2013年9月30日，美國參議院以54票贊成、46票反對(duì)的表決結(jié)果否決了眾議院29日通過的臨時(shí)撥款議案，聯(lián)邦政府從10月1日正式“關(guān)門”。這是1996年以來美國聯(lián)邦政府首次關(guān)門，此次關(guān)門，80萬聯(lián)邦政府公務(wù)員“下崗”，“下崗”期間沒有工資。

政府關(guān)門，這對(duì)中國百姓來說好像是天方夜譚。但在美國，政府關(guān)門可不是什么稀罕事，美國聯(lián)邦政府從1977年到1996年間關(guān)門17次，幾乎平均每年關(guān)門一次，最短的1天，最長的21天。

除聯(lián)邦政府外，州和縣市政府照樣關(guān)門。2005年紐約州和明尼蘇達(dá)州政府關(guān)門，2006年新澤西州政府關(guān)門，2007年賓夕法尼亞州和密歇根州政府關(guān)門，2010年紐約市政府關(guān)門。

為什么政府會(huì)關(guān)門？

美國政府關(guān)門是有法可依的。

《美國憲法》第一條第九款規(guī)定“除依照法律規(guī)定撥款外，不得從國庫中提出任何款項(xiàng)，一切公款的收支報(bào)告和賬目應(yīng)定期公布”。

針對(duì)憲法的該款規(guī)定，美國1870年通過了《反預(yù)算過度法》，明確了政府如何獲得和使用預(yù)算，禁止政府超預(yù)算花錢，任何聯(lián)邦公務(wù)員違反《反預(yù)算過度法》，將被處以最高兩年的監(jiān)禁并罰款5000美元，當(dāng)政府提出的預(yù)算得不到國會(huì)批準(zhǔn)時(shí)，政府應(yīng)當(dāng)關(guān)門（緊要部門除外）。

說白了，政府關(guān)門就是因?yàn)椤安铄X”，把預(yù)算花光了，沒錢支付公務(wù)員工資，只有關(guān)門大吉。

美國總統(tǒng)是聯(lián)邦政府的大老板，政府“差錢”，按照中國百姓的理解就是總統(tǒng)“沒本事”向國會(huì)要錢。

別看美國總統(tǒng)乘“空軍一號(hào)”、坐防彈車，到哪里都是前呼后擁、耀武揚(yáng)威的樣子，但他是名副其實(shí)的“紙老虎”。尼克松說句謊言，克林頓找個(gè)“小三”，這對(duì)普通百姓來說沒什么，可總統(tǒng)就不行，堂堂一個(gè)大總統(tǒng)，被法院和國會(huì)一次次“提審”，一個(gè)被迫辭職，一個(gè)差點(diǎn)被彈劾。

聯(lián)合國50周年慶典時(shí)，紐約市長為各國首腦舉行了一場(chǎng)音樂會(huì)，音樂會(huì)開始前，市長居然把克林頓總統(tǒng)邀請(qǐng)的客人阿拉法特驅(qū)逐出了劇場(chǎng)，理由是他是“恐怖分子”，氣得克林頓七竅冒煙，但他對(duì)這位市長也無可奈何，只有代表自己去給阿拉法特賠不是——他代表不了別人，因?yàn)闆]有公民授權(quán)他去給阿拉法特道歉。

美國任何級(jí)別的公務(wù)員——哪怕是總統(tǒng)，都沒有財(cái)政撥款權(quán)，即使花費(fèi)一美元，也要到國會(huì)去申請(qǐng)。前些年，中國財(cái)政部代表團(tuán)訪問美國，美國財(cái)政部對(duì)口接待，美國財(cái)長在招待宴會(huì)上說：“國會(huì)只批準(zhǔn)了菜錢，沒批準(zhǔn)酒錢。這桌菜由政府買單，你們吃菜要感謝美國納稅人，酒由我自己買單，你們喝酒要感謝我。”世界上唯一超級(jí)大國的“財(cái)神爺”因公招待外賓，自己竟連酒錢都批不出來？

