民，主要是以家庭為單位，根據(jù)其具體經(jīng)濟(jì)情況進(jìn)行臨時(shí)救助或長(zhǎng)期救助;對(duì)流氓、乞丐、娼妓等游民，以及無(wú)依無(wú)靠的老弱殘疾等弱勢(shì)群體，則主要采取統(tǒng)一收容的方式對(duì)其實(shí)施救助，并對(duì)其中一部分人進(jìn)行教育和改造③1950年8月，中央政府通過(guò)并頒布了《中央人民政府關(guān)于劃分農(nóng)村階級(jí)成分的決定》。此后，各級(jí)政府又比照上述決定，陸續(xù)出臺(tái)了劃分城市階級(jí)成分的標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)這些標(biāo)準(zhǔn)， “城市貧民”是指工人農(nóng)民外，依靠自己勞動(dòng)為生活或大部依靠自己勞動(dòng)為生活，或依靠少數(shù)生產(chǎn)資料自己經(jīng)營(yíng)以取得生活費(fèi)的沒(méi)有固定職業(yè)而生活貧苦者?！坝蚊瘛笔侵笩o(wú)職業(yè)無(wú)生產(chǎn)資料，連續(xù)依靠不正當(dāng)方法為主要生活來(lái)源滿三年者，如流氓、乞丐、娼妓等。“老弱殘疾”包括60歲以上 (生活)極苦無(wú)告毫無(wú)勞力者、5歲以上15歲以下赤貧無(wú)依流浪街頭者以及因患各種疾病不能從事勞作又無(wú)依靠者。詳見(jiàn)李立志:《變遷與重建——1949—1956年的中國(guó)社會(huì)》，江西人民出版社，2002年，第93頁(yè)。另見(jiàn)《南京市生產(chǎn)教養(yǎng)院收容學(xué)員暫行辦法》，南京市檔案館藏，檔案號(hào)5012-3-24。。由此可見(jiàn)，解放后，社會(huì)救助成為各級(jí)人民政府重要的工作內(nèi)容之一。

民政部門(mén)是當(dāng)時(shí)主辦社會(huì)救助工作的政府職能部門(mén)之一。1949年11月，中央人民政府內(nèi)務(wù)部成立，負(fù)責(zé)全國(guó)范圍內(nèi)的民政、戶籍、救助、社會(huì)等方面工作。在地方各級(jí)政府，則相應(yīng)地設(shè)立了民政廳、局、處、科。由于社會(huì)救助工作面廣量大，紛繁復(fù)雜，1950年4月，中央決定成立中國(guó)人民救濟(jì)總會(huì) (以下簡(jiǎn)稱“救總”)。該會(huì)前身為1945年成立的解放區(qū)救濟(jì)總會(huì)，其工作宗旨是“團(tuán)結(jié)并領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)從事救濟(jì)福利事業(yè)之團(tuán)體及個(gè)人，協(xié)助政府組織群眾進(jìn)行生產(chǎn)節(jié)約、勞動(dòng)互助，以推進(jìn)人民大眾的救濟(jì)福利事業(yè)”④陳文仙:《傳達(dá)中國(guó)人民救濟(jì)代表會(huì)議的精神》，《南京市人民救濟(jì)代表會(huì)議會(huì)刊》，中國(guó)人民救濟(jì)總會(huì)南京分會(huì)編印，1950年12月。?！熬瓤偂苯⒅螅鞔髤^(qū)相繼成立“救總”辦事處，各城市則陸續(xù)建立“救濟(jì)分會(huì)”，協(xié)助各級(jí)民政部門(mén)辦理社會(huì)救助事宜。

有必要指出的是，直到1956年5月以前，社會(huì)救助工作存在著多方參與、分工負(fù)責(zé)的局面。除民政部門(mén)和救濟(jì)總會(huì)、分會(huì)之外，直接介入社會(huì)救助工作的還有勞動(dòng)部門(mén)。在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)，民政部門(mén)負(fù)責(zé)的社會(huì)救助對(duì)象，主要是缺乏專業(yè)技能訓(xùn)練、無(wú)正常就業(yè)能力的成人，以及沒(méi)有勞動(dòng)能力的老弱病殘、未成年人等社會(huì)弱勢(shì)群體。而對(duì)具有相當(dāng)文化程度或者接受過(guò)專業(yè)技能訓(xùn)練、有就業(yè)能力而暫時(shí)失業(yè)的工人、公教人員和知識(shí)分子的救助和救濟(jì)，一般由勞動(dòng)部門(mén)負(fù)責(zé)。1954年4月，中央才明確規(guī)定失業(yè)工人以外的其他各類(lèi)失業(yè)人員的救濟(jì)工作均劃歸民政部門(mén)辦理。1956年5月，勞動(dòng)部、內(nèi)務(wù)部聯(lián)合發(fā)出通知，將勞動(dòng)部門(mén)負(fù)責(zé)的失業(yè)工人救濟(jì)工作 (包括失業(yè)知識(shí)分子)統(tǒng)一劃歸民政部門(mén)負(fù)責(zé)。①《民政法令匯編》，中華人民共和國(guó)內(nèi)務(wù)部辦公廳編輯出版，1957年，第363—365頁(yè)。

在多方參與、分工負(fù)責(zé)期間，民政部門(mén)和勞動(dòng)部門(mén)的救助對(duì)象和救助標(biāo)準(zhǔn)有所不同。而且由于兩個(gè)部門(mén)的職責(zé)范圍缺乏明文規(guī)定，一度在實(shí)際工作中引發(fā)混亂。以南京為例，當(dāng)?shù)孛裾块T(mén)時(shí)常介入失業(yè)工人、失業(yè)舊公教人員和失業(yè)知識(shí)分子的救助工作。由此引發(fā)的消極后果是救助標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，并時(shí)常發(fā)生重復(fù)救助或者“兩不管”的尷尬現(xiàn)象。②《修正本會(huì)社會(huì)救濟(jì)辦法、(附表式2種)，請(qǐng)示報(bào)告及市府指示、批復(fù)、規(guī)定》，南京市檔案館藏，檔案號(hào)5012-2-243。為解決這一問(wèn)題，1952年12月，中央政務(wù)院勞動(dòng)就業(yè)委員會(huì)就民政部門(mén)與勞動(dòng)部門(mén)應(yīng)擔(dān)任的救助工作范圍作出以下規(guī)定:(1)除已喪失勞動(dòng)力的失業(yè)人員歸民政部門(mén)按社會(huì)救濟(jì)分別處理外，失業(yè)的工人、職員、知識(shí)分子、舊官吏、舊憲警等，如需救濟(jì)者，均屬勞動(dòng)部門(mén)救濟(jì)范圍。(2)對(duì)于不屬以上各類(lèi)的失業(yè)人員，而又需要經(jīng)過(guò)社會(huì)改造的如歌女、舞女、妓女、游民、乞丐等，在教育改造期間應(yīng)由民政部門(mén)負(fù)責(zé)處理。改造后有就業(yè)條件者，可交由勞動(dòng)部門(mén)處理。③《為轉(zhuǎn)發(fā)中央人民政府內(nèi)務(wù)部關(guān)于民政部門(mén)與勞動(dòng)部門(mén)應(yīng)擔(dān)任的救濟(jì)工作范圍問(wèn)題由》，南京市檔案館藏，檔案號(hào)5012-2-241。不過(guò)這些粗略的規(guī)定并未徹底消除實(shí)際工作中的困擾。例如在南京，民政部門(mén)和勞動(dòng)部門(mén)依然存在分歧與摩擦。民政部門(mén)認(rèn)為，根據(jù)勞動(dòng)就業(yè)委員會(huì)的規(guī)定，凡是有勞動(dòng)力的失業(yè)工人、職員、知識(shí)分子等，均應(yīng)由勞動(dòng)部門(mén)負(fù)責(zé)救濟(jì);另外，經(jīng)過(guò)改造的妓女、舞女、游民、乞丐等也應(yīng)由勞動(dòng)部門(mén)處理。而勞動(dòng)部門(mén)則強(qiáng)調(diào)，只有已登記的有勞動(dòng)力的人員才由他們救濟(jì)，未登記的有勞動(dòng)力的人員則不屬他們救濟(jì)范圍。在這場(chǎng)紛爭(zhēng)中，民政部門(mén)的著眼點(diǎn)在有無(wú)“勞動(dòng)能力”，而勞動(dòng)部門(mén)的著眼點(diǎn)則在是否有“失業(yè)登記”記錄。為消除分歧、搞好工作，1953年8月，南京市政府專門(mén)行文，就社會(huì)救助分工問(wèn)題作出更為細(xì)致的規(guī)定:(1)失業(yè)工人、職員、知識(shí)分子等人員生活有特殊困難者，由勞動(dòng)部門(mén)負(fù)責(zé)救濟(jì);(2)在職工人及家屬生活有特殊困難者，由市總工會(huì)負(fù)責(zé)救濟(jì);(3)機(jī)關(guān)團(tuán)體等已參加組織之人員中生活有特殊困難者，由各系統(tǒng)負(fù)責(zé)解決;(4)一般城市貧民及已喪失了勞動(dòng)力的失業(yè)工人，生活有特殊困難者，由民政部門(mén)負(fù)責(zé)救濟(jì)④《修正本會(huì)社會(huì)救濟(jì)辦法、(附表式2種)，請(qǐng)示報(bào)告及市府指示、批復(fù)、規(guī)定》，南京市檔案館藏，檔案號(hào)5012-2-243。。在此前后，其他許多地方也陸續(xù)出臺(tái)了類(lèi)似的地方法規(guī)。不過(guò)直到1956年6月社會(huì)救助工作統(tǒng)一劃歸民政部門(mén)負(fù)責(zé)以后，不同部門(mén)之間相互掣肘、相互推諉的現(xiàn)象才徹底消除。

