年志遠　劉斌

摘要：用工制度是國有企業(yè)制度體系中的重要一環(huán)。改革開放后，國有企業(yè)用工制度由過去僵化的計劃體制不斷地向符合時代發(fā)展規(guī)律的市場化用工體制變遷，取得了良好的制度變遷績效。與此同時，國有企業(yè)用工制度也存在著很多突出的問題，嚴重影響了制度變遷進程，歸根結(jié)底是制度變遷成本過高造成的。對此，國家與企業(yè)應(yīng)當采取各種有效的政策措施，降低制度變遷成本，加快推進國有企業(yè)用工制度的轉(zhuǎn)型。

關(guān)鍵詞：國有企業(yè)；用工制度；市場化

中圖分類號：F406 文獻標識碼：A 文章編號：1005—2674（2013）11—079—05

企業(yè)用工制度實質(zhì)上是對勞動力進行配置的一系列制度安排與制度結(jié)構(gòu)，目的在于緩解信息不對稱，減少用工雙方的交易成本，最大限度的發(fā)揮勞動力的價值。在計劃經(jīng)濟時期，國有企業(yè)作為政府經(jīng)濟職能的執(zhí)行者，實行的是僵化的用工制度，職工是政府的職工而非真正意義上的企業(yè)職工。改革開放后的三十多年里，國有企業(yè)用工制度作為國有企業(yè)改革的重要目標之一，進行了激烈的制度變遷，市場機制逐步引入到用工制度當中。計劃用工的色彩和比重越來越少，市場化用工越來越多，已經(jīng)包括大部分的國有企業(yè)用工人員?？梢哉f，國有企業(yè)用工制度的市場化改革取得了良好的效果。但是，由于國有企業(yè)仍處于由計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)軌期，所以仍然保留著大量的計劃經(jīng)濟體制的殘余，用工制度也不例外。隨著改革的持續(xù)深入，傳統(tǒng)用工制度與市場化用工體制之間的沖突愈演愈烈，嚴重制約了用工制度的進一步深化改革，也對社會經(jīng)濟的公平與效率產(chǎn)生了嚴重的不利影響。因此，分析國有企業(yè)用工制度存在的問題，確定其合理的市場化改革目標和措施，是擺在政府和國有企業(yè)面前的一個突出難題。

一、國有企業(yè)用工制度的狀況

國有企業(yè)用工制度經(jīng)過長期持續(xù)改革，原先僵化、封閉的用工制度已被打破，國有企業(yè)職工實現(xiàn)了流動。一方面，國家通過下崗、買斷工齡、內(nèi)退等方式裁汰了一大批冗員，減輕了國有企業(yè)負擔。另一方面，國有企業(yè)的用人機制發(fā)生變化，引入了合同制與勞務(wù)派遣制，形成了用工制度的多元化，在某種程度上能夠按照市場競爭需要確定企業(yè)所需的人才，并從市場中吸收了大量優(yōu)秀的人才進入企業(yè)，很大程度上解決了國有企業(yè)冗員嚴重的弊端，優(yōu)化了國有企業(yè)的人員結(jié)構(gòu)。一般來說，國有企業(yè)人力資源制度越不合理，冗員就越多，其占總就業(yè)人口的比重就越大。因此，可以以國有單位就業(yè)人數(shù)占城鎮(zhèn)總?cè)丝诰蜆I(yè)人員數(shù)的比例來側(cè)面衡量國有企業(yè)用工制度的變化及改革取得的成效。以2003—2010年的相關(guān)數(shù)據(jù)為例，見圖1。從圖中可以看出，2003—2010期間，國有單位就業(yè)人數(shù)占城鎮(zhèn)總就業(yè)人數(shù)比例呈現(xiàn)了一個顯著的下降趨勢，由此可側(cè)面反映出國有企業(yè)用工制度改革的成效。