聯(lián)邦眾議員芭芭拉·喬丹說：“作為公仆，我們必須成為這個(gè)國家其他人的楷模。”所以，美國公務(wù)員就像生活在玻璃房子里，一舉一動(dòng)都得接受人民的監(jiān)督。公務(wù)員是國庫的看門人，不能“監(jiān)守自盜”，把國庫的錢悄悄裝到自己腰包，更不能撒謊，不好好干工作，天天嚷嚷漲工資。為此，1990年11月5日生效的《聯(lián)邦公務(wù)員可比性工資法案》特別規(guī)定“聯(lián)邦公務(wù)員的工資不得高于私企”。

可見，在美國，如果一個(gè)人想發(fā)財(cái)，千萬別干公務(wù)員，美國沒有人在公務(wù)員的職位上發(fā)財(cái)?shù)?。道理很簡單，任何一?jí)公務(wù)員都沒財(cái)權(quán)，接觸不到錢，這就從制度上杜絕了貪污腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。

那政府的錢是怎么來的呢？在每個(gè)財(cái)政年度（上一年的10月1日～當(dāng)年的9月30日）結(jié)束前，總統(tǒng)要簽署13個(gè)撥款法案，也就是下一財(cái)年的政府開支。但有時(shí)總統(tǒng)提出的預(yù)算在國會(huì)通不過，通常情況下是總統(tǒng)的預(yù)算開支太大，國會(huì)要削減總統(tǒng)的預(yù)算。如果總統(tǒng)不同意按照國會(huì)的要求削減預(yù)算，這就出現(xiàn)了預(yù)算缺口。這就需要總統(tǒng)與國會(huì)之間的智慧協(xié)商，盡快就預(yù)算問題達(dá)成一致，否則，9月30日過后政府就要關(guān)門。

美國也有一個(gè)在這種情況下避免政府關(guān)門的補(bǔ)救措施，那就是通過一個(gè)短期臨時(shí)預(yù)算《應(yīng)急預(yù)算方案》，為政府提供經(jīng)費(fèi)繼續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)，為總統(tǒng)與國會(huì)繼續(xù)磋商提供時(shí)間。如果《應(yīng)急預(yù)算方案》到期，正式的預(yù)算法案仍沒通過，這時(shí)，要么再通過一個(gè)《應(yīng)急預(yù)算方案》維持政府運(yùn)轉(zhuǎn)，要么政府關(guān)門。

“史上最長關(guān)門”：克林頓自掏腰包付白宮的電費(fèi)

1995財(cái)年結(jié)束時(shí)，按照克林頓總統(tǒng)提出的預(yù)算，美國需要提高財(cái)政赤字的最高限額，眾議院議長紐特·金里奇則堅(jiān)稱，拒絕提高財(cái)政赤字最高限額，以避免讓國家陷入債務(wù)危機(jī)。開始，紐特·金里奇議長認(rèn)為克林頓總統(tǒng)會(huì)對(duì)此讓步，削減預(yù)算，結(jié)果總統(tǒng)否決了國會(huì)提交的預(yù)算法案，使總統(tǒng)與國會(huì)之間的這場(chǎng)博弈持續(xù)了很久，并導(dǎo)致聯(lián)邦政府在1995年11月14日～11月18日、1995年12月16日～1996年1月5日兩度關(guān)門。

由于預(yù)算法案沒有通過，從1995年10月1日開始，政府只能依靠《應(yīng)急預(yù)算方案》運(yùn)轉(zhuǎn)。11月13日是《應(yīng)急預(yù)算方案》到期的最后時(shí)刻，克林頓總統(tǒng)和金里奇議長、戈?duì)柛笨偨y(tǒng)、眾議院共和黨發(fā)言人迪克·阿姆尼和鮑勃·多爾參議員再次磋商，設(shè)法解決預(yù)算分歧。

