現(xiàn)在是哪一個地方經(jīng)濟發(fā)展得好，他的官員收入就高，他的公共福利就好。正因為有這樣的巨大差距，所以各個地方都拼命的舉債發(fā)展。其它很多發(fā)達地區(qū)也都是通過舉債發(fā)展起來的，就起到了一種示范作用。

在2013年8月，進行了全國性的地方政府債務(wù)審計，這是改革開放以來的第二次，上一次是在2011年。如果說此次的審計與兩年前有何不同，那就是更加全面與徹底，力求做到厘清：2011年是省級、市級、縣級“三級審計”，此次則是中央、省級、市級、縣級、鄉(xiāng)級“五級審計”，并且不僅是在寬度上，在審計的深度與決心上看起來也是前所未有的。這些都昭示了目前中國地方性政府債務(wù)的形勢，舉世矚目。

原本計劃10月份將公布的審計結(jié)果被延遲，“還沒有審計完成”，據(jù)媒體報道，最終的公布時間可能在11月份，可謂撲朔迷離。我們關(guān)注的不僅僅是一個審計的數(shù)字結(jié)果，我們也關(guān)注與地方政府債務(wù)相關(guān)聯(lián)的一些面向，為此采訪了著名經(jīng)濟學(xué)家伍新木教授。伍新木認為，地方債務(wù)有兩個根本性的制度問題，一是分稅制，一是對政府舉債缺乏硬約束，而“根本的出路在于全方位的實現(xiàn)真正的公共財政”。

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地方債務(wù)的形成

TA：有學(xué)者稱地方政府最大的償債能力約為76.5億元，不知道這個數(shù)字是怎么來的。您對地方政府債務(wù)的額度有沒有一個大致的預(yù)估？一般來講，地方政府的債務(wù)達到一個什么樣的程度會出現(xiàn)明顯的危機？

伍新木：按照國際上的政府債務(wù)的指數(shù)，就是不超過國民收入的100%，即一倍，在這個范圍內(nèi)會比較安全。美國政府的債務(wù)超過18萬億美元，占其國民收入的比例超過了108%。

也有人對債務(wù)的額度做過一些預(yù)估，比如郎咸平就講中國中央和地方債務(wù)累加起來相當于30個希臘，也就是30個省市每一個就相當于一個希臘規(guī)模的債務(wù)，差不多2000—3000億人民幣。但是對這樣一個說法，我覺得我們先要明確的是中國的債務(wù)與西方的債務(wù)有很大的區(qū)別。西方的債務(wù)形成的機理與原因主要是過高的社會保障，超越國力的過高的社會保障，人們稱作福利社會主義，也就是推行福利社會主義過度。我以前還老是調(diào)侃，西方是資本主義學(xué)習(xí)社會主義學(xué)過了頭，沒有學(xué)到真正科學(xué)的內(nèi)涵，認為社會主義就是過高過好的福利。

中國的債務(wù)主要是過大過快的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，城市化、工業(yè)化形成的債務(wù)。地方形成的項目大部分都是基礎(chǔ)設(shè)施，它的特點是投資周期長、投資大、回收期長?，F(xiàn)在城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一般是由城投公司來打理，這些公司在設(shè)置城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的時候，很多社會資本都對這些項目有興趣，原因就是看好它穩(wěn)定的回報收入，修一條隧道收過路費，修一座橋收過橋費，修供水設(shè)施收水費，修污水處理設(shè)施收污水處理費，幾乎所有主要的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目都可以通過收費來回收。我們很多時候是從地方稅收的角度來計算償債能力，這種分析方法是不妥當?shù)摹?/p>

TA：統(tǒng)計地方政府債務(wù)的難度主要在哪兒，是這些隱性債務(wù)嗎？

伍新木：我們習(xí)慣上講政府發(fā)債才是政府的債務(wù)，其實政府主導(dǎo)的很多國企、投資和融資公司，它們的舉債有時就不是那么好統(tǒng)計，因為他們的舉債一種是通過銀行去融資，通過很多項目去融資，有的有抵押，就不表現(xiàn)為債務(wù)，有的沒有抵押就憑信用去融資，這到底表不表現(xiàn)為地方的財政債務(wù)，在統(tǒng)計口徑上是有不同的說法的。因為我是一個企業(yè)行為，企業(yè)與企業(yè)之間的融資是常見的，如果這些都算是債務(wù)的話有時就有些說不過去。

TA：地方債務(wù)的形成跟94年的分稅制改革有多大關(guān)系？

伍新木：其實分稅制是早就實行了的，我們這種分稅制的形成就是各級政府都充滿了發(fā)展的沖動，這是根本的原因。這種現(xiàn)象不能怪罪地方政府，地方政府有發(fā)展的沖動，是這種制度安排的有限理性的選擇，所以各級政府他們都有一個說法，叫“大發(fā)展不困難，小發(fā)展大困難，不發(fā)展最困難”，所以他們都把發(fā)展當做硬道理，要超越發(fā)展，要彎道超車發(fā)展。這是地方政府在我們現(xiàn)行制度安排背景下的一個有限理性的選擇。