當前我國國有企業(yè)普遍實行的是雙軌制的用工制度，固定工、合同工和勞務(wù)派遣工、臨時工等多種用工方式并存。所謂雙軌制是指人們平時所說的有編制和無編制的職工并存的制度，有編制的職工比無編制的職工更為穩(wěn)定，而且在報酬、工作條件、福利方面要優(yōu)越地多。有編制的用工制度，實行的是平均主義，能夠給予職工歸屬感與安全感，并且會對職工培訓(xùn)、職業(yè)規(guī)劃等方面投入更多的資源，但卻以犧牲效率為代價。而無編制的用工制度是一種市場化的用工制度，雙方通過市場來簽訂勞動契約，明確雙方的權(quán)利與義務(wù)，勞動者在相關(guān)勞動法律法規(guī)的保障下獲得相應(yīng)的勞動報酬，用人單位可以按照本企業(yè)的需求通過市場來選擇最適合自身、性價比最高的勞動者；并且可以在符合相關(guān)法律法規(guī)的前提下，對違反勞動合同以及不符合自身需要的職工進行淘汰，盡可能地降低用人成本，維護企業(yè)的合法權(quán)益。實踐已經(jīng)證明，無編制職工的用人成本要遠低于有編制的職工，性價比更高，這也是國有企業(yè)在改革進程中不斷增加合同工和勞務(wù)派遣等體制外職工的原因所在。

國有企業(yè)用工制度的建立健全最根本的是要依賴完備的法制建設(shè)。在過去相當長的一段時期內(nèi)，我國并沒有相應(yīng)的保障勞動者權(quán)益的法律法規(guī)，造成了用工制度主觀性強、隨意性大的問題，嚴重影響了勞動力生產(chǎn)要素的使用效率。1994年，我國頒布了《勞動法》，標志著企業(yè)用工制度法制化的開始。從此之后，我國陸續(xù)制定出臺了一系列的相關(guān)勞動法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方性法規(guī)及地方政府規(guī)章，例如《工會法》、《職業(yè)病防治法》、《安全生產(chǎn)法》等法律，《失業(yè)保險條例》、《工傷保險條例》、《企業(yè)勞動爭議處理條例》、《勞動保障監(jiān)察條例》等國務(wù)院頒布的行政法規(guī)，《集體合同規(guī)定》、《違反和解除勞動合同的經(jīng)濟補償辦法》、《企業(yè)最低工資規(guī)定》等勞動與社會保障部頒布的部門規(guī)章，等等。與此同時，根據(jù)社會經(jīng)濟形勢及用工狀況的變化，國家對于一些制度真空或沖突的環(huán)節(jié)也進行了修補，例如，針對國有企業(yè)勞務(wù)派遣的亂象，2012年十一屆全國人大常委會第二十七次會議初次審議勞動合同法修正案草案，對有關(guān)勞動派遣的規(guī)定進行了集中修改。這一系列的法制建設(shè)對規(guī)范國有企業(yè)用工制度，維護勞資雙方合法權(quán)益提供了堅實的法律基礎(chǔ)與行為準則。

二、國有企業(yè)用工制度存在的問題

1.法制不健全，執(zhí)行力度不夠。一是與西方發(fā)達國家相比，我國勞動立法滯后，高層次的勞動立法較少，更多的是以行政法規(guī)和規(guī)章為主，規(guī)范性與權(quán)威性不足，例如，勞動爭議處理專項法律尚未制定，對于勞動爭議只能依靠政府條例，反映出勞動立法層次低，不完備。二是勞動法制中有大量的地方性法規(guī)與規(guī)章，各地對同樣的問題各項規(guī)定卻不盡相同，而且有的還同上一級的法律法規(guī)相沖突，導(dǎo)致勞動法制貫徹難度大。三是一些勞動法律內(nèi)容規(guī)定過于原則化，不夠詳細，內(nèi)容不夠完善，相應(yīng)的配套政策措施跟不上，導(dǎo)致相關(guān)勞動制度在實踐中的可操作性大打折扣。四是維權(quán)成本高昂。對于一些勞動爭議，程序繁瑣，舉證困難，訴訟開銷大，職工在維權(quán)過程中常處于劣勢，很難真正地維護自己的合法權(quán)益。五是有法不依，執(zhí)法不嚴的問題突出。隨著相關(guān)勞動法律法規(guī)的不斷健全，法律法規(guī)能否得到切實貫徹成為了關(guān)鍵。勞動監(jiān)管部門在執(zhí)法投入上不足，面臨著很大的資金與人力缺口，而且執(zhí)法人員素質(zhì)不高，執(zhí)法意識欠缺。很多地方政府對利稅大戶采取地方保護，沒有切實履行相關(guān)勞動法律法規(guī)，沒有維護勞動者的合法權(quán)益。