克林頓總統(tǒng)這樣描述這次磋商：“阿姆尼粗暴地對(duì)我說，如果我不向他們屈服，他們就讓政府關(guān)門，我的總統(tǒng)一職也就干到頭了。我厲聲回?fù)粽f，我將永遠(yuǎn)不會(huì)讓他們的預(yù)算成為法律（總統(tǒng)不簽字，預(yù)算不能生效），我寧肯在民意測(cè)驗(yàn)里降5個(gè)百分點(diǎn)。如果你們想通過你們的預(yù)算，那你們就要讓別人來當(dāng)白宮的主人！毫無疑問，我們沒有達(dá)成一致。”

于是，從1995年11月14日開始，聯(lián)邦政府宣布關(guān)門。后來，總統(tǒng)與國會(huì)都作了些讓步，又通過了一個(gè)《應(yīng)急預(yù)算方案》，11月19日開始，政府重新運(yùn)轉(zhuǎn)起來，但克林頓總統(tǒng)與議長的分歧仍未彌合，臨時(shí)預(yù)算12月15日到期，從而導(dǎo)致迄今為止美國歷史上時(shí)間最長的一次政府關(guān)門，80萬聯(lián)邦雇員無薪放假。政府關(guān)門期間，正趕上圣誕節(jié)，克林頓總統(tǒng)不得不自己掏腰包付白宮的電費(fèi)，讓美國第一圣誕樹的燈光沒有熄滅。

后來，通過了第三個(gè)《應(yīng)急預(yù)算方案》，美國政府從1996年1月6日開始開門辦公。在1996年1月6日～4月26日期間，美國聯(lián)邦政府一直在幾個(gè)《應(yīng)急預(yù)算方案》下運(yùn)轉(zhuǎn)。

針對(duì)這次政府關(guān)門，共和黨與總統(tǒng)互相指責(zé)，但公眾比較同情克林頓總統(tǒng)，民意測(cè)驗(yàn)顯示，克林頓總統(tǒng)的民意支持率達(dá)到了他上任以來的最高點(diǎn)，共和黨的支持率逐步下降。

紐特·金里奇議長一次對(duì)媒體記者透露，他之所以強(qiáng)迫政府關(guān)門，是因?yàn)榭偨y(tǒng)曾粗暴地讓他和鮑勃·多爾參議員坐在空軍一號(hào)飛機(jī)的后面，他感到受到了總統(tǒng)的羞辱——金里奇對(duì)記者無意說的這句話，使他失去了道義上的支持。

關(guān)門期間，哪些政府機(jī)構(gòu)不打烊？

回到本次“關(guān)門危機(jī)”。

政府關(guān)門并非所有部門都關(guān)門，根據(jù)法律，以下部門和人員不受影響：

負(fù)責(zé)國家安全及與國家安全或人民生命財(cái)產(chǎn)有關(guān)的外交部門公務(wù)員；對(duì)一些預(yù)算沒用完的政府合同；醫(yī)院負(fù)責(zé)治療、護(hù)理、門診及公共健康的醫(yī)護(hù)人員；維護(hù)空中管制和其他交通安全、保護(hù)交通設(shè)施的人員；邊境警衛(wèi)和海岸巡邏、保護(hù)聯(lián)邦政府的土地、建筑、河流等財(cái)產(chǎn)的安全人員；獄警和其他被監(jiān)禁人員的看守；維護(hù)社會(huì)治安和犯罪偵查人員；急救和救援人員；發(fā)電站和供電部門；聯(lián)邦政府的貨幣儲(chǔ)備系統(tǒng)、稅收和財(cái)政部門；政府科研機(jī)構(gòu)的安全警衛(wèi)人員。