因為我們沒有真正實現(xiàn)公共財政，公共財政就是政府運行的所有成本和支出由國家的財政來統(tǒng)一承擔，全國的公務(wù)員官員都拿一樣的工資，公共物品和公共服務(wù)全國一樣的水平?，F(xiàn)在不是這樣的，現(xiàn)在是哪一個地方經(jīng)濟發(fā)展得好，他的官員收入就高，他的公共福利就好。正因為有這樣的巨大差距，所以各個地方都拼命的舉債發(fā)展。其它很多發(fā)達地區(qū)也都是通過舉債發(fā)展起來的，就起到了一種示范作用。

地方債務(wù)與城市化

TA：說到發(fā)展，地方政府債務(wù)對目前城市化的布局會有怎樣的影響？

伍新木：因為我們講到城市化無非就是一個城市的規(guī)模擴大之后，水電路、光纖入戶、地鐵、公路橋梁、污水處理等等這些硬件設(shè)施也隨之擴增，所以我們講城市化加速，講城市化的背景，它最終只是落實在剛才講的這些城市基礎(chǔ)設(shè)施硬件的支出上，而這些支出是很花錢的。目前地方政府債務(wù)對城市化推進的影響，負面在于城市規(guī)模擴張過大過快，像溫州、鄂爾多斯、曹妃甸這三個地方，房地產(chǎn)大建設(shè)，但是城市的剛性需求，以及其它的整個商場服務(wù)業(yè)沒有同步發(fā)展的話，它就會呈現(xiàn)出泡沫。但是我認為我們國家只是局部的、結(jié)構(gòu)性的、少量的城市有明顯的泡沫，它在整體上并不一定判斷為泡沫。

TA：也就是說雖然有地方債務(wù)這個麻煩，您對于大發(fā)展、大動工的整個前景還是很看好的。

伍新木：城市化的進程是肯定的，只是說要去掉城市化進程中的一些誤區(qū)。

我們過去在五十年代、六十年代、七十年代選擇的是逆城市化方向，有這樣幾個概念抑制了城市化，一個是提出口號“我們有兩只手，不在城里吃閑飯”，把城市里的商業(yè)都當成是吃閑飯的，所以有大量的城市人口，包括知青就下鄉(xiāng)了，這是中國逆城市化的一個背景。

第二個背景是嚴格限制農(nóng)村戶口的人進城，就是二元制，把人分成農(nóng)村戶口和城市戶口，農(nóng)民到城市里來被稱作盲流。當時限制農(nóng)民進城的一個理由是我們國家的商品糧供給不足。后來家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制實現(xiàn)了之后，發(fā)現(xiàn)商品糧食是充足的，滿足十幾億人吃飯沒有問題，這個理由就不成立了。第二個階段提出的理由是城市的基礎(chǔ)配套設(shè)施跟不上，過多的農(nóng)民進城之后，城市的醫(yī)院、學(xué)校、馬路、住房這些跟不上，所以在很長一段時間，城市在吸納農(nóng)村戶口時都要收一筆費，叫城市增容配套建設(shè)費。

正因為有一個幾十年的逆城市化發(fā)展過程，我們稱之為欠賬。所以近一二十年來就是這樣一個背景，隨著城市化的發(fā)展，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的配套就是城市化的主要投資。

走向公共財政

TA：地方債務(wù)最根本還是源于體制原因，比如錢怎么花，花在哪里。

伍新木：地方債務(wù)有兩個根本的制度問題，一個是中國的分稅制。各級地方政府充滿了發(fā)展的沖動，是正常的，因為你既然有這樣一個制度，那么地方就不得不攀比、不發(fā)展，哪一個地方愿意忍受貧困落后比別人差呢？所以從地方政府也好，從地方民眾也好，都希望能發(fā)展快一點，因為只有快發(fā)展，才能改善公共品和公共服務(wù)這些條件的供給。這個制度本身就決定了我們這一發(fā)展路徑的選擇。

第二是像西方這些憲政民主國家，對政府舉債是硬約束的，比如白宮關(guān)門，民主與共和兩黨在國會無法就通過新的債務(wù)上限的法案達成一致，債務(wù)到了上限不能再舉債了，但是政府說不舉債白宮就要關(guān)門，最終還是勉強調(diào)高了債務(wù)的上限。所以就是說在這些西方的憲政民主國家，通過議會、國會，或者說是立法院，對政府是硬約束的。但即使是有這種硬約束，由于他們有福利社會的沖動，形象上約束是硬的，本質(zhì)上還是軟的，不斷地通過舉債來透支未來，或者說是飲鴆止渴、寅吃卯糧也罷。所以他們老是批評中國的政府是短期行為，其實西方政府也是短期行為，也只能透支未來，從現(xiàn)象上看有這種監(jiān)督與制衡，但在本質(zhì)上還是沒有監(jiān)督與約束住。而我們的約束與監(jiān)督表現(xiàn)在每一次開人代會對預(yù)決算的審議，照道理說各級政府都會審計預(yù)算和決算，但是審計的預(yù)算和決算是政府直接舉債、直接去融資的這一塊，而對那些以國企為背景形成的大量債務(wù)缺乏硬約束，最終還是由政府來擦屁股。

