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摘要：“三超”是我國建筑行業(yè)中相對(duì)普遍存在的問題，特別是政府投資工程。如何控制好“三超”現(xiàn)象的發(fā)生，是每一位造價(jià)人員及工程管理人員非常關(guān)注的問題之一。本文根據(jù)多年工程實(shí)踐，對(duì)政府投資項(xiàng)目的設(shè)計(jì)變更與現(xiàn)場簽證存在的一些問題及措施進(jìn)行探討。

關(guān)鍵詞：政府投資；設(shè)計(jì)變更；現(xiàn)場簽證

前言

隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，政府投資項(xiàng)目也不斷增多，而基于目前我國政府投資項(xiàng)目中存在的一些“三超”問題，造成投資失控得不到應(yīng)有的效益。本人從多年工程實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，造成“三超”問題的原因比較集中于設(shè)計(jì)變更與現(xiàn)場簽證的不規(guī)范。下面列舉設(shè)計(jì)變更或現(xiàn)場簽證中存在的主要問題及其后果：

一、設(shè)計(jì)變更未經(jīng)審批，直接變更實(shí)施

設(shè)計(jì)變更一般由項(xiàng)目法人組織施工、設(shè)計(jì)、監(jiān)理等參建單位審查，較大變更報(bào)項(xiàng)目主管部門審批后方可實(shí)施。然而在實(shí)際結(jié)算過程中，發(fā)現(xiàn)很多設(shè)計(jì)變更并未按規(guī)定辦理審批手續(xù)。如在某水利工程結(jié)算時(shí)發(fā)現(xiàn)，景觀設(shè)計(jì)單位擅自變更提高堤岸后坡回填土高程。因該變更涉及結(jié)構(gòu)安全，按規(guī)定應(yīng)報(bào)水利主管部門審批。但該景觀設(shè)計(jì)單位未報(bào)區(qū)級(jí)行政主管部門審批，違反了當(dāng)?shù)厮こ淘O(shè)計(jì)變更管理規(guī)定，造成增加回填土方工程量萬余方，增加結(jié)算造價(jià)金額約 50 萬元；又如，堤岸擋墻后回填砂性土變更為回填中粗砂，屬于一般設(shè)計(jì)變更，在實(shí)施過程中沒有經(jīng)過行政主管部門審批，根據(jù)規(guī)定，該變更不應(yīng)計(jì)量，但施工單位已按變更后的方案施工，這就使結(jié)算存在爭議。

二、勘察、設(shè)計(jì)質(zhì)量不高等問題造成大量設(shè)計(jì)變更及現(xiàn)場簽證

勘察、設(shè)計(jì)質(zhì)量的好壞會(huì)直接影響工程的造價(jià)，因勘察不到位或者設(shè)計(jì)深度不夠，導(dǎo)致實(shí)際施工時(shí)常需要設(shè)計(jì)變更或者現(xiàn)場簽證增加工程量，造成工程造價(jià)增加。如因地質(zhì)勘察不到位，導(dǎo)致基坑開挖時(shí)出現(xiàn)流砂，基坑支護(hù)方式必須由原來的混凝土攪拌樁變更為鉆孔灌注樁等，工程造價(jià)大大增加；又如某工程在樁基施工時(shí)發(fā)現(xiàn)地下存在大型不明障礙物，必須轉(zhuǎn)移樁位重新鉆孔打樁，造成造價(jià)增加。設(shè)計(jì)深度不夠，可能是疏忽，也可能是故意留有機(jī)動(dòng)空間，由此造成的損失不容忽視，應(yīng)引起重視。