除了這些，其他政府機(jī)構(gòu)都要關(guān)門歇業(yè)，這牽涉的面非常大，大體包括：

醫(yī)療衛(wèi)生：美國國立衛(wèi)生研究院不再接受新的臨床研究病患，不再回答醫(yī)療相關(guān)熱線。美國疾病控制中心“對(duì)爆發(fā)疫情的反應(yīng)能力將極大地下降”。

住房建設(shè)：美國住房及城市發(fā)展部無法為地方住建機(jī)構(gòu)提供住房補(bǔ)貼所需的額外資金。

美國3300家公屋建設(shè)機(jī)構(gòu)將不會(huì)得到這類款項(xiàng)，不過其中大多數(shù)機(jī)構(gòu)整個(gè)10月都還能負(fù)擔(dān)租房補(bǔ)貼。

移民：美國國土安全部不再進(jìn)行電子認(rèn)證E-Verify。

這意味著企業(yè)無法在政府關(guān)門期間查看雇員是否屬于合法移民。

執(zhí)法：雖然像聯(lián)邦調(diào)查局（FBI）和緝毒局這樣的機(jī)構(gòu)會(huì)繼續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)，但司法部會(huì)暫緩處理多起民事案件。

公園及博物館：美國國家公園管理局會(huì)關(guān)閉約350座國家公園和博物館，包括加州的優(yōu)勝美地國家公園、舊金山的惡魔島和紐約的自由女神像。

上次關(guān)門1995至1996年期間，約700萬游客被拒之門外。

科羅拉多大峽谷的南面是個(gè)例外，那里之所以還開放是因?yàn)?亞利桑那州同意負(fù)擔(dān)成本。

監(jiān)管機(jī)構(gòu)：除了超級(jí)基金（Superfund）項(xiàng)目運(yùn)轉(zhuǎn)的地方，美國國家環(huán)境保護(hù)局幾乎全部關(guān)閉。

美國商品期貨交易委員會(huì)也會(huì)關(guān)門。證券交易委員會(huì)等少數(shù)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)還會(huì)開門。

社保：美國社會(huì)安全局會(huì)繼續(xù)保證足夠人手發(fā)放社保，但不會(huì)有足夠員工幫助替換福利卡和為殘疾人士安排新的聽證申請(qǐng)福利。

簽證與護(hù)照：美國國務(wù)院稱，大部分使館和領(lǐng)事館這期間會(huì)繼續(xù)開門，但一些處理護(hù)照和簽證的流程可能受干擾。

比如某家辦理護(hù)照的機(jī)構(gòu)坐落在政府大廈里，而該建筑物又因?yàn)槭芸顭o法正常開放，這家機(jī)構(gòu)就可能受影響。

1995至1996年政府關(guān)門期間，每天約有2到3萬份外國公民的美國簽證申請(qǐng)無法處理。目前不清楚這次的影響面多大。

退伍軍人：一些重要的福利會(huì)繼續(xù)發(fā)放，退伍軍人醫(yī)院也會(huì)繼續(xù)開放。但許多服務(wù)會(huì)受干擾。

美國退伍軍人福利局將無法處理教育與康復(fù)補(bǔ)貼。退伍軍人申訴委員會(huì)將無法舉行聽證。

損失有多大？

政府每關(guān)門一天，預(yù)計(jì)首都華盛頓附近的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)將面臨損失約2億美元。

穆迪分析的首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家Mark Zandi預(yù)計(jì)，政府短期關(guān)門可能導(dǎo)致今年第四季度的經(jīng)濟(jì)增長下降0.3%。不過后一季度可能增長反彈。

根據(jù)1995到1996年政府關(guān)門的經(jīng)歷，金融服務(wù)公司Guggenheim Partners高級(jí)政策分析師Chris Krueger預(yù)計(jì)政府關(guān)門可能對(duì)以下領(lǐng)域有如下影響——

旅游業(yè)：1995到1996年，美國旅游業(yè)和航空公司損失數(shù)百萬美元，部分源于這期間無法辦理美國簽證，還有部分原因是很多公園關(guān)門，700萬游客被拒之門外。