本文論述的重點(diǎn)，是1953年前后社會(huì)救助政策的轉(zhuǎn)變。當(dāng)時(shí)，社會(huì)救助工作依然實(shí)行雙軌制:勞動(dòng)部門(mén)主要負(fù)責(zé)各類(lèi)失業(yè)人員的救助，民政部門(mén)主要負(fù)責(zé)社會(huì)閑散人員及城市貧民等群體的救助。限于篇幅，本文將側(cè)重于由民政部門(mén)負(fù)責(zé)的社會(huì)救助工作。歷史資料顯示，經(jīng)過(guò)民政部門(mén)和“救總”下屬機(jī)構(gòu)的不懈努力，在1949年至1953年間，全國(guó)共收容教養(yǎng)無(wú)業(yè)游民和收容救助貧苦無(wú)依的殘老孤幼36萬(wàn)人;每年救濟(jì)貧苦市民約120萬(wàn)人;接收和改造由外國(guó)人開(kāi)辦和提供津貼的慈善機(jī)構(gòu)420多個(gè);處理和改造全國(guó)性或地方性的救濟(jì)福利社團(tuán)、善堂、會(huì)館1000多個(gè)⑤《把城市救濟(jì)工作會(huì)議的精神貫徹到實(shí)際工作中》，《救濟(jì)工作通訊》第41期，1954年2月28日。。這些成就的取得，不僅有效地緩解了社會(huì)弱勢(shì)群體的疾苦，而且有助于凸顯新生的中共政權(quán)的政治合法性。

二、黨的工作重心轉(zhuǎn)移與社會(huì)救助政策調(diào)整

在各地社會(huì)救濟(jì)工作初見(jiàn)成效之際，中國(guó)的政治、軍事、經(jīng)濟(jì)形勢(shì)發(fā)生了深刻的變化。到1952年底1953年初，國(guó)民經(jīng)濟(jì)基本恢復(fù)，土地改革基本完成，抗美援朝戰(zhàn)爭(zhēng)也有望結(jié)束。在新的歷史條件下，1953年6月，中共中央召開(kāi)政治局會(huì)議，提出了黨在過(guò)渡時(shí)期的總路線?？偮肪€的核心內(nèi)容之一，是要加速進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)改造，盡快實(shí)現(xiàn)中國(guó)的社會(huì)主義工業(yè)化。這標(biāo)志著全黨和全國(guó)工作重心的重大轉(zhuǎn)移。

其實(shí)，早在1952年下半年，中央財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)就根據(jù)中共中央的指示，開(kāi)始草擬第一個(gè)五年計(jì)劃。1953年初，中國(guó)“一五”計(jì)劃開(kāi)始實(shí)施，大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)建設(shè)正式拉開(kāi)序幕。當(dāng)時(shí)一個(gè)非常突出的矛盾是，一方面要進(jìn)行大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)建設(shè)，另一方面則面臨嚴(yán)重的資金短缺。為此，中央決定采取以下幾項(xiàng)措施:第一，切實(shí)加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)工作中的計(jì)劃管理。1952年11月，中央增設(shè)國(guó)家計(jì)劃委員會(huì)。到1954年2月，地方各級(jí)政府和重要經(jīng)濟(jì)部門(mén)均建立了計(jì)劃委員會(huì)。此舉大大強(qiáng)化了政府的計(jì)劃管理職能。第二，為集中財(cái)力進(jìn)行重點(diǎn)建設(shè)，中央政府規(guī)定，舉凡關(guān)稅、鹽稅、煙酒專賣(mài)收入，以及直屬中央和大行政區(qū)管理的企業(yè)收入和事業(yè)收入等，都屬于中央的固定財(cái)政收入。第三，從1953年起，國(guó)家開(kāi)始對(duì)糧食、棉花等農(nóng)副產(chǎn)品和其他重要物資實(shí)行統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)，通過(guò)工農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格調(diào)控，無(wú)形增加了一大筆財(cái)政收入。

在加強(qiáng)管理與開(kāi)辟財(cái)源的同時(shí)，中央還號(hào)召各機(jī)關(guān)、各部門(mén)、各人民團(tuán)體厲行節(jié)約，支援國(guó)家工業(yè)建設(shè)。《人民日?qǐng)?bào)》1953年元旦社論指出:“全國(guó)人民和全國(guó)一切工作人員，都必須重視資金的來(lái)源和資金的正確使用問(wèn)題。為了保證國(guó)家建設(shè)的投資，就必須有重點(diǎn)地使用資金，把資金主要用在對(duì)國(guó)家命運(yùn)最有決定意義的事業(yè)上面，即重工業(yè)的建設(shè)和國(guó)防建設(shè)方面，反對(duì)百?gòu)U俱興，反對(duì)要在短期內(nèi)把一切‘好事’都辦完的觀點(diǎn)?！雹佟队右痪盼迦甑膫ゴ笕蝿?wù)》，《人民日?qǐng)?bào)》1953年1月1日。

工作重心的轉(zhuǎn)移和增收節(jié)支方針的提出，無(wú)疑對(duì)社會(huì)救助工作產(chǎn)生了直接影響。之前那種“包下來(lái)”的指導(dǎo)思想必然發(fā)生重大改變。隨之而來(lái)的，是各項(xiàng)具體政策的收縮性調(diào)整。

(一)降低救助標(biāo)準(zhǔn)和收縮救助范圍

社會(huì)救助包括資金救助、實(shí)物救助、技能救助等多種形式，不過(guò)其中最常用的還是資金救助。對(duì)于社會(huì)救助的資金來(lái)源，政務(wù)院曾于1951年3月專門(mén)作出規(guī)定:失業(yè)工人救濟(jì)費(fèi)和范圍較大的災(zāi)荒救濟(jì)費(fèi)列入中央預(yù)算，一般災(zāi)荒救濟(jì)費(fèi)及孤兒院等社會(huì)救濟(jì)開(kāi)支由地方捐募及原救濟(jì)基金開(kāi)支，如有不足，按大行政區(qū)及省 (市)預(yù)算，分別予以補(bǔ)助②財(cái)政科學(xué)研究所編: 《十年來(lái)財(cái)政資料匯編》第1輯，財(cái)政出版社，1959年，第120頁(yè)。。一份統(tǒng)計(jì)資料顯示，1952年冬令期間，全國(guó)52個(gè)城市總共救助了105萬(wàn)人;而平時(shí)要給予救助的則高達(dá)120萬(wàn)人③《城市社會(huì)救濟(jì)工作報(bào)告》，《救濟(jì)工作通訊》第41期，1954年2月28日。。根據(jù)南京市當(dāng)年發(fā)放貧民補(bǔ)助款44．8億元 (舊幣)推算④《為報(bào)送有關(guān)城市救濟(jì)工作各項(xiàng)統(tǒng)計(jì)數(shù)字》，南京市檔案館藏，檔案號(hào)5012-1-16。，上述52個(gè)城市貧民救助款的總數(shù)應(yīng)在2000億元上下。這項(xiàng)支出對(duì)于國(guó)家財(cái)政的壓力顯而易見(jiàn)。1953年夏天總路線提出之后，各有關(guān)方面便醞釀通過(guò)降低救助標(biāo)準(zhǔn)和縮小救助范圍，逐步減少國(guó)家財(cái)政支出，支援國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)。