三、現(xiàn)場簽證內(nèi)容與施工合同或招標(biāo)文件條款相違背

《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定，“……不得再行訂立背離合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的其他協(xié)議”。結(jié)算時(shí)發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)場簽證內(nèi)容與施工合同或招標(biāo)文件有關(guān)條款相矛盾。如：某新建比賽場館地下室工程，合同約定“工程量清單綜合單價(jià)包干，……即在施工過程中即使工程量清單內(nèi)項(xiàng)目工程量發(fā)生變更，綜合單價(jià)也不發(fā)生改變，……”，但在結(jié)算時(shí)，施工單位提出對(duì)人防門價(jià)差的調(diào)整，原因在于人防門投標(biāo)單價(jià)與市場價(jià)相差較大，要求調(diào)增綜合單價(jià)的差價(jià)部分。但經(jīng)調(diào)查核實(shí)，本地區(qū)人防門在投標(biāo)時(shí)期與施工時(shí)期的市場價(jià)接近，因編制招標(biāo)文件和投標(biāo)文件的工作人員未能準(zhǔn)確核實(shí)主材價(jià)，導(dǎo)致招標(biāo)文件的人防門單價(jià)偏低。但根據(jù)合同條款，該人防門單價(jià)不能調(diào)整。又如某水利工程結(jié)算項(xiàng)目，招標(biāo)文件約定“臨時(shí)工程費(fèi)包干”，但結(jié)算資料又出現(xiàn)“支護(hù)松木樁”的簽證（支護(hù)樁屬于臨時(shí)工程），按照招標(biāo)文件約定，此項(xiàng)不予計(jì)量（但如果是招標(biāo)圖之外變更增加的應(yīng)另行考慮）。

四、設(shè)計(jì)變更實(shí)際為承包商的不平衡報(bào)價(jià)策略

不平衡報(bào)價(jià)是相對(duì)常規(guī)報(bào)價(jià)而言，即一個(gè)項(xiàng)目總價(jià)基本確定后，通過內(nèi)部提高或降低某些分項(xiàng)的單價(jià)，保持總價(jià)平衡而不影響中標(biāo)，又能在結(jié)算時(shí)得到更好的經(jīng)濟(jì)效益的方法。如施工過程中承包商發(fā)現(xiàn)某分項(xiàng)工程投標(biāo)單價(jià)偏低，繼續(xù)按圖施工會(huì)導(dǎo)致虧損，承包方則會(huì)變相地通過設(shè)計(jì)變更的方法來達(dá)到盈利目的。從而謀取非法利益，變相套取財(cái)政資金的一種手段，應(yīng)采取措施予以規(guī)避。

五、設(shè)計(jì)變更程序倒置，真實(shí)性無法核實(shí)

按照設(shè)計(jì)變更流程，設(shè)計(jì)變更無論由哪方提出，均應(yīng)由建設(shè)單位、設(shè)計(jì)單位、監(jiān)理單位、施工單位共同協(xié)商，經(jīng)建設(shè)單位確認(rèn)后由設(shè)計(jì)單位發(fā)出變更通知單及相應(yīng)的變更圖紙，并由監(jiān)理工程師簽發(fā)后，施工單位方可實(shí)施。從以往的結(jié)算工程來看，設(shè)計(jì)變更事后補(bǔ)辦的情況非常普遍。如某新建教學(xué)樓工程結(jié)算，工程已于 2010 年 10 月完工，但有幾份設(shè)計(jì)變更通知單卻是 2011 年 1 月發(fā)出，存在先施工后報(bào)批情況，該作法符合變更程序，存在先施工后補(bǔ)辦設(shè)計(jì)變更的程序倒置現(xiàn)象，真實(shí)性值得考證，極易成為爭議問題。

六、設(shè)計(jì)變更超出承攬范圍

根據(jù)《建設(shè)工程勘察設(shè)計(jì)管理?xiàng)l例》規(guī)定，設(shè)計(jì)單位不得超出承攬范圍設(shè)計(jì)或變更。但在實(shí)際施工中，不僅有超設(shè)計(jì)資質(zhì)等級(jí)承攬業(yè)務(wù)的情況，還存在超合同范圍變更的情況。如某水利工程結(jié)算資料顯示，水工設(shè)計(jì)和景觀設(shè)計(jì)分別由兩家設(shè)計(jì)單位承擔(dān)，景觀設(shè)計(jì)單位未經(jīng)建設(shè)單位及主管部門批復(fù)，對(duì)水工結(jié)構(gòu)進(jìn)行變更，超出合同承攬范圍，造成造價(jià)大大增加。