2.同工不同酬，扭曲激勵機制。《中華人民共和國勞動法》第四十六條規(guī)定：工資分配應(yīng)當遵循按勞分配原則，實行“同工同酬”。這一規(guī)定體現(xiàn)了勞動市場的公平原則。但是，國有企業(yè)體制內(nèi)的職工所付出的勞動并沒有與其獲得的待遇相匹配，很多老國有企業(yè)職工不怎么上班都可以拿到高福利。在一些國有企業(yè)中，合同工和臨時工在企業(yè)職工中占據(jù)了相當大的比重，例如金融、郵政、電信、電力、石油等大型國有企業(yè)，勞務(wù)派遣用工比例占職工總數(shù)的1/3以上，這些職工在學(xué)歷及專業(yè)能力方面并不比編制內(nèi)職工差，而且也付出了相當多的勞動，為企業(yè)發(fā)展做出了較大的貢獻，但是待遇卻低得多，而且保障也跟不上。存在嚴重的同工不同酬的現(xiàn)象。這實質(zhì)上是一種勞動歧視，是與相關(guān)勞動法律法規(guī)與市場公平原則相悖的。在這種“激勵制度”下，體制內(nèi)的國有企業(yè)職工流動性差，惰性大，積極性與創(chuàng)造性被遏制。同時，也容易產(chǎn)生優(yōu)越感。不利于其擺正位置，做好本職工作。而對于合同工、臨時工及勞務(wù)派遣工而言，由于不會產(chǎn)生長期穩(wěn)定的勞動關(guān)系，企業(yè)為了節(jié)約成本，對職工的培訓(xùn)和職業(yè)規(guī)劃也不會太重視。這些職工由于在收入、福利及地位方面與體制內(nèi)的職工有很大差距，因此難免在心理上產(chǎn)生強烈的反差與隔閡，沒有足夠的安全感及對企業(yè)的歸屬感，很難全心全意為企業(yè)發(fā)展而安心工作，更多地是想盡快進入體制內(nèi)，改變自己的身份或者是跳槽。

3.用工流動性不足與過大并存，優(yōu)秀人才缺乏。只有保障企業(yè)內(nèi)部職工的充分流動，才能夠?qū)β毠ぎa(chǎn)生有效的外在壓力，激勵約束他們的行為。但過于頻繁的流動會導(dǎo)致企業(yè)的人才流失，同樣不利于企業(yè)發(fā)展。

國有企業(yè)會定期或不定期地進行編制內(nèi)招聘，但是名額有限、招聘渠道與方式單一，過分迷信學(xué)歷，加上在招聘環(huán)節(jié)經(jīng)常出現(xiàn)腐敗問題，以及晉升制度僵化，照顧關(guān)系和論資排輩，因此能夠吸收進來的優(yōu)秀人才有限，大量優(yōu)秀的人才被排除在外。對于體制外的崗位，雖然體制外職工可以在符合條件的情況下獲得編制，但是競爭十分激烈，成本很高，對優(yōu)秀人才的吸引力更有限，他們更多地是選擇有發(fā)展和潛力的外資和民營企業(yè)。有編制的國有企業(yè)員工一旦進入企業(yè)，除非發(fā)生重大變故，一般都是終身制，很少受到外部的競爭壓力。久而久之，造成了國有企業(yè)體制內(nèi)職工缺乏流動性，遏制了優(yōu)秀人才的成長，產(chǎn)生大量的冗員，造成用工成本的嚴重浪費。而對于體制外的職工，由于缺乏保障及歸屬感，思想不穩(wěn)定，難以踏實工作及鉆研業(yè)務(wù)，培育出來的人才留不住，跳槽現(xiàn)象十分普遍。如此一來，該流動的人員不流動，不該流動的人員流動性反而大，難以吸收及培養(yǎng)高素質(zhì)的優(yōu)秀人才，國有企業(yè)競爭力的提升受到很大限制。