1953年9月，中共中央發(fā)出指示，明確提出“政府救濟(jì)必須主要放在重災(zāi)區(qū)和最迫切需要的方面，并適當(dāng)控制在一定限度以內(nèi)”⑤《修正本會(huì)社會(huì)救濟(jì)辦法、(附表式2種)，請(qǐng)示報(bào)告及市府指示、批復(fù)、規(guī)定》，南京市檔案館藏，檔案號(hào)5012-2-243。?！熬瓤偂毖杆賹?duì)此做出積極響應(yīng)。10月出版的《救濟(jì)工作通訊》刊文提出:“救濟(jì)福利機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)家的財(cái)政說(shuō)來(lái)，是一個(gè)消費(fèi)機(jī)關(guān)……不顧及國(guó)家的財(cái)政力量，而盲目冒進(jìn)，這是錯(cuò)誤的”;“我們?cè)诰葷?jì)福利事業(yè)中必須貫徹生產(chǎn)自救的方針，堅(jiān)決反對(duì)浪費(fèi)，糾正事業(yè)費(fèi)使用不當(dāng)?shù)默F(xiàn)象?！雹蕖栋言霎a(chǎn)節(jié)約的精神貫徹到城市救濟(jì)福利工作中》，《救濟(jì)工作通訊》第39期，1953年10月18日。11月，內(nèi)務(wù)部和“救總”分別主持召開(kāi)了第二次全國(guó)民政會(huì)議和第三次全國(guó)城市救濟(jì)工作會(huì)議，著重批判了以往救助工作中“鋪張浪費(fèi)、大包大攬、什么困難都由政府包下來(lái)解決的思想與做法”?！熬瓤偂边€作出了以下新的規(guī)定:(1)在救助范圍上，規(guī)定對(duì)無(wú)法維持生活的貧苦市民，應(yīng)鼓勵(lì)和幫助其自謀生活，必要時(shí)應(yīng)扶助他們進(jìn)行各種經(jīng)常的或季節(jié)性的合作性質(zhì)的手工業(yè)及小型加工生產(chǎn)，或參加以工代賑。對(duì)無(wú)依無(wú)靠、無(wú)法維持生活的殘老孤幼，予以必要的救濟(jì)。對(duì)不能維持生活之貧民以及因水火災(zāi)害、疾病、死亡、生育等不能生活而需要救濟(jì)者，予以臨時(shí)救濟(jì)。①《第二次全國(guó)民政會(huì)議決議》，《救濟(jì)工作通訊》第41期，1954年2月28日。(2)在救濟(jì)糧款的發(fā)放與救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)方面，規(guī)定救濟(jì)糧款主要應(yīng)用于口糧，不能什么都管起來(lái)。救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)按人口遞增辦法，大城市每戶每月一般不超過(guò)5萬(wàn)至12萬(wàn)元，中等城市每戶每月一般不超過(guò)4萬(wàn)元至9萬(wàn)元;小城市每戶每月一般不超過(guò)3萬(wàn)至7萬(wàn)元，物價(jià)特別高的城市 (如迪化、廣州)每戶每月一般不超過(guò)6萬(wàn)至15萬(wàn)元。②《城市社會(huì)救濟(jì)工作報(bào)告》，《救濟(jì)工作通訊》第41期，1954年2月28日。此處所列幣值均為舊幣，與新幣兌換比率為10000∶1。

就當(dāng)時(shí)的生活水平看，上述救助標(biāo)準(zhǔn)實(shí)際上是相當(dāng)?shù)偷?，僅夠維持最低生活需要。據(jù)北京市的一項(xiàng)調(diào)查，當(dāng)?shù)匾粦粢豢诿吭碌淖畹蜕钚枰?主食30斤，3萬(wàn)元，副食0．48萬(wàn)元，煤柴2．08萬(wàn)元，燈水0．24萬(wàn)元，共5．8萬(wàn)元。維持一家3口的基本生活，最低需要15萬(wàn)元至16萬(wàn)元。所以，北京市制定的救助標(biāo)準(zhǔn)略高于“救總”提出的標(biāo)準(zhǔn)，即一戶一口5．8萬(wàn)元，每戶總數(shù)一般不超過(guò)16萬(wàn)元。③原文是新幣，為與上文一致起見(jiàn)，這里統(tǒng)一換算成舊幣。參見(jiàn)《正確的確定和執(zhí)行救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)》，《救濟(jì)工作通訊》第51期，1955年6月28日。自1955年3月1日起，中國(guó)人民銀行開(kāi)始在全國(guó)各地發(fā)行新人民幣。新舊幣比價(jià)1∶10000。其他各城市也都根據(jù)實(shí)際情況，在“救總”標(biāo)準(zhǔn)的上下小幅浮動(dòng)。如南京市曾在1953年3月規(guī)定:城市貧民每戶一口者為4萬(wàn)元，每戶二口者為6萬(wàn)元，每戶在三口以上每增加一口人增加2萬(wàn)元，但是最高每戶每次不得超過(guò)14萬(wàn)元。同年9月，南京市又對(duì)救助指標(biāo)做出以下調(diào)整:城市貧民每戶一口者為4萬(wàn)元，每戶在二口以上者，每增加一口增發(fā)2萬(wàn)元，最高每戶每月不得超過(guò)13萬(wàn)元。④《修正本會(huì)社會(huì)救濟(jì)辦法 (附表式2種)，請(qǐng)示報(bào)告及市府指示、批復(fù)、規(guī)定》，南京市檔案館藏，檔案號(hào)5012-2-243。

在執(zhí)行新的貧民救助標(biāo)準(zhǔn)之后，救助款開(kāi)支的縮減效應(yīng)十分顯著。下列表格可以直觀地反映南京的情況。⑤《南京市一九五四年城市救濟(jì)工作總結(jié)》，南京市檔案館藏，檔案號(hào)5012-2-263。《為報(bào)送有關(guān)城市救濟(jì)工作各項(xiàng)統(tǒng)計(jì)數(shù)字》，南京市檔案館藏，檔案號(hào)5012-1-16。

南京市1949年至1954年貧民救助人數(shù)與發(fā)放款數(shù)統(tǒng)計(jì)表⑥ 包括貧民經(jīng)常臨時(shí)生活救濟(jì)與生產(chǎn)補(bǔ)助、貧病醫(yī)療補(bǔ)助及貧民死亡掩埋補(bǔ)助。

從這份表格可以看出，在1949年至1954年間，被救助戶 (次)數(shù)、人 (次)數(shù)和救助款發(fā)放金額兩次出現(xiàn)大幅度下降。其中1951年的下降，主要是因?yàn)楫?dāng)年有大量的災(zāi)民和難民被疏散出南京。此后兩年三組數(shù)字逐年遞增，并在1953年達(dá)到峰值，表明政府實(shí)施社會(huì)救助的工作力度不斷增強(qiáng)。而在1954年，當(dāng)?shù)卦l(fā)特大洪水，受災(zāi)群眾達(dá)24971戶⑦《南京市社會(huì)救濟(jì)工作情況報(bào)告》，南京市檔案館藏，檔案號(hào)5012-2-263。。在這種情況下，受救助戶 (次)數(shù)、人 (次)數(shù)和救助款金額不僅沒(méi)有增加，反而分別比1953年減少了50%、30%和25%。這顯然與救助標(biāo)準(zhǔn)的降低和救助范圍的縮小直接相關(guān)。

從全國(guó)范圍看，第二次全國(guó)民政會(huì)議和第三次全國(guó)城市救濟(jì)工作會(huì)議之后，各地普遍加強(qiáng)了對(duì)救助對(duì)象的“調(diào)查” “甄別”工作，并逐步建立起“救濟(jì)卡片”制度。按照當(dāng)時(shí)“救總”在一份報(bào)告中的說(shuō)法，“各地一般的都能夠掌握貧民情況，救濟(jì)不當(dāng)?shù)默F(xiàn)象已大大減少了”⑧《中國(guó)人民救濟(jì)總會(huì)三年來(lái)的工作報(bào)告》，《救濟(jì)工作通訊》第47期，1954年11月20日。。另有統(tǒng)計(jì)資料顯示，1954年上半年全國(guó)受救助貧民人數(shù)比1953年同期減少了1/3，救助經(jīng)費(fèi)開(kāi)支也減少了30%⑨《第四次全國(guó)城市救濟(jì)工作會(huì)議在北京舉行》，《救濟(jì)工作通訊》第50期，1955年5月28日。。