TA：說到短期行為，當屆地方政府的債務(wù)如果無法按期歸還的話，可能就會在有關(guān)部門的作用下實行展期，但這樣就不可避免地把債務(wù)留給了下屆政府，這中間是不是存在一個博弈的問題？

伍新木：我們都講政府短期行為，只管任內(nèi)，不管長遠，這已經(jīng)成為常態(tài)，我剛才講了西方的政府也是如此，所以我們對各級政府的短期行為還是要有這樣一個理念：凡是社會普遍存在的現(xiàn)象，凡是反復(fù)出現(xiàn)的問題，凡是一個老大難的問題，那一定是頂層制度的層面出了問題，不要總是批評干部，批評某一屆政府的道德良心，批評他們的執(zhí)政行為、觀念不好，不要用這樣的眼光去評判，因為既然是普遍性的現(xiàn)象，那就不是道德良心或者為官好不好的問題，一定是制度設(shè)計上出了問題。

所以我們這個國家根本的出路在于全方位的實現(xiàn)真正的公共財政，有了公共財政，各級地方政府就沒有那種發(fā)展的沖動了，因為你發(fā)展得再快，跟你公共品、公共服務(wù)的改善和干部的收入都沒有聯(lián)系?，F(xiàn)在是用改變行政考核的一些目標導(dǎo)向去做一些調(diào)整和修正，當然它有一點作用，但不一定能起到根本性的作用，根本性的作用還是要從頂層制度上，要加快公共財政制度的安排。

TA：地方政府的債務(wù)，中央政府會來幫助還嗎？

伍新木：不會。

自貿(mào)區(qū)起倒逼作用

TA：上海自貿(mào)區(qū)之后，很多城市躍躍欲試，包括武漢在內(nèi)，您覺得地方債務(wù)對自貿(mào)區(qū)的申請會不會產(chǎn)生一些影響？

伍新木：這個沒有什么影響，因為自貿(mào)區(qū)是新一屆中央選擇的所謂倒逼機制，稱之為中國的第二次入世。中國的第一次入世起到了明顯的倒逼機制作用，就是讓我們中國很多基本的制度，包括法律制度，以及企業(yè)的一些基本制度規(guī)范與國際接軌。中國的第一次入世清理了法律上稱作的清費改，終止了一千多項與世貿(mào)組織的章程有沖突的條款，所以第一次的入世對于機制也是倒逼的。

但是第一次入世的制度門檻還是相對很低，與自由貿(mào)易區(qū)相比是最低的規(guī)則，是小學(xué)級的，現(xiàn)在自由貿(mào)易區(qū)是中學(xué)級的。自由貿(mào)易區(qū)的運行規(guī)則使很多企業(yè)不能進入，壟斷企業(yè)不能進入，政府補貼的企業(yè)不能進入，不環(huán)保節(jié)能綠色的企業(yè)不能進入，對員工不能提供福利保障的企業(yè)不能進入，總之設(shè)置了這樣一些新的門檻，這些新的門檻對于我們中國現(xiàn)行的改革具有非常強的倒逼作用。所以我們國家就明確承諾——不像以前特區(qū)那樣，大家都擠破門來搶批特區(qū)——自貿(mào)區(qū)可以復(fù)制，可以示范，你們愿意做都可以。

正因為自貿(mào)區(qū)的主要功能是倒逼中國的政治、經(jīng)濟體制深層次的改革，所以都去積極申報，爭取進入自由貿(mào)易區(qū)，這絕不是壞事，是好事，并且不給你戴帽子，你現(xiàn)在就可以做。所以它跟地方債務(wù)沒有多大關(guān)系，是另外一個概念。

當然，對國企不做特殊保護了，那么債務(wù)也會受到抑制，以前都認為國企、央企是不會垮的，而自由貿(mào)易區(qū)的原則是國家不能特別保護國企和央企，也不能壟斷，如此跟普通的企業(yè)一樣了，那銀行就要考慮考慮跟不跟他舉債，跟不跟他融資，跟不跟他守信，就要想一想，這樣就有可能有效地抑制債務(wù)的形成?？傊再Q(mào)區(qū)是比世貿(mào)規(guī)則高得多的一種貿(mào)易形態(tài)，也是一種制度安排。

摳字：用改變行政考核的一些目標導(dǎo)向去做一些調(diào)整和修正，不能起到根本性的作用，根本性的作用還是要從頂層制度上，要加快公共財政制度的安排。