現(xiàn)在是哪一個(gè)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展得好，他的官員收入就高，他的公共福利就好。正因?yàn)橛羞@樣的巨大差距，所以各個(gè)地方都拼命的舉債發(fā)展。其它很多發(fā)達(dá)地區(qū)也都是通過(guò)舉債發(fā)展起來(lái)的，就起到了一種示范作用。

在2013年8月，進(jìn)行了全國(guó)性的地方政府債務(wù)審計(jì)，這是改革開(kāi)放以來(lái)的第二次，上一次是在2011年。如果說(shuō)此次的審計(jì)與兩年前有何不同，那就是更加全面與徹底，力求做到厘清：2011年是省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)“三級(jí)審計(jì)”，此次則是中央、省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)、鄉(xiāng)級(jí)“五級(jí)審計(jì)”，并且不僅是在寬度上，在審計(jì)的深度與決心上看起來(lái)也是前所未有的。這些都昭示了目前中國(guó)地方性政府債務(wù)的形勢(shì)，舉世矚目。

原本計(jì)劃10月份將公布的審計(jì)結(jié)果被延遲，“還沒(méi)有審計(jì)完成”，據(jù)媒體報(bào)道，最終的公布時(shí)間可能在11月份，可謂撲朔迷離。我們關(guān)注的不僅僅是一個(gè)審計(jì)的數(shù)字結(jié)果，我們也關(guān)注與地方政府債務(wù)相關(guān)聯(lián)的一些面向，為此采訪了著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家伍新木教授。伍新木認(rèn)為，地方債務(wù)有兩個(gè)根本性的制度問(wèn)題，一是分稅制，一是對(duì)政府舉債缺乏硬約束，而“根本的出路在于全方位的實(shí)現(xiàn)真正的公共財(cái)政”。

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地方債務(wù)的形成

TA：有學(xué)者稱地方政府最大的償債能力約為76.5億元，不知道這個(gè)數(shù)字是怎么來(lái)的。您對(duì)地方政府債務(wù)的額度有沒(méi)有一個(gè)大致的預(yù)估？一般來(lái)講，地方政府的債務(wù)達(dá)到一個(gè)什么樣的程度會(huì)出現(xiàn)明顯的危機(jī)？

伍新木：按照國(guó)際上的政府債務(wù)的指數(shù)，就是不超過(guò)國(guó)民收入的100%，即一倍，在這個(gè)范圍內(nèi)會(huì)比較安全。美國(guó)政府的債務(wù)超過(guò)18萬(wàn)億美元，占其國(guó)民收入的比例超過(guò)了108%。

也有人對(duì)債務(wù)的額度做過(guò)一些預(yù)估，比如郎咸平就講中國(guó)中央和地方債務(wù)累加起來(lái)相當(dāng)于30個(gè)希臘，也就是30個(gè)省市每一個(gè)就相當(dāng)于一個(gè)希臘規(guī)模的債務(wù)，差不多2000—3000億人民幣。但是對(duì)這樣一個(gè)說(shuō)法，我覺(jué)得我們先要明確的是中國(guó)的債務(wù)與西方的債務(wù)有很大的區(qū)別。西方的債務(wù)形成的機(jī)理與原因主要是過(guò)高的社會(huì)保障，超越國(guó)力的過(guò)高的社會(huì)保障，人們稱作福利社會(huì)主義，也就是推行福利社會(huì)主義過(guò)度。我以前還老是調(diào)侃，西方是資本主義學(xué)習(xí)社會(huì)主義學(xué)過(guò)了頭，沒(méi)有學(xué)到真正科學(xué)的內(nèi)涵，認(rèn)為社會(huì)主義就是過(guò)高過(guò)好的福利。

中國(guó)的債務(wù)主要是過(guò)大過(guò)快的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，城市化、工業(yè)化形成的債務(wù)。地方形成的項(xiàng)目大部分都是基礎(chǔ)設(shè)施，它的特點(diǎn)是投資周期長(zhǎng)、投資大、回收期長(zhǎng)。現(xiàn)在城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一般是由城投公司來(lái)打理，這些公司在設(shè)置城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的時(shí)候，很多社會(huì)資本都對(duì)這些項(xiàng)目有興趣，原因就是看好它穩(wěn)定的回報(bào)收入，修一條隧道收過(guò)路費(fèi)，修一座橋收過(guò)橋費(fèi)，修供水設(shè)施收水費(fèi)，修污水處理設(shè)施收污水處理費(fèi)，幾乎所有主要的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目都可以通過(guò)收費(fèi)來(lái)回收。我們很多時(shí)候是從地方稅收的角度來(lái)計(jì)算償債能力，這種分析方法是不妥當(dāng)?shù)摹?/p>

