2013年1月，南京市政府發(fā)布了一則通知，事關(guān)市長(zhǎng)和副市長(zhǎng)的工作分工，時(shí)任南京市市長(zhǎng)季建業(yè)“主持市政府全面工作，兼管財(cái)政、審計(jì)、機(jī)構(gòu)編制、規(guī)劃、監(jiān)察和人民武裝方面工作”。

“主持全面工作”，是市一級(jí)政府網(wǎng)站上對(duì)市長(zhǎng)職權(quán)最為常見(jiàn)的描述。它寬泛、含混，讓人“不明覺(jué)厲”，以致在許多普通市民眼里，不免變成了“市里的事情他都管”。

季建業(yè)確實(shí)是這樣的市長(zhǎng)。在旁人印象里，他的為政風(fēng)格已經(jīng)被總結(jié)為：“當(dāng)市長(zhǎng)時(shí)干書(shū)記的事，當(dāng)書(shū)記時(shí)包市長(zhǎng)的事”。這種無(wú)所顧忌的風(fēng)格最終又衍生出一個(gè)權(quán)力無(wú)所限制的幽暗世界，最終導(dǎo)致他落馬。

一個(gè)問(wèn)題再次被人們問(wèn)起：中國(guó)市長(zhǎng)的權(quán)力到底有多大？他的“銀兩”，他的人馬，他的行為邏輯又究竟是怎樣的？

級(jí)別：同叫市長(zhǎng)，地位資源大不同

“南京市長(zhǎng)的權(quán)力比較特殊?！眹?guó)資委團(tuán)委委員李玉冰（原刊是這樣寫(xiě)的，無(wú)誤。至于為什么是這個(gè)身份，沒(méi)有找到更多的理由。我揣度該官員只是和記者相熟，對(duì)體制內(nèi)的事情比較熟悉，能講清楚這個(gè)問(wèn)題，所以被記者拉來(lái)?yè)伍T(mén)面）接受記者采訪(fǎng)時(shí)解釋道，“南京是副省級(jí)城市，跟一般的地級(jí)市、縣級(jí)市的市長(zhǎng)還不一樣，因?yàn)樗歉辈考?jí)的干部，他的一些經(jīng)濟(jì)上的權(quán)力，是（其他市長(zhǎng)）沒(méi)法比的?！?/p>

以行政級(jí)別劃分，帶著“市”的名頭的共有五類(lèi)：直轄市、副省級(jí)城市、地級(jí)市、副地級(jí)市、縣級(jí)市。副省級(jí)城市位于第二序列，這個(gè)地位保證了其市長(zhǎng)有更大的權(quán)力獲得、支配更多的資源。因工作關(guān)系常與地方政府打交道的李玉冰對(duì)此深有體會(huì)：“他的政治身份已經(jīng)到了副部級(jí)了，一些項(xiàng)目，比如說(shuō)需要國(guó)家發(fā)改委支持，相對(duì)來(lái)說(shuō)都是比較順利的。”

除去行政級(jí)別上的優(yōu)劣之外，城市自身的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況也會(huì)成為市長(zhǎng)權(quán)力大小的制約因素之一。季建業(yè)之所以能夠在南京大興土木、大拆大建，“說(shuō)白了就是南京的財(cái)力可能支持他去做一些事情”，李玉冰說(shuō)。

但隨著行政級(jí)別和經(jīng)濟(jì)規(guī)模擴(kuò)大的，并非只有權(quán)力而已，制度建設(shè)也是如此。接受采訪(fǎng)的學(xué)者和官員也都指出了這個(gè)現(xiàn)象：一般而言，行政級(jí)別越高，經(jīng)濟(jì)形勢(shì)越好的地方，其權(quán)力運(yùn)行也相對(duì)更為制度化。

于2005年深入調(diào)查了三個(gè)省會(huì)城市的財(cái)政預(yù)算分配情況后，華南師范大學(xué)行政管理系副教授於莉發(fā)現(xiàn)，東部城市的市長(zhǎng)在進(jìn)行財(cái)政預(yù)算分配時(shí)，明顯比中部?jī)蓚€(gè)同級(jí)別城市要規(guī)范。而李玉冰則認(rèn)為，與“天高皇帝遠(yuǎn)”的縣一級(jí)領(lǐng)導(dǎo)相比，市長(zhǎng)的權(quán)力，尤其是副省級(jí)、省級(jí)市長(zhǎng)的權(quán)力，受限已經(jīng)很大，“超出這個(gè)權(quán)力的范圍你就寸步難行了，你若想干點(diǎn)別的事兒，最后就是進(jìn)不進(jìn)去（監(jiān)獄）的事情了”。

邊界：“我只有93項(xiàng)權(quán)力嗎？！”