聯(lián)邦承包商：1995到1996年，在華盛頓地區(qū)，有37億美元的承包合約在政府關(guān)門期間暫停執(zhí)行。約占這類合約180億美元總金額的五分之一。

但現(xiàn)在影響面應(yīng)該會(huì)大得多，因?yàn)檫^去20年私人承包數(shù)量大增。僅弗吉尼亞州Fairfax市目前就有4100家承包商，每年交易額約260億美元。

眼下還不清楚到底有多少承包合約會(huì)受影響。

能源業(yè)：內(nèi)務(wù)部暫停發(fā)放在岸開采油氣的許可，公共地塊的可再生能源項(xiàng)目申請(qǐng)也暫停辦理許可。

能源部會(huì)停止處理液化天然氣出口的申請(qǐng)。

醫(yī)藥與生物科技：這方面更難估計(jì)。在1995到1996年政府關(guān)門期間，因?yàn)榇饲暗玫搅速Y金，美國食品及藥物管理局（FDA）不必關(guān)門。但這次FDA未能幸免。新藥的審查過程可能被迫停止。關(guān)門也可能令美國國立衛(wèi)生研究院授予許可的程序停頓。

如果持續(xù)時(shí)間更久，可能對(duì)生命科學(xué)領(lǐng)域的企業(yè)和生產(chǎn)診斷產(chǎn)品的公司產(chǎn)生負(fù)面影響。

當(dāng)然，最大的冤大頭是無薪休假的那部分政府雇員。不計(jì)美國郵政總局的雇員在內(nèi)，約有210萬聯(lián)邦員工，其中約有80萬人會(huì)在關(guān)門期間回家休息。如果計(jì)入關(guān)門期間全部正常工作的郵政總局雇員，聯(lián)邦機(jī)構(gòu)員工合計(jì)約330萬人，也就是說約24%的聯(lián)邦員工會(huì)受影響。

奧巴馬為何拒不談判？

對(duì)于現(xiàn)在的奧巴馬來說，最重要的只有兩件事：一、保住奧巴馬醫(yī)改；二、為民主黨贏得2014年中期選舉。而目前的眾議院由共和黨把持，他們正打算以政府關(guān)門為要挾，廢掉奧巴馬目前唯一的政績工程：奧巴馬醫(yī)改。

這樣的企圖對(duì)于奧巴馬來說，是不可接受的，這也是他“絕不與共和黨談判”最重要的理由之一。除了捍衛(wèi)自己的政績，奧巴馬更希望通過政府關(guān)門把共和黨置于不利，以便在2014年中期選舉為民主黨贏得更多席位。這也是為什么奧巴馬一再希望擴(kuò)大事態(tài)，而不是緩解僵局。

就現(xiàn)在的情形，2014年中期選舉的局面對(duì)于民主黨極為不利。目前，共和黨以232比200的優(yōu)勢(shì)掌控著眾議院，而民主黨在參議院僅以54比46領(lǐng)先。由于眾院的選舉結(jié)果多由選區(qū)的黨派傾向所決定，共和黨在眾議院的地位仍相對(duì)安全。

另一方面，2014年參議院將有35個(gè)席位迎來選舉，屆時(shí)會(huì)有21個(gè)民主黨席位、14個(gè)共和黨席位接受挑戰(zhàn)。就目前預(yù)測(cè)來看，民主黨在參議院中選的形勢(shì)也不容樂觀。也就是說，共和黨可能在2014年中期選舉保住眾議院，同時(shí)拿下民主黨執(zhí)掌的參議院。

這種結(jié)果對(duì)于奧巴馬來說將是災(zāi)難性的，2010年中期選舉民主黨恥辱地輸?shù)舯娮h院已讓總統(tǒng)的日子極為難熬——醫(yī)改法案屢遭挑戰(zhàn)、禁槍法案被否，共和黨人處處與奧巴馬作對(duì)。奧巴馬很清楚：總統(tǒng)任期只剩最后四年，如果再讓共和黨接管參議院，自己將一事無成。