TA：統(tǒng)計(jì)地方政府債務(wù)的難度主要在哪兒，是這些隱性債務(wù)嗎？

伍新木：我們習(xí)慣上講政府發(fā)債才是政府的債務(wù)，其實(shí)政府主導(dǎo)的很多國(guó)企、投資和融資公司，它們的舉債有時(shí)就不是那么好統(tǒng)計(jì)，因?yàn)樗麄兊呐e債一種是通過(guò)銀行去融資，通過(guò)很多項(xiàng)目去融資，有的有抵押，就不表現(xiàn)為債務(wù)，有的沒(méi)有抵押就憑信用去融資，這到底表不表現(xiàn)為地方的財(cái)政債務(wù)，在統(tǒng)計(jì)口徑上是有不同的說(shuō)法的。因?yàn)槲沂且粋€(gè)企業(yè)行為，企業(yè)與企業(yè)之間的融資是常見(jiàn)的，如果這些都算是債務(wù)的話有時(shí)就有些說(shuō)不過(guò)去。

TA：地方債務(wù)的形成跟94年的分稅制改革有多大關(guān)系？

伍新木：其實(shí)分稅制是早就實(shí)行了的，我們這種分稅制的形成就是各級(jí)政府都充滿了發(fā)展的沖動(dòng)，這是根本的原因。這種現(xiàn)象不能怪罪地方政府，地方政府有發(fā)展的沖動(dòng)，是這種制度安排的有限理性的選擇，所以各級(jí)政府他們都有一個(gè)說(shuō)法，叫“大發(fā)展不困難，小發(fā)展大困難，不發(fā)展最困難”，所以他們都把發(fā)展當(dāng)做硬道理，要超越發(fā)展，要彎道超車發(fā)展。這是地方政府在我們現(xiàn)行制度安排背景下的一個(gè)有限理性的選擇。

因?yàn)槲覀儧](méi)有真正實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政，公共財(cái)政就是政府運(yùn)行的所有成本和支出由國(guó)家的財(cái)政來(lái)統(tǒng)一承擔(dān)，全國(guó)的公務(wù)員官員都拿一樣的工資，公共物品和公共服務(wù)全國(guó)一樣的水平?，F(xiàn)在不是這樣的，現(xiàn)在是哪一個(gè)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展得好，他的官員收入就高，他的公共福利就好。正因?yàn)橛羞@樣的巨大差距，所以各個(gè)地方都拼命的舉債發(fā)展。其它很多發(fā)達(dá)地區(qū)也都是通過(guò)舉債發(fā)展起來(lái)的，就起到了一種示范作用。

地方債務(wù)與城市化

TA：說(shuō)到發(fā)展，地方政府債務(wù)對(duì)目前城市化的布局會(huì)有怎樣的影響？

伍新木：因?yàn)槲覀冎v到城市化無(wú)非就是一個(gè)城市的規(guī)模擴(kuò)大之后，水電路、光纖入戶、地鐵、公路橋梁、污水處理等等這些硬件設(shè)施也隨之?dāng)U增，所以我們講城市化加速，講城市化的背景，它最終只是落實(shí)在剛才講的這些城市基礎(chǔ)設(shè)施硬件的支出上，而這些支出是很花錢(qián)的。目前地方政府債務(wù)對(duì)城市化推進(jìn)的影響，負(fù)面在于城市規(guī)模擴(kuò)張過(guò)大過(guò)快，像溫州、鄂爾多斯、曹妃甸這三個(gè)地方，房地產(chǎn)大建設(shè)，但是城市的剛性需求，以及其它的整個(gè)商場(chǎng)服務(wù)業(yè)沒(méi)有同步發(fā)展的話，它就會(huì)呈現(xiàn)出泡沫。但是我認(rèn)為我們國(guó)家只是局部的、結(jié)構(gòu)性的、少量的城市有明顯的泡沫，它在整體上并不一定判斷為泡沫。

TA：也就是說(shuō)雖然有地方債務(wù)這個(gè)麻煩，您對(duì)于大發(fā)展、大動(dòng)工的整個(gè)前景還是很看好的。

伍新木：城市化的進(jìn)程是肯定的，只是說(shuō)要去掉城市化進(jìn)程中的一些誤區(qū)。

我們過(guò)去在五十年代、六十年代、七十年代選擇的是逆城市化方向，有這樣幾個(gè)概念抑制了城市化，一個(gè)是提出口號(hào)“我們有兩只手，不在城里吃閑飯”，把城市里的商業(yè)都當(dāng)成是吃閑飯的，所以有大量的城市人口，包括知青就下鄉(xiāng)了，這是中國(guó)逆城市化的一個(gè)背景。

