隨著《全國(guó)促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展規(guī)劃綱要2011-2020》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》）的制訂日漸推進(jìn)，中國(guó)城市發(fā)展格局將面臨一次新的調(diào)整。

《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者了解到，目前的《規(guī)劃》版本在大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展的大原則下，厘定了不同規(guī)模和等級(jí)的城市發(fā)展路徑，城市群將成為未來城鎮(zhèn)化發(fā)展的主體形態(tài)。人口規(guī)模在100萬至500萬的城市或?qū)⒅攸c(diǎn)發(fā)展，并著重提高中小城市的發(fā)展質(zhì)量與數(shù)量。與此同時(shí)，為配合中小城市發(fā)展規(guī)劃，中斷多年的“設(shè)市”進(jìn)程或?qū)⒅貑ⅰ?/p>

記者采訪時(shí)發(fā)現(xiàn)，目前關(guān)于城市群的設(shè)計(jì)仍然存在較多爭(zhēng)議。為何以城市群作為主體形態(tài)，如何劃定城市群中的“入圍”城市標(biāo)準(zhǔn)，現(xiàn)實(shí)中的城市發(fā)展路數(shù)又是否能按規(guī)劃進(jìn)行？這些都是尚待解決的疑問。

爭(zhēng)議猶存，地方政府已經(jīng)踏上了爭(zhēng)相進(jìn)入城市群的博弈之路。數(shù)月以來，多個(gè)城市群迎來“擴(kuò)容”，不少市縣積極爭(zhēng)取搶在《規(guī)劃》發(fā)布之前“入群”，并力求提升本地行政級(jí)別，從而獲得更多發(fā)展資源與機(jī)會(huì)。

記者從接近民政部門的相關(guān)人士處了解到，目前各地上報(bào)待批的設(shè)市申請(qǐng)已超過60份，另有上百個(gè)縣表現(xiàn)出設(shè)市意愿。

100-500萬人口規(guī)模城市升溫

據(jù)《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者了解，目前《規(guī)劃》中對(duì)城市規(guī)模等級(jí)的設(shè)定方向，是合理控制超大城市和特大城市的規(guī)模，繼續(xù)發(fā)展大城市，加快發(fā)展中小城市，有重點(diǎn)地發(fā)展小城鎮(zhèn)。

發(fā)改委相關(guān)人士表示，從城市效率的角度講，人口在100萬以上的城市效率最高，因此特別對(duì)人口規(guī)模在100萬-500萬應(yīng)給予發(fā)展，尤其是兩三百萬的城市。

按照《中國(guó)城市狀況報(bào)告2012/2013》統(tǒng)計(jì)，截至2011年末，全國(guó)共有30個(gè)城市常住人口超過800萬，其中13個(gè)城市人口超過1000萬。

國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究部研究員劉勇表示，中心城區(qū)人口規(guī)模在100—200萬的“中間規(guī)模城市”最為合理，超過500萬以上肯定會(huì)出現(xiàn)比較明顯的大城市病。

目前的《規(guī)劃》版本，對(duì)不同規(guī)模城市未來的發(fā)展給出了較為清晰的方向。對(duì)于大城市、特大城市的定位，是提升其輻射、帶動(dòng)功能。特別是對(duì)于沿海城市來說，要加快轉(zhuǎn)型創(chuàng)新；對(duì)內(nèi)陸城市來說，要沿著產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展這些城市，同時(shí)發(fā)揮它們平衡國(guó)土空間的作用。

提升中小城市的數(shù)量和發(fā)展質(zhì)量，將成為下一步的政策發(fā)力點(diǎn)。記者了解到，1996年至2010年，中國(guó)城鎮(zhèn)化水平雖然顯著提高，但是小城市所占比重卻從57.5%下降到39.6%，這是不合理的。這一現(xiàn)象和國(guó)外的發(fā)展?fàn)顟B(tài)形成巨大反差。有資料顯示，美國(guó)城鎮(zhèn)化率從20%上升至50%期間，城市數(shù)量從352增加2722，日本城鎮(zhèn)化率從38%到70%，城市數(shù)量從166個(gè)增加到692個(gè)。