(二)整頓生產(chǎn)教養(yǎng)院

早在明清時(shí)期，中國(guó)便出現(xiàn)了一些由民間慈善團(tuán)體創(chuàng)辦的供養(yǎng)殘老、棄嬰、嫠婦的善堂和會(huì)館。清末民初西風(fēng)東漸，中國(guó)的慈善救助理念開(kāi)始從單純收養(yǎng)向教養(yǎng)兼施轉(zhuǎn)變——即在對(duì)救助對(duì)象進(jìn)行供養(yǎng)的同時(shí)，組織其參加一些生產(chǎn)勞動(dòng)，促使其學(xué)習(xí)一些基本工作技能。新中國(guó)成立后，這一理念得到繼承與強(qiáng)化。比如“救總”曾做出規(guī)定，生產(chǎn)教養(yǎng)機(jī)構(gòu)的主要任務(wù)是對(duì)無(wú)依無(wú)靠、無(wú)家可歸、無(wú)法維持生活的老弱、殘廢、棄嬰等予以收容安置，同時(shí)對(duì)職業(yè)乞丐、妓女、小偷等予以收容改造。①《關(guān)于整頓生產(chǎn)教養(yǎng)工作的報(bào)告》，《救濟(jì)工作通訊》第41期，1954年2月28日。

解放初期，各地生產(chǎn)教養(yǎng)機(jī)構(gòu)及設(shè)施的來(lái)源大致分為四類(lèi):第一類(lèi)是接收、改造那些由國(guó)民黨中央與地方政府舉辦的教養(yǎng)救助設(shè)施。第二類(lèi)是接收那些接受?chē)?guó)外津貼的救助福利機(jī)構(gòu)。②《全國(guó)城市救濟(jì)工作會(huì)議在北京舉行》，《救濟(jì)工作通訊》第41期，1954年2月28日。第三類(lèi)是整頓和改造那些由民間慈善團(tuán)體創(chuàng)辦的救助設(shè)施。③《關(guān)于調(diào)整舊有的社會(huì)救濟(jì)福利團(tuán)體工作的報(bào)告》，《救濟(jì)工作通訊》第41期，1954年2月28日。第四類(lèi)是由各級(jí)政府和人民團(tuán)體新建的救助設(shè)施。雖然已有和新辦的此類(lèi)機(jī)構(gòu)名稱各異，如安老所、乞丐收容所、兒童院、勞動(dòng)教養(yǎng)院、婦女生產(chǎn)教養(yǎng)院等，但它們都隸屬于生產(chǎn)教養(yǎng)院系統(tǒng)，其直接領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)是各地民政局或救濟(jì)分會(huì)④各地救濟(jì)分會(huì)成立后，出現(xiàn)了民政局逐漸將生產(chǎn)教養(yǎng)院工作移交給救濟(jì)分會(huì)的趨勢(shì)。。截止到1953年11月，全國(guó)共有生產(chǎn)教養(yǎng)單位920處，其中民政部門(mén)辦理的有674處，救濟(jì)分會(huì)辦理的有246處，工作人員1萬(wàn)余人，收容人員14．9萬(wàn)余人⑤《關(guān)于整頓生產(chǎn)教養(yǎng)工作的報(bào)告》，《救濟(jì)工作通訊》第41期，1954年2月28日。。教養(yǎng)院的工作人員，除了一小部分是留用人員外，大部分是新參加工作的工農(nóng)干部或青年學(xué)生⑥《生產(chǎn)教養(yǎng)院自接管至現(xiàn)在工作經(jīng)過(guò)》，南京市檔案館藏，檔案號(hào)5012-3-24。高冬梅:《新中國(guó)成立初期中國(guó)共產(chǎn)黨社會(huì)救助思想與實(shí)踐研究 (1949—1956)》，人民出版社，2009年，第103頁(yè)。。收容教養(yǎng)人員則統(tǒng)稱為“學(xué)員”。他們?cè)诮邮苌罹戎耐瑫r(shí)，還要參加勞動(dòng)和學(xué)習(xí)，以達(dá)到改造自新的目的。生產(chǎn)教養(yǎng)院一般都擁有自己的工廠或農(nóng)場(chǎng)，可以讓那些有勞動(dòng)能力的學(xué)員通過(guò)生產(chǎn)勞動(dòng)學(xué)習(xí)各種就業(yè)技能。

解放后收容教養(yǎng)制度的普遍施行，基本消除了大中城市中流離、乞討、盜竊叢生的現(xiàn)象，大大改善了各地的治安環(huán)境。尤其重要的是，那些無(wú)依無(wú)靠的孤老殘疾和流浪兒童有了安身之所，流浪兒童還有機(jī)會(huì)接受一定程度的文化教育。為切實(shí)搞好收容教養(yǎng)工作，內(nèi)務(wù)部和“救總”還于1953年春發(fā)起一場(chǎng)反對(duì)生產(chǎn)教養(yǎng)院內(nèi)官僚主義、命令主義及違法亂紀(jì)行為的斗爭(zhēng)。尤其在蕪湖生產(chǎn)教養(yǎng)院內(nèi)打罵、雞奸、虐死多名收容人員等嚴(yán)重違法亂紀(jì)行為被曝光后，內(nèi)務(wù)部迅速指示各地對(duì)生產(chǎn)教養(yǎng)院進(jìn)行整頓?！熬瓤偂边€派出工作組分赴北京、天津、上海、南京、廣州、武漢等地，幫助當(dāng)?shù)厣a(chǎn)教養(yǎng)院開(kāi)展整頓工作。⑦參見(jiàn)《蕪湖市救濟(jì)工作檢查報(bào)告》， 《救濟(jì)工作通訊》第38期，1953年9月1日。

不過(guò)到1953年下半年，隨著全國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)工作的全面展開(kāi)，財(cái)政資金的瓶頸效應(yīng)日益凸顯，各地生產(chǎn)教養(yǎng)院整頓工作的核心內(nèi)涵發(fā)生了微妙的變化——反對(duì)官僚主義和違法亂紀(jì)行為等內(nèi)容逐漸淡化，精簡(jiǎn)生產(chǎn)教養(yǎng)機(jī)構(gòu)、遣散現(xiàn)有收容人員、重新核定收容人員待遇水平、強(qiáng)化勞動(dòng)生產(chǎn)意識(shí)等內(nèi)容成為重點(diǎn)。結(jié)合本文前述之內(nèi)容，這種政策變化的原因其實(shí)不難推測(cè):生產(chǎn)教養(yǎng)院系統(tǒng)耗費(fèi)的社會(huì)事業(yè)費(fèi)比重最大。據(jù)南京市1953年的統(tǒng)計(jì)，在民政局社會(huì)事業(yè)費(fèi)支出中 (包括優(yōu)撫、社會(huì)救濟(jì)和收容教養(yǎng))，收容教養(yǎng)支出占65．89%。因而，在全國(guó)范圍精簡(jiǎn)收容教養(yǎng)機(jī)構(gòu)、降低收容教養(yǎng)人員待遇水平和遣散收容教養(yǎng)人員，對(duì)于節(jié)約經(jīng)費(fèi)開(kāi)支意義重大。⑧《南京市人民政府民政局一九五三年工作總結(jié)和今后工作意見(jiàn)》，南京市檔案館藏，檔案號(hào)5012-1-14。在此背景下，北京、上海、南京等大城市和一部分中等城市率先對(duì)收容教養(yǎng)人員實(shí)施遣散處理。