七、設(shè)計(jì)變更及現(xiàn)場簽證內(nèi)容不具體、格式不規(guī)范

結(jié)算中常存在很多設(shè)計(jì)變更和現(xiàn)場簽證手續(xù)不完善、不規(guī)范的情況。如現(xiàn)場簽證單上沒有加注監(jiān)理意見、甲方負(fù)責(zé)人打印簽名或只簽姓名推脫責(zé)任，簽證內(nèi)容描述不清、前后矛盾；設(shè)計(jì)變更單中變更原因、范圍、部位不明確，尺寸、標(biāo)高和文字說明表達(dá)不準(zhǔn)確，沒有圖示說明或圖示不規(guī)范等問題。如某設(shè)計(jì)變更內(nèi)容為修改堤岸回填土高程，只用一句話描述 A 段至 B 段高程由+0.05m 調(diào)整到+3.26m，但未提供橫斷面圖和平面圖，以致在結(jié)算時(shí)不能區(qū)分填方范圍，工程量無法計(jì)算，最終只能任由建設(shè)單位和施工單位補(bǔ)充說明，真實(shí)性無法核實(shí)。

八、現(xiàn)場簽證辦理不及時(shí)，準(zhǔn)確性差或虛報(bào)工程量

及時(shí)性和準(zhǔn)確性是保證簽證真實(shí)性的基礎(chǔ)，這就要參建各方現(xiàn)場管理人員一同就工程現(xiàn)場當(dāng)時(shí)實(shí)際發(fā)生的合同以外的零星工作進(jìn)行現(xiàn)場準(zhǔn)確測量、描述，按合同約定及時(shí)辦理簽證手續(xù)。但結(jié)算審核人員發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)場簽證不及時(shí)、虛報(bào)簽證工程量、事后補(bǔ)辦簽證的現(xiàn)象是時(shí)有發(fā)生。主要原因建設(shè)單位現(xiàn)場代表與監(jiān)理人員不認(rèn)真履行職責(zé)，任由施工單位事后口頭會(huì)議，追記補(bǔ)辦，導(dǎo)致補(bǔ)寫的簽證單與實(shí)際不符，甚至有些簽證純屬虛構(gòu)。如某體育場改造工程結(jié)算，簽證顯示，因北樓外墻面批蕩因裂縫太多，需鏟除原批蕩后重新批蕩，然后再涂刷外墻漆，工程量1500m2，但結(jié)算時(shí)現(xiàn)場察看后發(fā)現(xiàn)此外墻依然存在明顯的裂縫，于是懷疑沒有把原批蕩層鏟掉，后經(jīng)調(diào)查核實(shí)，施工方僅對(duì)外墻涂刷了外墻漆，根本沒有鏟除原批蕩層，如不認(rèn)真核實(shí)就會(huì)造成財(cái)政資金流失 5 萬余元。

上述工程建設(shè)中存在的設(shè)計(jì)變更和現(xiàn)場簽證問題，造成財(cái)政資金的大量流失，對(duì)財(cái)政投資工程造價(jià)的影響巨大。為了更好地控制投資，減少設(shè)計(jì)變更和現(xiàn)場簽證的發(fā)生率，減少結(jié)算時(shí)的爭議，縮短結(jié)算時(shí)間，更好地發(fā)揮財(cái)政資金的使用效益。建議采取如下措施：

（一）加強(qiáng)對(duì)工程合同管理

工程合同很多，要控制投資造價(jià)，主要應(yīng)加強(qiáng)施工合同和設(shè)計(jì)合同的管理。對(duì)于施工合同，主要是注意明確工程承包范圍、承包方式、開工日期、竣工日期、合同金額、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、通用及專用條款，專用條款內(nèi)容須特別注意明確合同解釋順序、發(fā)承包雙方的責(zé)任、違反合同的處罰辦法、進(jìn)度款預(yù)付款支付以及工程變更價(jià)款調(diào)整方法等等。這些都是施工合同必不可少且非常重要的內(nèi)容，如合同解釋順序不明確就有可能造成工程糾紛，進(jìn)度款支付不約定支付比例和方式就有可能導(dǎo)致結(jié)算超付、工程變更價(jià)款不約定計(jì)價(jià)方式將導(dǎo)致結(jié)算缺乏依據(jù)等不良后果。對(duì)于設(shè)計(jì)合同方面，主要是控制設(shè)計(jì)單位在設(shè)計(jì)過程中因設(shè)計(jì)深度不足發(fā)生大量設(shè)計(jì)變更造成后續(xù)造價(jià)的明顯增加，故應(yīng)在合同中明確因勘測設(shè)計(jì)失誤造成重大設(shè)計(jì)變更的處罰措施，提高勘察設(shè)計(jì)單位的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，減少因失誤或人為的模糊地帶，確保招標(biāo)圖紙達(dá)到施工階段要求，從而達(dá)到控制投資的目的。