記者了解到，未來中小城市的發(fā)展規(guī)劃，分為城市群內(nèi)與群外兩種情形。群內(nèi)中小城市，關(guān)鍵是要提升自身發(fā)展的質(zhì)量，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)和人口聚集功能，能夠起到分散特大城市的疏導(dǎo)作用；群外的中小城市，應(yīng)加以有序發(fā)展，而不是攤大餅式的擴(kuò)張，其中部分內(nèi)陸的邊境口岸城市，將進(jìn)一步開放。

對(duì)于中國(guó)現(xiàn)有的19600多個(gè)小城鎮(zhèn)，上述發(fā)改委人士指出，遍地開花的形態(tài)不可持續(xù)，未來應(yīng)根據(jù)小城鎮(zhèn)的具體位置，為其設(shè)定相應(yīng)的功能。

大城市周邊鎮(zhèn)應(yīng)該和城市的規(guī)劃統(tǒng)籌考慮，逐漸把它打造成衛(wèi)星鎮(zhèn)，逐步增加它的居住功能和產(chǎn)業(yè)功能，從而疏導(dǎo)城市人口。

遠(yuǎn)離中心城市的鎮(zhèn)，很難做大，但它們有特殊的功能。一是服務(wù)三農(nóng)，作為城市和農(nóng)村的節(jié)點(diǎn)；二是平衡國(guó)土戰(zhàn)略，雖然很小，但居住在邊疆，無論是從國(guó)土戰(zhàn)略還是軍事戰(zhàn)略講都有其重要意義，其發(fā)展主要是完善基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)職能，成為帶動(dòng)周邊或一定半徑農(nóng)村的中心。

根據(jù)目前規(guī)劃，從小城鎮(zhèn)吸引外來人口的角度看，未來小城鎮(zhèn)給予農(nóng)民工的戶籍標(biāo)準(zhǔn)，除了就業(yè)、居住年限的設(shè)置以外，無須再設(shè)置社保的繳納年限；對(duì)中小城市和大城市，可以設(shè)定一定社保年限的要求，但是國(guó)家應(yīng)對(duì)社保年限的最高標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定限制，各城市最高年限不能超過這一限制；對(duì)特大城市和超大城市，則可以設(shè)置一些其他的附加條件以及階梯型門檻，廣州、上海已經(jīng)開始操作。

博弈城市群

根據(jù)規(guī)劃方案，未來中國(guó)擬在東、中、西部建立20個(gè)城市群。按照目前對(duì)人口和綠地面積所做的初步測(cè)算，到2020年，城市群將容納76%左右的城鎮(zhèn)人口，需要占用65%的建設(shè)用地面積，一半左右的地級(jí)市、縣城和小城鎮(zhèn)將囊括在城市群體系內(nèi)。

剩下的一半左右的城市和小城鎮(zhèn)，主要是點(diǎn)狀式發(fā)展，由于所處地理位置與城市功能等原因，不宜搞聯(lián)合發(fā)展，將通過其自身的擴(kuò)張和功能提升來解決城市發(fā)展問題。

在城市群是城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)這一政策基調(diào)背景下，城市群規(guī)模不約而同開始“擴(kuò)容”，地方政府期望在城鎮(zhèn)化規(guī)劃出來之前進(jìn)入城市群，并爭(zhēng)相做大，以獲取發(fā)展先機(jī)。

2月23日，武漢、長(zhǎng)沙、南昌和合肥四市市長(zhǎng)在武漢達(dá)成《武漢共識(shí)》，將聯(lián)手打造以長(zhǎng)江中游城市群為依托的中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)“第四極”，“標(biāo)志著長(zhǎng)江中游城市群建設(shè)進(jìn)入到全面推進(jìn)階段”。中國(guó)科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所研究員、《規(guī)劃》咨詢專家方創(chuàng)琳指出，長(zhǎng)江中游城市群所包含的城市數(shù)量，從一開始的25個(gè)，已擴(kuò)展到了42個(gè)。山東半島城市群所屬的城市則從8個(gè)擴(kuò)展到了13個(gè)。