以南京為例，1953年4月，市民政部門(mén)和救濟(jì)分會(huì)召開(kāi)收容教養(yǎng)工作會(huì)議，制定了收容教養(yǎng)人員審查處理方案，明確規(guī)定:(1)凡屬有家可歸、有親友可靠，或有一定勞動(dòng)生產(chǎn)技能與就業(yè)條件之學(xué)員，應(yīng)積極進(jìn)行教育動(dòng)員出去自立謀生。(2)逃亡地主、惡霸、血債分子及有嚴(yán)重政治問(wèn)題者，或已判處徒刑之現(xiàn)行罪犯，應(yīng)與公安司法機(jī)關(guān)或當(dāng)?shù)厝嗣裾畢f(xié)商處理，不得繼續(xù)留在院內(nèi)或廠內(nèi)。(3)經(jīng)審查后確屬符合本會(huì)收容辦法①《中國(guó)人民救濟(jì)總會(huì)南京市分會(huì)暫行收容辦法 (草案)》，南京市檔案館藏，檔案號(hào)5012-2-221。所規(guī)定之收容條件者，或雖具有一定疏散之條件，但仍需繼續(xù)留院(廠)教育改造者 (如流氓習(xí)氣未改的游民，家庭不愿接收或無(wú)法管教的頑童，及其他成分復(fù)雜、思想頑固的對(duì)象等)，應(yīng)予分別性質(zhì)、確定成分，呈報(bào)分會(huì)統(tǒng)一調(diào)整轉(zhuǎn)院轉(zhuǎn)廠教育改造，其中有家可依而能生活者，如不愿回家，應(yīng)逐步采取與其家庭訂合同的辦法給予代養(yǎng)。②《中國(guó)人民救濟(jì)總會(huì)南京市分會(huì)關(guān)于收容學(xué)員之審查處理方案 (草案)》，南京市檔案館藏，檔案號(hào)5012-2-221。另外規(guī)定以下各類(lèi)人員不在遣散之列:(1)喪失謀生能力的無(wú)依無(wú)靠、無(wú)家無(wú)業(yè)之孤老殘廢。(2)長(zhǎng)期流浪街頭，無(wú)家可歸之游民乞丐。(3)無(wú)父無(wú)母無(wú)親友可依又無(wú)獨(dú)立生活能力之流浪兒童。(4)被遺棄而無(wú)人領(lǐng)養(yǎng)并經(jīng)區(qū)政府和公安部門(mén)的努力而無(wú)法查明其父母之棄嬰。③《南京市人民政府民政局一九五三年工作總結(jié)和今后工作意見(jiàn)》，南京市檔案館藏，檔案號(hào)5012-1-14。根據(jù)上述各項(xiàng)原則，從5月份起，南京市開(kāi)始對(duì)收容教養(yǎng)人員進(jìn)行全面審查和處理。當(dāng)?shù)厥杖萁甜B(yǎng)機(jī)構(gòu)1952年底原有4950人，1953年新收873人，轉(zhuǎn)入189人，總計(jì)達(dá)到6012人。而到1953年底，由于疏散 (1259人)、潛逃 (305人)、死亡 (306人)、介紹就業(yè) (14人)、家屬領(lǐng)回(64人)及轉(zhuǎn)公安司法機(jī)關(guān) (11人)等因素，共減員1959人，減員幅度接近1/3。其中，疏散、家屬領(lǐng)回合計(jì)占到減員數(shù)量的67．6%。④《南京市人民政府民政局一九五三年工作總結(jié)和今后工作意見(jiàn)》，南京市檔案館藏，檔案號(hào)5012-1-14。說(shuō)明:自本年3月份起隨母親的嬰幼兒172名并入統(tǒng)計(jì)，10月份嬰兒院轉(zhuǎn)入磚瓦廠1名，11月份嬰兒院與兒童院合并16名兒童轉(zhuǎn)入兒童院統(tǒng)計(jì)，因非新收學(xué)員，故另立“轉(zhuǎn)入”項(xiàng)。另嬰兒院收容棄嬰14名，社會(huì)寄養(yǎng)童嬰8名，未統(tǒng)計(jì)在內(nèi)。另有資料顯示，該市1954年疏散收容人員的數(shù)量，較1953年增加了12%⑤《中國(guó)人民救濟(jì)總會(huì)南京市分會(huì)一九五四年工作報(bào)告》，南京市檔案館藏，檔案號(hào)5012-1-16。。收容人員遣散處理的工作力度不可謂不大。

就全國(guó)來(lái)看，自1953年1月至7月，僅上海、成都、重慶等16個(gè)城市即處理收容人員11644人，約占這些城市現(xiàn)有收容人員總數(shù)的1/5⑥《鞏固已有成績(jī)，繼續(xù)整頓生產(chǎn)教養(yǎng)工作》，《救濟(jì)工作通訊》第39期，1953年10月18日。。但同年10月，“救總”在《救濟(jì)工作通訊》上仍刊文指出:很多生產(chǎn)教養(yǎng)單位中仍收容著一些有家可歸的人;還有的收容單位供養(yǎng)了收容人員的全家，多至170余戶。此外，不少單位收容人員的供給標(biāo)準(zhǔn)超過(guò)了一般貧民的生活水平，造成脫離群眾的現(xiàn)象。⑦《把增產(chǎn)節(jié)約的精神貫徹到城市救濟(jì)福利工作中》，《救濟(jì)工作通訊》第39期，1953年10月18日?！蛾P(guān)于整頓生產(chǎn)教養(yǎng)工作的報(bào)告》，《救濟(jì)工作通訊》第41期，1954年2月28日。

11月召開(kāi)的第二次全國(guó)民政會(huì)議和第三次全國(guó)城市救濟(jì)工作會(huì)議，也重點(diǎn)討論了收容人員的處理問(wèn)題。當(dāng)時(shí)，全國(guó)尚有生產(chǎn)教養(yǎng)單位920處，工作人員1．07萬(wàn)人，收容人員14．9萬(wàn)人⑧《關(guān)于整頓生產(chǎn)教養(yǎng)工作的報(bào)告》，《救濟(jì)工作通訊》第41期，1954年2月28日。。為節(jié)約開(kāi)支，增加生產(chǎn)，第二次全國(guó)民政會(huì)議決議明確要求:生產(chǎn)教養(yǎng)院應(yīng)收容教養(yǎng)無(wú)依無(wú)靠、無(wú)法維持生活的殘老孤幼，不應(yīng)不分對(duì)象地亂收，對(duì)已收容者應(yīng)進(jìn)行審查清理⑨《第二次全國(guó)民政會(huì)議決議》，《救濟(jì)工作通訊》第41期，1954年2月28日。。全國(guó)城市救濟(jì)工作會(huì)議甚至認(rèn)為，近15萬(wàn)收容人員中有4．5萬(wàn)人是錯(cuò)收的，“這些人大都是流入城市的農(nóng)民，失業(yè)工人和貧民，他們都是清理對(duì)象。農(nóng)民可以回農(nóng)村參加生產(chǎn)，失業(yè)工人可以參加經(jīng)濟(jì)建設(shè)，我們不要把他們長(zhǎng)期留在生產(chǎn)教養(yǎng)院里。教養(yǎng)院里還有些改造好了的游民也應(yīng)該清理出去”⑩。

1953年底，“救總”在一份工作報(bào)告中提出:要在1954年繼續(xù)對(duì)全國(guó)各大、中、小城市的生產(chǎn)教養(yǎng)單位進(jìn)行整頓;凡已在1953年經(jīng)過(guò)整頓的單位，應(yīng)在已有的基礎(chǔ)上進(jìn)行進(jìn)一步的整頓。整頓的主要方面是審查所有已被收容的

⑩《中央人民政府內(nèi)務(wù)部王一夫副部長(zhǎng)在一九五三年全國(guó)城市救濟(jì)工作會(huì)議上的講話》，《救濟(jì)工作通訊》第41期，1954年2月28日。人員，處理不應(yīng)收容的人員。該報(bào)告還特別指出:大城市中的收容人員多、影響大，應(yīng)當(dāng)作為整頓的重點(diǎn);但中、小城市的生產(chǎn)教養(yǎng)工作多未整頓，也須抓緊進(jìn)行，不可忽視。①《關(guān)于整頓生產(chǎn)教養(yǎng)工作的報(bào)告》，《救濟(jì)工作通訊》第41期，1954年2月28日。

此后，各地普遍加強(qiáng)了對(duì)收容人員的審查處理力度。例如，南京市救濟(jì)分會(huì)從1954年第一季度起，對(duì)分會(huì)所屬各院 (廠)進(jìn)行了整頓。截至9月底，共處理收容人員161人②《南京市救濟(jì)分會(huì)所屬五個(gè)工廠交地方工業(yè)局代管》，《救濟(jì)工作通訊》第47期，1954年11月20日。。北京市在1954年第一季度共收容106人，而受到遣散處理的卻有367人③《北京市救濟(jì)分會(huì)一年多來(lái)的審查處理工作》，《救濟(jì)工作通訊》第44期，1954年6月25日。。邵陽(yáng)市自1954年3月開(kāi)始審查處理收容人員，4月開(kāi)始遣送，至5月8日共處理107名，占原有收容人數(shù)的33．8%④《邵陽(yáng)市生產(chǎn)教養(yǎng)院審查處理收容人員的報(bào)告》，《救濟(jì)工作通訊》第44期，1954年6月25日。。到1954年12月第四次全國(guó)城市救濟(jì)工作會(huì)議召開(kāi)之際，經(jīng)過(guò)持續(xù)不斷的精簡(jiǎn)和裁并，全國(guó)共存留生產(chǎn)教養(yǎng)單位666處，收容人員11．8萬(wàn)余人⑤《一年來(lái)的城市救濟(jì)工作和今后意見(jiàn)》，《救濟(jì)工作通訊》第50期，1955年5月28日。。至此，全國(guó)范圍的收容人員處理工作告一段落。