第二個(gè)背景是嚴(yán)格限制農(nóng)村戶口的人進(jìn)城，就是二元制，把人分成農(nóng)村戶口和城市戶口，農(nóng)民到城市里來(lái)被稱作盲流。當(dāng)時(shí)限制農(nóng)民進(jìn)城的一個(gè)理由是我們國(guó)家的商品糧供給不足。后來(lái)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)現(xiàn)了之后，發(fā)現(xiàn)商品糧食是充足的，滿足十幾億人吃飯沒(méi)有問(wèn)題，這個(gè)理由就不成立了。第二個(gè)階段提出的理由是城市的基礎(chǔ)配套設(shè)施跟不上，過(guò)多的農(nóng)民進(jìn)城之后，城市的醫(yī)院、學(xué)校、馬路、住房這些跟不上，所以在很長(zhǎng)一段時(shí)間，城市在吸納農(nóng)村戶口時(shí)都要收一筆費(fèi)，叫城市增容配套建設(shè)費(fèi)。

正因?yàn)橛幸粋€(gè)幾十年的逆城市化發(fā)展過(guò)程，我們稱之為欠賬。所以近一二十年來(lái)就是這樣一個(gè)背景，隨著城市化的發(fā)展，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的配套就是城市化的主要投資。

走向公共財(cái)政

TA：地方債務(wù)最根本還是源于體制原因，比如錢(qián)怎么花，花在哪里。

伍新木：地方債務(wù)有兩個(gè)根本的制度問(wèn)題，一個(gè)是中國(guó)的分稅制。各級(jí)地方政府充滿了發(fā)展的沖動(dòng)，是正常的，因?yàn)槟慵热挥羞@樣一個(gè)制度，那么地方就不得不攀比、不發(fā)展，哪一個(gè)地方愿意忍受貧困落后比別人差呢？所以從地方政府也好，從地方民眾也好，都希望能發(fā)展快一點(diǎn)，因?yàn)橹挥锌彀l(fā)展，才能改善公共品和公共服務(wù)這些條件的供給。這個(gè)制度本身就決定了我們這一發(fā)展路徑的選擇。

第二是像西方這些憲政民主國(guó)家，對(duì)政府舉債是硬約束的，比如白宮關(guān)門(mén)，民主與共和兩黨在國(guó)會(huì)無(wú)法就通過(guò)新的債務(wù)上限的法案達(dá)成一致，債務(wù)到了上限不能再舉債了，但是政府說(shuō)不舉債白宮就要關(guān)門(mén)，最終還是勉強(qiáng)調(diào)高了債務(wù)的上限。所以就是說(shuō)在這些西方的憲政民主國(guó)家，通過(guò)議會(huì)、國(guó)會(huì)，或者說(shuō)是立法院，對(duì)政府是硬約束的。但即使是有這種硬約束，由于他們有福利社會(huì)的沖動(dòng)，形象上約束是硬的，本質(zhì)上還是軟的，不斷地通過(guò)舉債來(lái)透支未來(lái)，或者說(shuō)是飲鴆止渴、寅吃卯糧也罷。所以他們老是批評(píng)中國(guó)的政府是短期行為，其實(shí)西方政府也是短期行為，也只能透支未來(lái)，從現(xiàn)象上看有這種監(jiān)督與制衡，但在本質(zhì)上還是沒(méi)有監(jiān)督與約束住。而我們的約束與監(jiān)督表現(xiàn)在每一次開(kāi)人代會(huì)對(duì)預(yù)決算的審議，照道理說(shuō)各級(jí)政府都會(huì)審計(jì)預(yù)算和決算，但是審計(jì)的預(yù)算和決算是政府直接舉債、直接去融資的這一塊，而對(duì)那些以國(guó)企為背景形成的大量債務(wù)缺乏硬約束，最終還是由政府來(lái)擦屁股。

TA：說(shuō)到短期行為，當(dāng)屆地方政府的債務(wù)如果無(wú)法按期歸還的話，可能就會(huì)在有關(guān)部門(mén)的作用下實(shí)行展期，但這樣就不可避免地把債務(wù)留給了下屆政府，這中間是不是存在一個(gè)博弈的問(wèn)題？

伍新木：我們都講政府短期行為，只管任內(nèi)，不管長(zhǎng)遠(yuǎn)，這已經(jīng)成為常態(tài)，我剛才講了西方的政府也是如此，所以我們對(duì)各級(jí)政府的短期行為還是要有這樣一個(gè)理念：凡是社會(huì)普遍存在的現(xiàn)象，凡是反復(fù)出現(xiàn)的問(wèn)題，凡是一個(gè)老大難的問(wèn)題，那一定是頂層制度的層面出了問(wèn)題，不要總是批評(píng)干部，批評(píng)某一屆政府的道德良心，批評(píng)他們的執(zhí)政行為、觀念不好，不要用這樣的眼光去評(píng)判，因?yàn)榧热皇瞧毡樾缘默F(xiàn)象，那就不是道德良心或者為官好不好的問(wèn)題，一定是制度設(shè)計(jì)上出了問(wèn)題。