接近發(fā)改委的一位專家向記者表示，現(xiàn)在各地大建快上城市群，已經(jīng)脫離了城市群原來的含義，只是簡(jiǎn)單地把城市捏在一起，使得城市群不再是嚴(yán)格意義上的城市群，而是成了“政策型城市群”。

方創(chuàng)琳認(rèn)為，未來衡量一個(gè)城市群是否成熟的標(biāo)準(zhǔn)，除了對(duì)城市群內(nèi)的城市數(shù)量、人口規(guī)模、人均GDP、城鎮(zhèn)化水平等有明確要求外，群內(nèi)城市的經(jīng)濟(jì)外向度、聯(lián)系程度、交通圈的時(shí)長(zhǎng)，都應(yīng)是重點(diǎn)指標(biāo)。

雖然城市群思路已經(jīng)進(jìn)入規(guī)劃，甚至開始對(duì)地方政府起到引導(dǎo)作用，但是劉勇指出，對(duì)于為何將城市群這個(gè)概念作為城鎮(zhèn)化的主要形態(tài)，仍然存在一些爭(zhēng)議。

而據(jù)《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者了解，城市群規(guī)劃以2010年12月發(fā)布的《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》為藍(lán)本設(shè)計(jì)而成，主體功能區(qū)規(guī)劃將全國(guó)國(guó)土分為優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)、禁止開發(fā)四類，關(guān)于城市“入群”標(biāo)準(zhǔn)、城市群建成標(biāo)準(zhǔn)等問題，尚無明確的界定。

上有規(guī)劃制定部門的前期設(shè)計(jì)，下有各地方政府希望“入群”的“跑部”博弈，城市群的形成過程中自然融入不少人為因素。

有接近國(guó)土部的人士對(duì)記者表示，建立在主體功能區(qū)規(guī)劃基礎(chǔ)上的城市群設(shè)計(jì)，如何避免計(jì)劃思路，讓城市依靠自身稟賦自然發(fā)展，對(duì)未來城市發(fā)展尤為關(guān)鍵，這也成為《規(guī)劃》爭(zhēng)議之處。

中國(guó)房地產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)朱中一表示，厘定城市群發(fā)展路徑與城市是否“入群”的一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)是城市之間是否存在天然的產(chǎn)業(yè)聯(lián)系。應(yīng)根據(jù)其自然條件、人口、地理位置、產(chǎn)業(yè)傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)勢(shì)等因素，讓具有天然聯(lián)系的城市走到一起，并在此基礎(chǔ)上探尋這一城市群的發(fā)展模式?！安皇侨藶榈卦O(shè)定幾個(gè)城市之間應(yīng)建立起什么樣的關(guān)系，哪些城市應(yīng)納入城市群。”朱中一表示。

“設(shè)市”之路待啟

發(fā)改委相關(guān)人士對(duì)《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者表示，近年來，隨著城鎮(zhèn)化水平不斷提高，中小城市發(fā)展卻嚴(yán)重缺位。不少小城鎮(zhèn)人口規(guī)模甚至超過了傳統(tǒng)意義上的大城市，為了促進(jìn)中小城市的發(fā)展，設(shè)市工作需要重新啟動(dòng)。

劉勇也指出，未來將召開的全國(guó)城鎮(zhèn)化工作會(huì)議的一個(gè)重要意義是重啟“設(shè)市”，理順全國(guó)城鎮(zhèn)體系。

根據(jù)目前的規(guī)劃方案，下一步相關(guān)部門將完善城市行政區(qū)劃設(shè)置和布局，改革設(shè)市模式，啟動(dòng)設(shè)市工作，以建成區(qū)常住人口為基準(zhǔn)，完善設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)，適度增加中小城市數(shù)量。同時(shí)，還將完善行政管理體制，改變按行政等級(jí)配置公共資源的管理體制，科學(xué)設(shè)置城鎮(zhèn)政府職責(zé)和機(jī)構(gòu)人員編制。