應(yīng)該指出的是，在就業(yè)出路問(wèn)題沒(méi)有得到妥善解決的情況下，單純依靠行政干預(yù)手段壓縮收容人員數(shù)字，以減少社會(huì)救助資金開(kāi)支，顯然不是長(zhǎng)久之計(jì)。不久后出現(xiàn)的處理人員倒流現(xiàn)象，給社會(huì)救助工作帶來(lái)新的壓力。

(三)強(qiáng)化生產(chǎn)自救的理念和實(shí)踐

前文已經(jīng)提到，解放后全國(guó)約有100多萬(wàn)城市貧民需要救助。組織這些貧民進(jìn)行生產(chǎn)自救，不僅能減少國(guó)家財(cái)政開(kāi)支，而且能為國(guó)家增加一些收入。進(jìn)入1953年以后，這一做法得到不斷強(qiáng)化。

1953年9月6日，《人民日?qǐng)?bào)》發(fā)表社論，號(hào)召全國(guó)人民“增加生產(chǎn)、增加收入、厲行節(jié)約、緊縮開(kāi)支、超額完成國(guó)家計(jì)劃”?！熬瓤偂彪S即發(fā)出指示，要求各地救濟(jì)分會(huì)根據(jù)當(dāng)?shù)鼐唧w情況，貫徹生產(chǎn)自救的方針，組織各種各樣的手工業(yè)、加工業(yè)實(shí)體，通過(guò)以工代賑等方式，使救助對(duì)象增加收入，減輕困難，節(jié)省國(guó)家開(kāi)支⑥《把增產(chǎn)節(jié)約的精神貫徹到城市救濟(jì)福利工作中》，《救濟(jì)工作通訊》第39期，1953年10月18日。。11月召開(kāi)的第三次全國(guó)城市救濟(jì)工作會(huì)議，嚴(yán)厲批評(píng)了那些單純依靠政府救濟(jì)去解決問(wèn)題的想法和做法，指責(zé)這些想法和做法是資產(chǎn)階級(jí)“仁政”觀點(diǎn)、“恩賜”觀點(diǎn)和脫離實(shí)際的主觀主義在城市救濟(jì)工作上的反映，與生產(chǎn)自救、勞動(dòng)互助和過(guò)渡時(shí)期總路線的精神背道而馳⑦《把城市救濟(jì)工作會(huì)議的精神貫徹到實(shí)際工作中》，《救濟(jì)工作通訊》第41期，1954年2月28日。。會(huì)議還指出:對(duì)于無(wú)法維持生活的貧苦市民，應(yīng)鼓勵(lì)其自謀生活。具體說(shuō)來(lái)，就是根據(jù)國(guó)家與人民生活的需要，以及當(dāng)前具體情況與本人條件，組織他們參加或進(jìn)行各種可能的、經(jīng)常的或季節(jié)性的勞動(dòng)生產(chǎn)⑧《城市社會(huì)救濟(jì)工作報(bào)告》，《救濟(jì)工作通訊》第41期，1954年2月28日。。

這次會(huì)議結(jié)束后，各地先后組織貧苦市民開(kāi)展生產(chǎn)自救:一是組織貧苦市民參加各種基本建設(shè)、市政建設(shè)的粗工作業(yè)，如修筑馬路、運(yùn)磚石、挑挖土方等;二是圍繞各種工業(yè)生產(chǎn)企業(yè)與學(xué)校、機(jī)關(guān)、部隊(duì)等單位的生活需要，組織貧苦市民進(jìn)行附屬性的小型加工生產(chǎn)，如被服加工、糧食整理、納鞋底、糊紙盒、修補(bǔ)拆洗等;三是根據(jù)當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)的銷(xiāo)售情況和貧苦市民的生產(chǎn)基礎(chǔ)，組織貧苦市民進(jìn)行某些手工業(yè)和副業(yè)生產(chǎn)，如編織竹、柳、麻、藤器具，或者從事紡織、針織、縫紉、刺繡、制鞋及日用家具制作等。以南京為例，在城市救濟(jì)會(huì)議后的10個(gè)多月內(nèi)，共組織災(zāi)貧民進(jìn)行了51種生產(chǎn)，生產(chǎn)內(nèi)容包括:(1)挖土方、打石子、修堤等臨時(shí)工;(2)糊紙袋、糊紙盒、打草繩、納鞋底、制蠅拍等小型手工業(yè)生產(chǎn);(3)捕魚(yú)、割柴、飼養(yǎng)雞鴨等副業(yè)，參加生產(chǎn)的災(zāi)民和貧民有45167人 (次)，收益總額達(dá)2996771100元。此類(lèi)生產(chǎn)自救活動(dòng)的開(kāi)展，直接減少了國(guó)家救助經(jīng)費(fèi)的支出。據(jù)統(tǒng)計(jì)，南京市1954年1月到10月共支出14．78億元的救助經(jīng)費(fèi)，較上年同期減少了49．7%。⑨《中國(guó)人民救濟(jì)總會(huì)南京市分會(huì)一九五四年工作報(bào)告》，南京市檔案館，檔案號(hào)5012-1-16。其中自然包含生產(chǎn)自救的貢獻(xiàn)。

截至1954年12月，根據(jù)52個(gè)城市的調(diào)查統(tǒng)計(jì)，各地共有貧民生產(chǎn)組織18022個(gè)，參加長(zhǎng)期和季節(jié)性生產(chǎn)的貧民有22萬(wàn)多人。而這些生產(chǎn)組織和參加生產(chǎn)的貧民，有半數(shù)以上是1954年新發(fā)展的。①《第四次全國(guó)城市救濟(jì)工作會(huì)議在北京舉行》，《救濟(jì)工作通訊》第50期，1955年5月28日。

(四)取消貧民醫(yī)療補(bǔ)助制度

解放初期，國(guó)家曾為一些享受社會(huì)救濟(jì)的貧苦市民提供免費(fèi)醫(yī)療服務(wù)。這項(xiàng)工作由基層人民政府掌握，免費(fèi)住院名額和免費(fèi)門(mén)診次數(shù)由民政局和公共衛(wèi)生局召集各地區(qū)適當(dāng)分配。②高冬梅:《新中國(guó)成立初期中國(guó)共產(chǎn)黨社會(huì)救助思想與實(shí)踐研究:1949—1956》，第194頁(yè)。后來(lái)迫于財(cái)政壓力，各地陸續(xù)采取措施限制貧民免費(fèi)醫(yī)療。例如，南京市從1951年起通過(guò)發(fā)放貧苦市民免費(fèi)醫(yī)療券的辦法，限制免費(fèi)就醫(yī)人數(shù)。1952年，市政府又頒布《南京市貧病免費(fèi)治療救濟(jì)暫行辦法》，規(guī)定貧病免費(fèi)治療只限于救濟(jì)對(duì)象。1953年，市政府又發(fā)出《關(guān)于做好貧病醫(yī)療救濟(jì)工作的指示》，強(qiáng)調(diào)“今后對(duì)貧病治療費(fèi)用，應(yīng)以群眾自行解決為主，社會(huì)救濟(jì)為輔，其確實(shí)困難而無(wú)法解決者，方得向有關(guān)部門(mén)申請(qǐng)救濟(jì)”。③《江蘇省志·民政志》，方志出版社，2002年，第536頁(yè)。盡管如此，該市在新中國(guó)成立后數(shù)年內(nèi)的貧民醫(yī)療補(bǔ)助費(fèi)用仍然居高不下 (見(jiàn)下表)④《南京市社會(huì)救濟(jì)工作情況報(bào)告 (草稿)》，南京市檔案館藏，檔案號(hào)5012-2-263。:

南京市貧病醫(yī)療補(bǔ)助逐年情況比較表

“一五”計(jì)劃實(shí)施后，為籌集更多的資金用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)，有關(guān)部門(mén)于1953年11月召開(kāi)第二次全國(guó)民政會(huì)議，指出:“必須糾正那些想把城市貧民、游民一下子包下來(lái)，都施以救濟(jì)的錯(cuò)誤觀點(diǎn)?！雹荨兜诙稳珖?guó)民政會(huì)議決議》，《救濟(jì)工作通訊》第41期，1954年2月28日。同時(shí)召開(kāi)的全國(guó)城市救濟(jì)工作會(huì)議，對(duì)此前實(shí)行的貧病醫(yī)療減免辦法予以嚴(yán)厲批評(píng):“許多地區(qū)實(shí)行了貧病醫(yī)療減免辦法，而減免的尺度又越放越寬，幾乎等于公費(fèi)醫(yī)療”。這次會(huì)議還規(guī)定:“今后對(duì)貧苦市民，除其中患有影響公共衛(wèi)生的急性傳染病者或受緊急外傷需要急救者，仍應(yīng)由衛(wèi)生部門(mén)處理外，一般貧病市民，應(yīng)與其他市民一樣自行就醫(yī)，有特殊困難者，可由民政部門(mén)與救濟(jì)分會(huì)按社會(huì)救濟(jì)加以適當(dāng)補(bǔ)助。如患有長(zhǎng)期慢性病，不能單靠治療，應(yīng)注意休養(yǎng)，其生活確有困難者，可酌情加發(fā)些救濟(jì)糧款;民政部門(mén)、救濟(jì)分會(huì)不再給醫(yī)院寫(xiě)介紹信，貧民如患有足以致命的急性病，而本人確實(shí)無(wú)力治療，民政部門(mén)與救濟(jì)分會(huì)可酌情補(bǔ)助其就醫(yī)治療?！雹蕖冻鞘猩鐣?huì)救濟(jì)工作報(bào)告》，《救濟(jì)工作通訊》第41期，1954年2月28日。

新規(guī)定出臺(tái)后，各地貧民醫(yī)療補(bǔ)助的經(jīng)費(fèi)開(kāi)支顯著下降。例如，武漢市1953年全市共支出貧病減免費(fèi)用20．08億元，平均每一季度支出5．2億元。而1954年第一季度，該市貧病補(bǔ)助只開(kāi)支0．49億元。⑦《武漢市救濟(jì)分會(huì)實(shí)行貧病補(bǔ)助辦法》，《救濟(jì)工作通訊》第44期，1954年6月25日。南京市從1953年8月開(kāi)始逐步減少免費(fèi)醫(yī)療券的發(fā)放，到9月徹底取消免費(fèi)醫(yī)療。1954年1月至10月，該市僅補(bǔ)助307人次，補(bǔ)助款共計(jì)0．196億元，較1950年降低65%，較1953年降低99．7%。⑧《南京市一九五四年城市救濟(jì)工作總結(jié)》，南京市檔案館藏，檔案號(hào)5012-2-263。

三、緊縮政策的后果與救助政策的再調(diào)整

社會(huì)救助政策的緊縮方針，在全國(guó)各地得到有效的貫徹執(zhí)行。有的地方甚至在中央規(guī)定的基礎(chǔ)上層層加碼，造成政策執(zhí)行中的偏緊現(xiàn)象。例如，天津市1952年底收容人數(shù)為1691人。當(dāng)?shù)鼐葷?jì)分會(huì)在此基礎(chǔ)上編制了1953年預(yù)算，計(jì)劃增收783人。然而截至1953年6月，實(shí)際僅增收48人，相當(dāng)于原訂計(jì)劃的12%。⑨《天津市救濟(jì)分會(huì)財(cái)務(wù)工作檢查報(bào)告》，《救濟(jì)工作通訊》第44期，1954年6月25日。隨著中央緊縮方針的逐步明確，1953年下半年實(shí)際收容人數(shù)的增長(zhǎng)幅度可想而知。再例如，南京市1954年度城市貧民救濟(jì)經(jīng)費(fèi)預(yù)算為23億元，而當(dāng)年1月至10月實(shí)際上僅執(zhí)行了14．8億元，比1953年同期減少49．7%①《南京市一九五四年組織災(zāi)貧民生產(chǎn)自救工作初步總結(jié)》《南京市社會(huì)救濟(jì)工作情況報(bào)告 (草稿)》，南京市檔案館藏，檔案號(hào)5012-2-263。。另?yè)?jù)當(dāng)時(shí)對(duì)17個(gè)省市的調(diào)查，1954年縮小救助面，最低的為13%，最高的竟達(dá)72%②《反對(duì)城市救濟(jì)工作中的主觀唯心主義》，《救濟(jì)工作通訊》第52期，1955年8月13日。。

社會(huì)救助政策的過(guò)度緊縮，直接導(dǎo)致了以下兩大后果:

(一)貧民自殺事件頻發(fā)

歷史資料顯示，1954年下半年，昆明、重慶、北京、長(zhǎng)春、青島、安陽(yáng)等城市先后發(fā)生了貧民自殺事件。例如，北京市在1954年10月1日到11月15日間發(fā)生了9起自殺事件③《克服工作缺點(diǎn)，防止不幸事故發(fā)生》，《救濟(jì)工作通訊》第48期，1955年2月15日。。而南京市1954年貧民自殺總數(shù)為237人，其中因?yàn)樯罾щy、就醫(yī)困難等經(jīng)濟(jì)問(wèn)題而自殺的為71人④《救濟(jì)分會(huì)有關(guān)生產(chǎn)指標(biāo)烈士軍人、工作人員戶數(shù)、人數(shù)、學(xué)員身份接收回鄉(xiāng)轉(zhuǎn)業(yè)軍人安置等情況統(tǒng)計(jì)表》，南京市檔案館藏，檔案號(hào)5012-3-245。。自殺事件的大量發(fā)生給政府形象造成了極為負(fù)面的影響。

仔細(xì)分析這些自殺事件的原因，很大程度上是政策性誤導(dǎo)造成的。第二次民政工作會(huì)議召開(kāi)之后，許多地區(qū)在開(kāi)展社會(huì)救助工作時(shí)，不是從需要救助的弱勢(shì)群體的實(shí)際情況出發(fā)進(jìn)行救助，而是試圖通過(guò)大力壓縮救助范圍或降低救助標(biāo)準(zhǔn)，達(dá)到節(jié)約財(cái)政開(kāi)支的目的。例如，1954年夏季，南京市發(fā)生了嚴(yán)重的洪澇災(zāi)害，造成許多貧民生活困難。進(jìn)入10月份以后，天氣轉(zhuǎn)冷，生產(chǎn)門(mén)路減少，受災(zāi)貧民生活雪上加霜。但有關(guān)部門(mén)仍然高估生產(chǎn)自救的實(shí)際作用，扣緊救助經(jīng)費(fèi)，結(jié)果導(dǎo)致一些貧苦市民自殺。⑤《南京市人民政府民政局一九五四年工作總結(jié)》，南京市檔案館藏，檔案號(hào)5012-1-16。市救濟(jì)分會(huì)意識(shí)到問(wèn)題的嚴(yán)重性之后，突擊進(jìn)行了大規(guī)模救助，才沒(méi)有使局勢(shì)進(jìn)一步惡化。⑥如前所述:南京市1954年社會(huì)救助費(fèi)預(yù)算為23億元，但1954年1—10月僅執(zhí)行了14．8億元，占64%。而1954年全年實(shí)際發(fā)放救助費(fèi)達(dá)24．6億元，因此可以肯定南京市在最后兩個(gè)月由于意識(shí)到救助偏緊，曾突擊進(jìn)行了救助費(fèi)的發(fā)放。具體數(shù)據(jù)請(qǐng)參考:《南京市一九五四年城市救濟(jì)工作總結(jié)》，南京市檔案館藏，檔案號(hào)5012-2-263。《南京市社會(huì)救濟(jì)工作情況報(bào)告》，南京市檔案館藏，檔案號(hào)5012-2-263。