4.企業(yè)用工合同管理不規(guī)范。風險高。很多國有企業(yè)在進行招聘及與職工簽訂勞動合同時，沒有嚴格按照國家有關(guān)法律法規(guī)執(zhí)行，契約不規(guī)范問題嚴重，經(jīng)常存在勞動合同范圍、期限、履行、變更、終止和解除等不明確的問題，產(chǎn)生大量的法律風險與業(yè)務(wù)風險，給企業(yè)造成不必要的損失。此外，國有企業(yè)在進行人員招聘時，為了降低用工成本，轉(zhuǎn)嫁企業(yè)責任與風險，傾向于招聘體制外職工，并利用信息優(yōu)勢，在勞動合同上采取機會主義行為，損害勞動者合法權(quán)益，也損害了企業(yè)形象。

5.國有企業(yè)用工文化缺失。凝聚力不夠。一些國有企業(yè)忽視非正式制度建設(shè)，尚未形成符合自身特點的用工文化，對編制內(nèi)與編制外的職工實行雙重標準，沒有體現(xiàn)出公平、公正、誠信的企業(yè)精神，體制內(nèi)外的職工間沒有形成良好的互助合作關(guān)系，心不齊，企業(yè)凝聚力明顯不夠。

用工制度存在的問題，是國有企業(yè)處于轉(zhuǎn)型期的必然結(jié)果。由于市場機制是最有效的資源配置方式，所以要想解決好這些問題，關(guān)鍵在于持續(xù)深入的市場化改革。無論是正式職工，還是合同工、臨時工等，只要實現(xiàn)用工的市場化，那么企業(yè)就完全可以通過市場來確定最適合自己的用工制度，進而減少問題的出現(xiàn)。

三、國有企業(yè)用工制度變遷成本分析

國有企業(yè)用工制度市場化改革本質(zhì)上是一種良性的制度變遷，如果實現(xiàn)了，有利于上述問題的解決。但是，制度變遷過程不是一帆風順的，會面臨各種制度變遷成本。

1.制度設(shè)計成本。國有企業(yè)用工制度牽扯到廣泛的利益主體，不僅是一個經(jīng)濟問題，更是一個關(guān)系社會穩(wěn)定的政治問題，改革既要注重效率，實現(xiàn)國有企業(yè)用工效率的改進；又要保障公平，防止不穩(wěn)定因素的產(chǎn)生。同時，改革會面臨不同的設(shè)計方案，如何從中選擇出最優(yōu)方案具有一定的難度，會面臨機會成本問題。因此，國有企業(yè)用工制度市場化改革的設(shè)計難度很大，需要十分慎重，會耗費大量的成本。