據(jù)《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者了解，重啟“設(shè)市”之路，包括兩方面內(nèi)容：

一是縣級(jí)政區(qū)的“撤縣設(shè)市”或“撤縣設(shè)區(qū)”，目前，發(fā)改委等部門有意探索將西部地區(qū)部分有潛力的縣等培育成中小城市。對(duì)此，劉勇表示，對(duì)于設(shè)市模式，選擇“整體設(shè)市”或者“劃塊設(shè)市”，仍有爭(zhēng)議。目前的設(shè)市模式都是“整體設(shè)市”?！拔磥?，可以考慮恢復(fù)到劃塊設(shè)市，一個(gè)縣里，縣城是‘市’，鎮(zhèn)不是‘市’，鎮(zhèn)設(shè)市可以單獨(dú)再申請(qǐng)。”

二是“建制鎮(zhèn)”的小城鎮(zhèn)能否設(shè)市。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，東部一些地區(qū)的小城鎮(zhèn)的人口和產(chǎn)業(yè)集聚，出現(xiàn)了幾十萬人的“鎮(zhèn)”，這些地方也傳出設(shè)市的呼聲。但據(jù)記者了解，目前小城鎮(zhèn)設(shè)市仍然是地方政府在摸索階段，中央層面仍沒有統(tǒng)一計(jì)劃。

實(shí)際上，雖然設(shè)市工作預(yù)期將重啟，但這并不意味著中央政策“大松手”，抑或?yàn)榱诉_(dá)到中小城市發(fā)展目標(biāo)，對(duì)縣、鎮(zhèn)拔苗助長(zhǎng)。

中國(guó)房地產(chǎn)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)胡志剛指出，改革開放以來，城鎮(zhèn)凈增人口中，由行政區(qū)劃變動(dòng)導(dǎo)致的占到40%以上，有些縣級(jí)市甚至占到80%左右。

由于中國(guó)的城鎮(zhèn)化發(fā)展與行政區(qū)劃有著如此密切聯(lián)系，而更高的行政級(jí)別往往意味著更多資源的聚集，地區(qū)經(jīng)濟(jì)往往具有較強(qiáng)的行政區(qū)經(jīng)濟(jì)屬性，因而發(fā)改委、民政部等部門將對(duì)具體的設(shè)市安排謹(jǐn)慎考量。

經(jīng)過對(duì)全國(guó)城市格局的調(diào)整，最后“全國(guó)城鎮(zhèn)體系的城市數(shù)量要從600多至少擴(kuò)展到2000個(gè)城市”，劉勇向記者描述道，“其下是近2萬個(gè)的建制鎮(zhèn)，以及超過60萬個(gè)行政村，這樣就形成大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化格局。”

在地方政府追求行政級(jí)別升級(jí)的熱情之下，如何避免不合理的行政區(qū)劃給城鎮(zhèn)化發(fā)展帶來阻礙，是更為重要的待解問題。

胡志剛認(rèn)為，由于條塊分割，不合理的行政區(qū)劃可能導(dǎo)致資源配置、企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)、市場(chǎng)流通等違背市場(chǎng)規(guī)律；此外，城市與周邊縣的關(guān)系，以及相近省份、省轄市之間的關(guān)系若處理不妥，會(huì)嚴(yán)重制約城市群內(nèi)大中小城市及小城鎮(zhèn)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

對(duì)此，發(fā)改委相關(guān)人士指出，目前各地對(duì)城市群的建設(shè)熱情很高，但對(duì)城市之間的協(xié)調(diào)機(jī)制還缺乏認(rèn)知。如果城市群的建設(shè)不能推進(jìn)城市的一體化，實(shí)際上是失敗的。因此需要從規(guī)劃協(xié)調(diào)、成本利益共擔(dān)共享、要素創(chuàng)新、生態(tài)環(huán)境共治幾方面來構(gòu)建城市間發(fā)展機(jī)制。