歷史經(jīng)驗(yàn)也表明，上一任民主黨總統(tǒng)克林頓曾通過1995年政府關(guān)門狠狠打擊了共和黨，為自己贏得連任；如今奧巴馬如法炮制，效果似乎也不錯(cuò)。根據(jù)最近皮尤研究中心的民調(diào)顯示，39%的受訪者認(rèn)為政府關(guān)門是共和黨的錯(cuò)，這也更加篤定了奧巴馬“將關(guān)門進(jìn)行到底”的決心。

政治的影響無處不在

在華爾街老牌券商Cuttone Co董事總經(jīng)理凱斯·布里斯看來，奧巴馬拒不談判的態(tài)度才是造成政府關(guān)門的最大原因：“歷史上無論哪一次關(guān)門，兩黨之間都保持著溝通渠道暢通；這次奧巴馬卻強(qiáng)硬地表示拒不談判，他才應(yīng)該對(duì)政府關(guān)門承擔(dān)全部責(zé)任。”

華爾街人對(duì)奧巴馬的厭惡是有道理的。早在2012年總統(tǒng)大選，CNN的民調(diào)就顯示70%的華爾街人希望共和黨能贏得大選。奧巴馬獲得連任之后也沒有給華爾街好臉色看——他先是派出一名專抓恐怖份子的超級(jí)檢察官瑪麗·喬·懷特?fù)?dān)任證監(jiān)會(huì)（SEC）主席，爾后一再重罰華爾街的金融機(jī)構(gòu)，最近摩根大通就要向政府繳納110億美元的罰金。

受執(zhí)政黨的影響如此之大，華爾街自然不愿意站錯(cuò)隊(duì)。關(guān)于美國政治權(quán)力的交替更迭，坊間有一個(gè)簡易版預(yù)測(cè)方法——民主黨代表窮人，共和黨代表富人。經(jīng)濟(jì)好的年頭富人多，所以共和黨當(dāng)選；經(jīng)濟(jì)不好的年頭窮人多，因此民主黨勝出。華爾街以富人居多，自然更加擁護(hù)共和黨；但無奈整體經(jīng)濟(jì)不好，民主黨執(zhí)政無可厚非。

回頭看美聯(lián)儲(chǔ)的所作所為，也處處凸顯政治因素的影響。當(dāng)全世界都質(zhì)疑聯(lián)儲(chǔ)為何不在9月份縮減QE的時(shí)候，伯南克卻早早預(yù)料到10月初的這一幕——或者說，奧巴馬早就打定主意要在債務(wù)上限談判與共和黨死掐到底，伯南克不得不做出配合。這也是為什么大家都認(rèn)為縮減QE的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟，市場(chǎng)甚至都提前消化了利空，聯(lián)儲(chǔ)卻仍選擇按兵不動(dòng)。只可惜，普通投資者中能把政治風(fēng)險(xiǎn)看得如此清楚的人寥寥無幾。

無論如何，目前美國政府的大門依然緊閉。受此影響，美國銀行將美國第三季度GDP增長預(yù)測(cè)從2.0%下調(diào)至1.7%，第四季度則從2.5%下調(diào)至2.0%；而好消息是，他們預(yù)測(cè)聯(lián)儲(chǔ)的QE縮減將推遲至明年1月。對(duì)于即將到來的債務(wù)上限談判，美銀悲觀地表示，如果奧巴馬不對(duì)醫(yī)改法案做出任何妥協(xié)或修改，兩黨之間幾乎不可能達(dá)成一致。

資料來源：新浪網(wǎng)、騰訊網(wǎng)、劉植榮個(gè)人博客、百度百科、公民讀本微信公共號(hào)等