2.制度實施成本。市場化改革措施能否得到貫徹執(zhí)行，也是影響國有企業(yè)用工制度市場化改革成效的重要因素，如果得不到切實貫徹，再完美的設(shè)計也沒有意義。制度實施成本主要包括利益協(xié)調(diào)成本、組織成本、試錯成本和控制成本。首先，支付利益協(xié)調(diào)成本。國有企業(yè)傳統(tǒng)的用工制度下產(chǎn)生了大量的既得利益群體，在體制內(nèi)可以安逸地工作，不用付出相應(yīng)的勞動就可以獲得可觀的收益。市場化改革從根本上是引入競爭，打破特權(quán)與等級，因此很多人不愿意改革，甚至對改革進行千方百計地阻擾。例如，上世紀末，國有企業(yè)進行了大規(guī)模的用工體制改革，一大批冗員被裁汰，當時改革就受到了極大的人為阻擾，造成了一些社會問題，很多都成為了歷史遺留問題。因此，要順利地推進改革，就必須協(xié)調(diào)好各方的利益關(guān)系，采取靈活多變的手段安撫利益受損者，支付利益協(xié)調(diào)成本。其次，支付組織成本。市場化改革需要一定的組織機構(gòu)與人員來組織實施，需要花費一定的資金、物力及時間成本。按照諾斯的觀點，不同主體推動制度變遷的成本是不同的，組織推動比個人推動需要更多的組織成本。再次，支付試錯成本。一些市場化改革措施在全面實施前需要先進行試點，成功之后再進行推廣，這一過程需要成本，如果效果不盡如人意，就需要找出問題，重新設(shè)計，成本更高。最后，支付控制成本，對于市場化改革的實施過程，需要有特定的機構(gòu)及人員進行動態(tài)監(jiān)管與控制，防止制度實施偏離目標，及時發(fā)現(xiàn)存在的問題并給予修正。

3.勞動市場不健全產(chǎn)生的成本。完善的勞動力市場是實施國有企業(yè)用工制度的市場基礎(chǔ)，如果市場完善，國有企業(yè)用工成本就低，更容易選擇優(yōu)質(zhì)人才。但是我國當前的勞動力市場還不夠成熟，尚未形成統(tǒng)一、自由的勞動力市場，勞動力管理體制不順，戶籍約束嚴重，限制了勞動力的自由、高效流動，給國有企業(yè)用工制度市場化改革造成了障礙。

4.路徑依賴。路徑依賴是由諾斯提出的，是過去的傳統(tǒng)、慣例、習慣、經(jīng)營等歷史性因素對于現(xiàn)在制度變遷選擇集的影響，容易使未來的演進方向朝過去的道路收斂。既得利益者對現(xiàn)有制度有強烈的需求，對于他們個人來講，在舊制度下已經(jīng)投入了大量的沉淀成本，如果發(fā)生變革，原有的投入將沉淀，必須要重新投入新的適應(yīng)性成本。因此，即使改革對全局有利，他們也不愿意改革。而且隨著時間的推移，時間越長，他們對原有舊制度的依賴性就越強，也就越不愿意改革，扭轉(zhuǎn)路徑依賴的難度也就越大。因此，雙軌制的用工制度雖然效率低于市場化的單軌制，但具有明顯的剛性特征，組織很難進行自行矯正，耗費的成本極高。

制度變遷成本給國有企業(yè)用工制度改革造成了較大的障礙，要進一步推進國有企業(yè)用工制度的市場化改革進程，就必須要加大政府政策支持力度，加快制度創(chuàng)新，盡可能地降低制度變遷成本。

四、完善國有企業(yè)用工制度的對策建議

在當前雙軌制的用工制度下，短時期的激進式的變革方式風險過高，不利于社會經(jīng)濟的穩(wěn)定，是不可取的，應(yīng)當采取漸進式的變遷方式，協(xié)調(diào)好各方面的利益關(guān)系，穩(wěn)步推進國有企業(yè)用工制度改革。

1.國有企業(yè)要轉(zhuǎn)變用人觀念。國有企業(yè)要堅持以人為本，做到真正地尊重人才，重視人才，構(gòu)建和諧、平等、高效的用人文化，切實保障職工尤其是弱勢職工的合法權(quán)益。對于體制內(nèi)的職工，要打破平均主義，樹立效率觀念，任人唯賢，嚴禁人浮于事。對于無編制的職工，要樹立正確的態(tài)度，將其當成企業(yè)不可或缺的一部分，真心關(guān)心他們的工作與生活，幫助他們解決實際困難，并加強與他們的溝通，妥善處理存在的矛盾，讓其參與到企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營管理中去，樹立起主人翁精神。