所以我們這個(gè)國(guó)家根本的出路在于全方位的實(shí)現(xiàn)真正的公共財(cái)政，有了公共財(cái)政，各級(jí)地方政府就沒(méi)有那種發(fā)展的沖動(dòng)了，因?yàn)槟惆l(fā)展得再快，跟你公共品、公共服務(wù)的改善和干部的收入都沒(méi)有聯(lián)系?，F(xiàn)在是用改變行政考核的一些目標(biāo)導(dǎo)向去做一些調(diào)整和修正，當(dāng)然它有一點(diǎn)作用，但不一定能起到根本性的作用，根本性的作用還是要從頂層制度上，要加快公共財(cái)政制度的安排。

TA：地方政府的債務(wù)，中央政府會(huì)來(lái)幫助還嗎？

伍新木：不會(huì)。

自貿(mào)區(qū)起倒逼作用

TA：上海自貿(mào)區(qū)之后，很多城市躍躍欲試，包括武漢在內(nèi)，您覺(jué)得地方債務(wù)對(duì)自貿(mào)區(qū)的申請(qǐng)會(huì)不會(huì)產(chǎn)生一些影響？

伍新木：這個(gè)沒(méi)有什么影響，因?yàn)樽再Q(mào)區(qū)是新一屆中央選擇的所謂倒逼機(jī)制，稱之為中國(guó)的第二次入世。中國(guó)的第一次入世起到了明顯的倒逼機(jī)制作用，就是讓我們中國(guó)很多基本的制度，包括法律制度，以及企業(yè)的一些基本制度規(guī)范與國(guó)際接軌。中國(guó)的第一次入世清理了法律上稱作的清費(fèi)改，終止了一千多項(xiàng)與世貿(mào)組織的章程有沖突的條款，所以第一次的入世對(duì)于機(jī)制也是倒逼的。

但是第一次入世的制度門(mén)檻還是相對(duì)很低，與自由貿(mào)易區(qū)相比是最低的規(guī)則，是小學(xué)級(jí)的，現(xiàn)在自由貿(mào)易區(qū)是中學(xué)級(jí)的。自由貿(mào)易區(qū)的運(yùn)行規(guī)則使很多企業(yè)不能進(jìn)入，壟斷企業(yè)不能進(jìn)入，政府補(bǔ)貼的企業(yè)不能進(jìn)入，不環(huán)保節(jié)能綠色的企業(yè)不能進(jìn)入，對(duì)員工不能提供福利保障的企業(yè)不能進(jìn)入，總之設(shè)置了這樣一些新的門(mén)檻，這些新的門(mén)檻對(duì)于我們中國(guó)現(xiàn)行的改革具有非常強(qiáng)的倒逼作用。所以我們國(guó)家就明確承諾——不像以前特區(qū)那樣，大家都擠破門(mén)來(lái)?yè)屌貐^(qū)——自貿(mào)區(qū)可以復(fù)制，可以示范，你們?cè)敢庾龆伎梢浴?/p>

正因?yàn)樽再Q(mào)區(qū)的主要功能是倒逼中國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)體制深層次的改革，所以都去積極申報(bào)，爭(zhēng)取進(jìn)入自由貿(mào)易區(qū)，這絕不是壞事，是好事，并且不給你戴帽子，你現(xiàn)在就可以做。所以它跟地方債務(wù)沒(méi)有多大關(guān)系，是另外一個(gè)概念。

當(dāng)然，對(duì)國(guó)企不做特殊保護(hù)了，那么債務(wù)也會(huì)受到抑制，以前都認(rèn)為國(guó)企、央企是不會(huì)垮的，而自由貿(mào)易區(qū)的原則是國(guó)家不能特別保護(hù)國(guó)企和央企，也不能壟斷，如此跟普通的企業(yè)一樣了，那銀行就要考慮考慮跟不跟他舉債，跟不跟他融資，跟不跟他守信，就要想一想，這樣就有可能有效地抑制債務(wù)的形成?？傊再Q(mào)區(qū)是比世貿(mào)規(guī)則高得多的一種貿(mào)易形態(tài)，也是一種制度安排。

摳字：用改變行政考核的一些目標(biāo)導(dǎo)向去做一些調(diào)整和修正，不能起到根本性的作用，根本性的作用還是要從頂層制度上，要加快公共財(cái)政制度的安排。