另外，有關(guān)方面主觀地認(rèn)為，大規(guī)模的社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)可以大幅度地提升城市就業(yè)率，從而很快地從根本上消滅失業(yè)貧困現(xiàn)象，這也是造成自殺事件接連發(fā)生的原因之一。實(shí)際上，社會(huì)主義改造和工業(yè)化進(jìn)程開(kāi)始后，盡管就業(yè)率有所提高，但在逐漸成型的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式下，私營(yíng)和個(gè)體工商業(yè)迅速?zèng)]落，流動(dòng)商販、攤販、人力車(chē)夫、迷信職業(yè)者遭到取締，同時(shí)造成了新的失業(yè)現(xiàn)象。在這種情況下，如果社會(huì)救助不及時(shí)，困難群體的自殺現(xiàn)象就不可避免地增多。在上文提到的北京9起自殺事件中，有3起涉及被取締的流動(dòng)攤販和菜販⑦《克服工作缺點(diǎn)，防止不幸事故發(fā)生》，《救濟(jì)工作通訊》第48期，1955年2月15日。。

(二)被清理遣散人員大量倒流

緊縮性救助政策付諸實(shí)施后，各地普遍加強(qiáng)了對(duì)已收容人員的審查和處理，大批收容人員被清理出生產(chǎn)教養(yǎng)院等收容救助機(jī)構(gòu)。盡管中央有關(guān)部門(mén)屢次發(fā)出指示，反對(duì)單純的“任務(wù)觀點(diǎn)”和“推出門(mén)了事”的不負(fù)責(zé)任的態(tài)度。但在實(shí)際工作中，各級(jí)各類(lèi)救助機(jī)構(gòu)迫于上級(jí)的壓力，片面地強(qiáng)調(diào)為國(guó)家節(jié)省開(kāi)支，單純地追求數(shù)字效應(yīng) (即認(rèn)為處理得越多越好)，硬性地將大批收容人員做了遣散處理。許多被處理出去的人，既無(wú)親友可以投靠，又無(wú)生產(chǎn)就業(yè)技能，因而不得不再度流浪，最終又被重新收容進(jìn)來(lái)。據(jù)13個(gè)城市的統(tǒng)計(jì)，1954年全年和1955年第一季度，被處理出去而又收容進(jìn)來(lái)的倒流人數(shù)占同期收容人數(shù)的比例，最低的為2．6%，最高的達(dá)到 54．9%，一般在20%左右⑧《反對(duì)城市救濟(jì)工作中的主觀唯心主義》，《救濟(jì)工作通訊》第52期，1955年8月13日。。另有資料顯示，長(zhǎng)沙市救濟(jì)分會(huì)1955年第一季度收容508人，其中重收人數(shù)為176名，約占34．6%;在3月份收容的165人中，重收人數(shù)竟占44%⑨《克服“倒流”現(xiàn)象》，《救濟(jì)工作通訊》第51期，1955年6月28日。。由此可見(jiàn)，試圖通過(guò)遣散收容人員來(lái)減少救助資金投入，不過(guò)是有關(guān)部門(mén) 一廂情愿的主觀臆想。經(jīng)過(guò)收容——清理——再收容，預(yù)期的政策目標(biāo)并沒(méi)有完全實(shí)現(xiàn)，其消極的社會(huì)影響則不容忽視。

面對(duì)上述新情況和新問(wèn)題，有關(guān)方面對(duì)社會(huì)救助政策作出新的調(diào)整。在1954年底召開(kāi)的第四次全國(guó)城市救濟(jì)工作會(huì)議上，“救總”就今后工作提出如下意見(jiàn): “各城市應(yīng)當(dāng)在 (1955年)上半年內(nèi)，協(xié)同有關(guān)部門(mén)，對(duì)城市無(wú)業(yè)、失業(yè)人員和貧民的生活生產(chǎn)情況和生活生產(chǎn)出路等方面，進(jìn)行一次深入的調(diào)查，并且研究提出城市救濟(jì)范圍、對(duì)象和救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)的意見(jiàn)。各城市要隨時(shí)注意在社會(huì)主義改造過(guò)程中城市社會(huì)情況的發(fā)展和變化，對(duì)新產(chǎn)生的貧困戶予以及時(shí)的必要的救濟(jì)。在救濟(jì)工作中，既不要大包大攬，養(yǎng)成貧民依賴救濟(jì)的思想，也不要過(guò)分壓縮救濟(jì)面造成當(dāng)救不救和因饑餓而自殺的現(xiàn)象?！雹佟兑荒陙?lái)的城市救濟(jì)工作和今后意見(jiàn)》，《救濟(jì)工作通訊》第50期，1955年5月28日。1956年11月，在經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域全面“反冒進(jìn)”的特定歷史背景下，內(nèi)務(wù)部發(fā)出《關(guān)于調(diào)整城市困難戶救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)的通知》，強(qiáng)調(diào)城市困難戶的救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)以能夠維持貧民的基本生活為原則②《民政法令匯編》，第361—362頁(yè)。。這些新的政策調(diào)整，對(duì)于需要救助的社會(huì)弱勢(shì)群體來(lái)說(shuō)不啻為“雪中送炭”③有些地方制定的救助政策更寬泛一些，比如江蘇省規(guī)定的全省各地對(duì)困難戶的救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)，是以能夠維持城市一般貧民的生活水平為原則，除去保證口糧外，還適當(dāng)照顧到其他一些必要的生活費(fèi)用，自行確定救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)《江蘇省志·民政志》，第538頁(yè)。。之后，隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)實(shí)力的不斷增強(qiáng)，中國(guó)社會(huì)救助工作的力度也不斷加強(qiáng)，同時(shí)朝著制度化和規(guī)范化的方向發(fā)展。

四、余 論

本文依據(jù)大量史料，對(duì)1953年前后社會(huì)救助政策調(diào)整的動(dòng)因、過(guò)程和后果作了較為詳盡的論述。需要強(qiáng)調(diào)指出的是，這次政策調(diào)整的根本初衷，在于全面啟動(dòng)我國(guó)的社會(huì)主義工業(yè)化建設(shè)進(jìn)程，盡快改變我國(guó)“一窮二白”的落后面貌，不斷增強(qiáng)我國(guó)的綜合國(guó)力，從而大力增進(jìn)廣大人民群眾的各項(xiàng)社會(huì)福祉。正如麥克法夸爾和費(fèi)正清在《劍橋中華人民共和國(guó)史》序言中所言:“研究中國(guó)社會(huì)的任何方面，如果不從中國(guó)共產(chǎn)黨努力改造中國(guó)社會(huì)這一背景出發(fā)，那簡(jiǎn)直是毫無(wú)意義的?！雹堋裁馈砇．麥克法夸爾、費(fèi)正清編，謝亮生、楊品泉等譯:《劍橋中華人民共和國(guó)史——革命的中國(guó)的興起 (1949—1965年)》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1998年，“第14卷序”，第3頁(yè)。不過(guò)作為一個(gè)后發(fā)現(xiàn)代化國(guó)家，當(dāng)時(shí)又處于一個(gè)十分不利的外部環(huán)境之下，我國(guó)工業(yè)化的原始積累不得不完全依托本土的有限資源，采用“高積累、低消費(fèi)”發(fā)展模式。因而，廣大人民群眾的生活水平在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)沒(méi)有顯著提高。就本文內(nèi)容而言，為增加經(jīng)濟(jì)建設(shè)投資而大力壓縮社會(huì)救助開(kāi)支，還直接導(dǎo)致部分弱勢(shì)社會(huì)群體生活水平的下降。這無(wú)疑凸顯了社會(huì)發(fā)展的長(zhǎng)期目標(biāo)和短期目標(biāo)之間的內(nèi)在張力及黨和政府的艱難抉擇。

回顧這段歷史，令人印象深刻的是，與此前的國(guó)民黨政權(quán)相比，新興的中共政權(quán)無(wú)疑在全國(guó)范圍實(shí)現(xiàn)了極為有效的管理與控制。無(wú)論是解放初期“包下來(lái)”的政策，還是1953年前后的緊縮性政策調(diào)整，以及1956年前后的再次調(diào)整，中央下達(dá)的每個(gè)政策、每個(gè)法令，都能一級(jí)級(jí)有效地貫徹下去。解放初期中共政權(quán)的穩(wěn)固和政令的暢達(dá)，從根本上講，乃是源于中共“執(zhí)政為民”的先進(jìn)理念。正是基于這一理念，一方面，人民政府勇于提出一些激進(jìn)的發(fā)展目標(biāo)，大力推進(jìn)政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)的跨越式發(fā)展;另一方面，又勇于對(duì)實(shí)際工作中出現(xiàn)的政策失誤作出調(diào)整和修正。因而，總的來(lái)看，中國(guó)的各項(xiàng)事業(yè)一直沿著正確的道路前進(jìn)，并取得了舉世矚目的偉大成就。