2.國有企業(yè)要探索新型的用工模式。國有企業(yè)內(nèi)部要打破正式工與非正式工之分，統(tǒng)一按照勞動相關(guān)法律法規(guī)來簽訂勞動合同契約，實行固定年限的合同制，打破終身制。同時，建立高效、公平的人才引進機制、績效考核機制與晉升機制，設(shè)計一種動態(tài)競爭的用工管理制度，按業(yè)績將職工劃分等級，實行逐級尾數(shù)淘汰和逐級頭數(shù)晉升，以此來保證企業(yè)職工的適度流動。為了節(jié)約成本，靈活地應(yīng)對企業(yè)動態(tài)變化的用工需求，例如建筑企業(yè)的季節(jié)性用工需求，可以使用臨時工等非正式工，但是一定要適度，不可成為主要的用工形式。以勞務(wù)派遣制為例，這種用工方式成本低廉，很多國有企業(yè)都十分青睞，但是當前關(guān)于勞務(wù)派遣制的有關(guān)法律問題還尚不清晰，如果濫用將對勞動者權(quán)益造成損害，并對常規(guī)的用工方式造成沖擊，所以國有企業(yè)要慎用這種用工方式。此外，還要加強工會組織建設(shè)，發(fā)揮黨組織維護工人權(quán)益的功能，推行集體談判的制度，為職工尤其是體制外職工的合法訴求提供渠道，并且改進勞動爭議處理體制，建立健全三方、多層次的勞動爭議處理制度，妥善處理各種勞務(wù)糾紛，維護企業(yè)穩(wěn)定，保障職工的合法權(quán)益。

3.進一步完善勞動法制。面對我國勞動關(guān)系日益契約化、多元化、動態(tài)化的現(xiàn)狀，國家應(yīng)當不斷修改現(xiàn)有法律法規(guī)，與時俱進。對于一些立法層次低的勞動法規(guī)與規(guī)章，要加大立法研究力度，盡快出臺高層次、有權(quán)威的成文法。對于勞動立法的空白，要盡快研究并出臺相配套的單項法律法規(guī)或規(guī)章制度，盡快彌補制度真空。國務(wù)院及勞動與社會保障部等政府管理部門以及地方立法機關(guān)與政府，要嚴格在高層次法律的立法原則與框架下制定相關(guān)法規(guī)與規(guī)章制度，不能與之相抵觸，而是要加強相互之間的協(xié)調(diào)，防止出現(xiàn)制度沖突。此外，還應(yīng)當盡快加強勞動法執(zhí)法力度。各級政府有關(guān)部門要樹立勞動者權(quán)益保護的意識，加大經(jīng)費投入與人力投入，推進勞動監(jiān)管部門的組織機構(gòu)建設(shè)與人才隊伍建設(shè)，提高勞動監(jiān)管權(quán)威，并學(xué)習國外勞動監(jiān)管有益經(jīng)驗，優(yōu)化監(jiān)管手段與技術(shù)，提高勞動法制監(jiān)管及執(zhí)法水平。

4.出臺配合國有企業(yè)用工制度變革的配套政策。國家要出臺相關(guān)的改革配套政策，減少國有企業(yè)用工制度市場化改革成本，加快改革速度。國家要健全社會保障體系，保障國有企業(yè)離退休及下崗人員生活，進一步推進廠辦大集體改革，徹底剝離國有企業(yè)尤其是大中型工業(yè)企業(yè)的政策性負擔，增強國有企業(yè)改革活力。成立專門的人事改革基金，為國有企業(yè)用工制度改革提供資金扶持。

5.進一步完善勞動市場。政府要發(fā)揮職能，打破地域、戶籍對勞動力市場的分割，加強對勞動力市場基礎(chǔ)設(shè)施的投入，健全城鄉(xiāng)一體化的社會保障體系，實行有效的勞動力市場管理，建立健全全社會的勞動力信息系統(tǒng)，實現(xiàn)信息共享，加大教育培訓(xùn)投資，對不同層次的勞動者進行針對性的職業(yè)培訓(xùn)，以此來建立成熟、統(tǒng)一、高效流動的勞動力市場，為國有企業(yè)用工提供更為有力的支持。

責任編輯 張旭