（二）加強(qiáng)工程概預(yù)算的管理

為了防止不平衡報(bào)價(jià)，建設(shè)單位應(yīng)做好招標(biāo)控制價(jià)、編制合理的招標(biāo)文件?，F(xiàn)在大部分省市都實(shí)行政府投資項(xiàng)目財(cái)政評(píng)審的原則，政府投資的 10 萬元以上的項(xiàng)目，都必須把預(yù)算和結(jié)算送財(cái)政投資評(píng)審中心審核，預(yù)算審核結(jié)果即作為該項(xiàng)目的招標(biāo)控制價(jià)。但招標(biāo)控制價(jià)并不能控制不平衡報(bào)價(jià)，所以，有些地區(qū)規(guī)定，招標(biāo)文件必須注明“投標(biāo)人的投標(biāo)單價(jià)不能超過招標(biāo)控制價(jià)的每一項(xiàng)綜合單價(jià)，否則結(jié)算時(shí)以招標(biāo)清單單價(jià)為準(zhǔn)”，該做法有效地控制了不平衡報(bào)價(jià)，現(xiàn)一直沿用，效果甚好。

（三）加強(qiáng)結(jié)算審核的把關(guān)

工程結(jié)算審核是一項(xiàng)復(fù)雜而重要的工作，審核結(jié)果直接關(guān)系到工程造價(jià)。結(jié)算審核需要結(jié)合招投標(biāo)文件、施工合同、施工竣工圖、隱蔽工程記錄、設(shè)計(jì)變更及現(xiàn)場簽證等進(jìn)行審核，尤其是必須對(duì)設(shè)計(jì)變更和現(xiàn)場簽證的真實(shí)性、必要性、合規(guī)性等幾方面認(rèn)真審查。對(duì)工程現(xiàn)場進(jìn)行勘察和實(shí)測，核查實(shí)際施工與變更圖是否一致，簽證工程量是否存在虛報(bào)，對(duì)差異部分和虛報(bào)內(nèi)容予以核減；對(duì)設(shè)計(jì)變更內(nèi)容核實(shí)，看變更依據(jù)是否充分，重大變更是否有主管部門審批等，否則視為無效變更，不予計(jì)量；核實(shí)簽證內(nèi)容是否與施工合同或招標(biāo)文件重復(fù)或相矛盾，對(duì)重復(fù)的部分予以核減，對(duì)矛盾的部分予以調(diào)整。

（四）制定相應(yīng)的法律法規(guī)

建議政府主管部門應(yīng)制定相應(yīng)的“建設(shè)工程設(shè)計(jì)變更及現(xiàn)場簽證管理辦法”，明確設(shè)計(jì)變更和現(xiàn)場簽證的審批權(quán)限，逐級(jí)審批，以防止個(gè)人行為隨意變更，杜絕或減少現(xiàn)場管理人員隨意簽證、審查不嚴(yán)的行為；制定設(shè)計(jì)變更和現(xiàn)場簽證辦理流程和相關(guān)格式，以規(guī)范變更和簽證內(nèi)容和相關(guān)手續(xù)，從而減少結(jié)算糾紛；明確設(shè)計(jì)變更和現(xiàn)場簽證的范圍，對(duì)于不符合規(guī)定的不予計(jì)量，為結(jié)算提供有力依據(jù)；完善相關(guān)監(jiān)督及責(zé)任追究制度，對(duì)于弄虛作假、提供虛假工程變更或簽證意見的單位或個(gè)人予以處罰，情節(jié)嚴(yán)重的由監(jiān)察部門移送司法機(jī)關(guān)處理。以達(dá)到規(guī)范和約束政府投資行為，保證項(xiàng)目建設(shè)成本的真實(shí)、準(zhǔn)確，提高政府投資的質(zhì)量和效益的目的。

作者簡介：

田禮奇（1970.12），男，漢族、湖北黃岡人，現(xiàn)供職于深圳市光明新區(qū)管委會(huì)，研究方向：建筑工程造價(jià)管理。