市一級(jí)權(quán)力的擴(kuò)張?jiān)醋愿母镩_(kāi)放之后，曾經(jīng)集權(quán)的中央，開(kāi)始陸續(xù)向地方分權(quán)，尤其以經(jīng)濟(jì)權(quán)力為主，這使得中國(guó)省級(jí)及以下的地方政府，在地方事務(wù)上的話(huà)語(yǔ)權(quán)越來(lái)越大。但經(jīng)過(guò)三十多年的發(fā)展，作為地方政府的首腦，市長(zhǎng)到底擁有多少權(quán)力，一直是沒(méi)有算清楚的一筆賬，直到2005年。

這一年，河北邯鄲在時(shí)任河北省委副書(shū)記、省紀(jì)委書(shū)記張毅的推動(dòng)下，公布了一份市長(zhǎng)權(quán)力清單——在至少查閱了4000部法律法規(guī)、砍掉了數(shù)十項(xiàng)不符合規(guī)定的權(quán)力之后，確定了時(shí)任邯鄲市市長(zhǎng)王三堂需要公開(kāi)的權(quán)限為93項(xiàng)，另外還有10條涉及國(guó)家機(jī)密、商業(yè)機(jī)密和個(gè)人隱私的權(quán)力不予公開(kāi)。

據(jù)當(dāng)時(shí)媒體統(tǒng)計(jì)，在93項(xiàng)權(quán)力中，有國(guó)有土地使用權(quán)出讓劃撥審批、使用耕地取土批準(zhǔn)等行政許可7項(xiàng)；重大事項(xiàng)審計(jì)結(jié)果公布同意、建設(shè)經(jīng)濟(jì)使用住房項(xiàng)目同意等非行政許可34項(xiàng)；對(duì)有毒有害物質(zhì)超過(guò)規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)煤炭企業(yè)的關(guān)閉等行政處罰3項(xiàng)；決定市政府本級(jí)預(yù)算的調(diào)整草案、研究審批企業(yè)破產(chǎn)方案等重要事項(xiàng)決策8項(xiàng)；制定規(guī)章和擬定法規(guī)（草案）、做出行政復(fù)議決定、抗洪搶險(xiǎn)制度等其他事項(xiàng)41項(xiàng)。

這份目錄，非但讓外界對(duì)市長(zhǎng)的權(quán)力范圍有了明晰的認(rèn)識(shí)，也讓市長(zhǎng)本人清楚了自己的權(quán)限所在。相較之前地方權(quán)力因中央分權(quán)而擴(kuò)大，這種透明化的努力，則是規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，甚至是限制權(quán)力的一個(gè)舉措。時(shí)任邯鄲市市長(zhǎng)王三堂也不無(wú)驚訝地說(shuō)：“我只有93項(xiàng)權(quán)力嗎？以前總覺(jué)得自己是市長(zhǎng)，全市大大小小的事情都得管。這個(gè)數(shù)字，比原先預(yù)期的要低?！?/p>

但這樣一份清單，并不能生搬到其他市長(zhǎng)頭上?！懊總€(gè)地方的市長(zhǎng)分工是不一樣的”，南開(kāi)大學(xué)行政管理學(xué)系副教授張志紅說(shuō)，其職權(quán)有著很大的彈性，比如政治級(jí)別、為政風(fēng)格的不同，就讓這種職權(quán)大小有了很大的差別，季建業(yè)就明顯有一種攬權(quán)的傾向。

單就邯鄲市政府而言，這份權(quán)力清單并非一成不變，也在不斷調(diào)整。到了現(xiàn)在，其市府網(wǎng)站的清單顯示，邯鄲市長(zhǎng)可公開(kāi)的職權(quán)已經(jīng)變成了127項(xiàng)。

平衡：“自己人”與“外人”施壓

如此眾多的職權(quán)，顯然不可能靠一個(gè)人單槍匹馬去行使，這些權(quán)責(zé)都有相應(yīng)的承辦單位。

“市長(zhǎng)雖然是市人民政府的法定代表人，在貫徹落實(shí)各項(xiàng)工作之時(shí)，如果沒(méi)有其他班子成員的配合與支持，也將孤掌難鳴?！痹颇鲜≌淹ㄊ星笆虚L(zhǎng)王敏正在《市長(zhǎng)經(jīng)濟(jì)學(xué)》一書(shū)中如是寫(xiě)道，“以副市長(zhǎng)為例，他們有著不同的分工，有主抓工業(yè)的、主抓農(nóng)業(yè)的、主抓城建的、主抓科教文化的，各自管理著不同的相關(guān)機(jī)構(gòu)，要調(diào)動(dòng)這些機(jī)構(gòu)按照市委、市政府的意圖來(lái)開(kāi)展各項(xiàng)工作，他們也面臨著如何貫徹落實(shí)的問(wèn)題，往往需要采用切實(shí)可行的措施和辦法來(lái)督促各項(xiàng)工作的推進(jìn)?！?/p>

批復(fù)、視察、現(xiàn)場(chǎng)辦公、專(zhuān)項(xiàng)調(diào)度會(huì)等等，市長(zhǎng)行使權(quán)力的諸多方式常見(jiàn)諸媒體，其中開(kāi)會(huì)協(xié)商，是最常見(jiàn)的一種。曾在某縣級(jí)市市委辦公室工作過(guò)的公務(wù)員李察認(rèn)為，根據(jù)問(wèn)題的大小、性質(zhì)，會(huì)召開(kāi)不同的會(huì)議?！耙话銖男〉酱笠来螢槭虚L(zhǎng)辦公會(huì)、政府常務(wù)會(huì)、市委常委會(huì)議、市委全會(huì)、人大的會(huì)議?！?/p>

這些會(huì)議，除了市委全會(huì)和人大的會(huì)議是為了體現(xiàn)程序的莊嚴(yán)而召開(kāi)，幾乎不會(huì)有爭(zhēng)議之外，其他的會(huì)議都可能充斥著辯論爭(zhēng)吵。因?yàn)椴块T(mén)不同，利益訴求自然也不會(huì)相同，尤其是涉及到錢(qián)的時(shí)候。這時(shí)，市長(zhǎng)就要從中平衡。

2005年，在一座省會(huì)城市調(diào)研時(shí)，一位科技部門(mén)的官員向於莉講述了自己給市長(zhǎng)施壓，爭(zhēng)取財(cái)政預(yù)算的經(jīng)過(guò)：“政府常務(wù)會(huì)上，我是敢說(shuō)的。你讓我說(shuō)我就使勁說(shuō)，上常委會(huì)之前不算是冒犯。我前年一來(lái)，就嚷嚷著調(diào)預(yù)算，你市長(zhǎng)不高興，我天天給你打報(bào)告，我都不給你嘴說(shuō)，我全是書(shū)面的，蓋上章。我……讓該知道的人都知道，自己跑到人大去講，主動(dòng)匯報(bào)工作。所以搞得市長(zhǎng)壓力很大，去年到年底一下子給我增加了一千多萬(wàn)。完了之后……還給我說(shuō)，你可不要再說(shuō)了啊，給你夠多了。你給我的？我干的都是你的活，我在給你打工呢。你可不要以為財(cái)政局長(zhǎng)是你的人，我是外人?！?/p>

“但他只是個(gè)案，不具備普遍性”，據(jù)於莉介紹，這位官員之所以敢如此向市長(zhǎng)施壓，是因?yàn)槠滟Y歷要老很多。一般而言，“在我所調(diào)研的城市中，預(yù)算分配權(quán)還是相對(duì)集中在市長(zhǎng)手中?！?/p>

這個(gè)時(shí)候，“自己人”和“外人”就會(huì)有不同的差別了。如果市長(zhǎng)對(duì)財(cái)政部門(mén)首長(zhǎng)表示“信任”——於莉在調(diào)研結(jié)束后的論文中寫(xiě)道：“那么財(cái)政部門(mén)首長(zhǎng)就有可能成為行政首長(zhǎng)的‘自己人’”，進(jìn)一步，市長(zhǎng)的權(quán)力就會(huì)出現(xiàn)轉(zhuǎn)移再分配，“往往就是財(cái)政部門(mén)首長(zhǎng)的‘權(quán)力’增加?！?/p>

這些顯然只是中國(guó)基層政治復(fù)雜性的一小部分，無(wú)論叫它真實(shí)的規(guī)則，還是潛規(guī)則。當(dāng)市長(zhǎng)眼中的“外人”被市委書(shū)記認(rèn)為是“自己人”時(shí)，問(wèn)題就大為棘手了?！霸谑虚L(zhǎng)主持的辦公會(huì)或政府常務(wù)會(huì)上，書(shū)記的人都有可能反對(duì)市長(zhǎng)的某項(xiàng)決定，最終提交到市委常委會(huì)上，都沒(méi)辦法達(dá)成一致?！崩畈煺f(shuō)，這樣的事情并不罕見(jiàn)，市（縣）長(zhǎng)的權(quán)力經(jīng)常受到來(lái)自書(shū)記方的制約，許多問(wèn)題沒(méi)辦法通過(guò)，“只能擱置不議，時(shí)機(jī)成熟再說(shuō)。兩人要是實(shí)在溝通不暢，只能是等一個(gè)人調(diào)走再說(shuō)。我們這邊一個(gè)縣，書(shū)記和縣長(zhǎng)就是如此，你反對(duì)的我支持，我支持你反對(duì)，全縣經(jīng)濟(jì)人事全部停滯不前，最后書(shū)記調(diào)走了，縣長(zhǎng)成書(shū)記了，才改變這個(gè)局面”。