10月11日，太原市某國(guó)企的工作人員小康，來(lái)到市政務(wù)服務(wù)中心提交材料，這里的辦事環(huán)境，令他有幾分錯(cuò)愕。

整個(gè)大廳，像一個(gè)繁忙作業(yè)的車間。他準(zhǔn)備的材料，經(jīng)過(guò)引導(dǎo)，交到了統(tǒng)一接受審批件的工作臺(tái)。材料掃描后，工作人員告知他，申請(qǐng)材料已進(jìn)入審批流程，會(huì)由他們轉(zhuǎn)交相關(guān)部門，從大廳的屏幕上，可以查詢到他所辦事項(xiàng)的審結(jié)時(shí)限。

小康辦理的，是一項(xiàng)建設(shè)工程的相關(guān)證照。這屬于固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目，是行政審批中環(huán)節(jié)最多的，需經(jīng)歷立項(xiàng)、規(guī)劃、用地、施工四個(gè)階段，涉及規(guī)劃、國(guó)土、住建、發(fā)改、環(huán)保等部門，經(jīng)歷80多個(gè)環(huán)節(jié)。在2012年以前，這樣的審批事項(xiàng)，累計(jì)辦理時(shí)限是310個(gè)工作日，按照以往的經(jīng)驗(yàn)，兩年跑下來(lái)，算是快的。

這次，小康得到了清晰明確的答復(fù)，經(jīng)過(guò)“并聯(lián)辦理、限時(shí)辦結(jié)”的流程改革后，小康辦理的事項(xiàng)，只要材料齊全，累計(jì)時(shí)限不超過(guò)45個(gè)工作日。

“并聯(lián)辦理、限時(shí)辦結(jié)”指的是同一個(gè)審批事項(xiàng)，過(guò)去由多個(gè)部門依次串聯(lián)辦理的，現(xiàn)在多個(gè)部門同時(shí)辦理，并在規(guī)定時(shí)限內(nèi)辦結(jié)。目前，以簡(jiǎn)政放權(quán)為目的的行政審批制度改革，正在全國(guó)拉開序幕，處于中部省份的山西，加入了這場(chǎng)改革競(jìng)賽。9月初，2012年曾消失的“人口調(diào)控”被重提，批發(fā)市場(chǎng)的外遷被認(rèn)為是調(diào)控的新招。

“首席代表”

太原市的行政審批制度改革，從2012年正式推進(jìn)，而流程的頂層設(shè)計(jì)從2011年就開始了。中國(guó)行政管理學(xué)會(huì)和美國(guó)埃森哲公司獲邀參與了流程設(shè)計(jì)。改革的核心是簡(jiǎn)政放權(quán)，審批事項(xiàng)由原來(lái)838件減少到目前的168件，并且通過(guò)做實(shí)政務(wù)服務(wù)中心、引入首席代表制的方式促進(jìn)審批效率的提高。

這是一次對(duì)權(quán)力的重新洗牌。改革之后，太原市各委辦局的行政審批處正式出現(xiàn)，審批處處長(zhǎng)同時(shí)是各部門派駐政務(wù)服務(wù)中心的首席代表。行政審批處或由其他處室歸并而成，或重新掛牌，總攬各委辦局的審批權(quán)限，例如，太原市發(fā)改委原來(lái)分散在14個(gè)處室的審批權(quán)，被歸集到這一個(gè)處。

而整個(gè)太原市，34個(gè)部門分散在106個(gè)處室的審批職能，全部集中在了太原市政務(wù)服務(wù)中心。

要審批，前提是賦權(quán)到位，首席代表們要有簽字權(quán)。以發(fā)改委為例，從2012年1月開始，改革初期，作為首席代表，擁有的只是備案權(quán)。涉及到項(xiàng)目核準(zhǔn)權(quán)和審批權(quán)，仍需要對(duì)接各個(gè)處室。

權(quán)力的下放，并非易事。從被任命為審批處處長(zhǎng)，到拿到正式的書面授權(quán)，這些首席代表們一度難以展開手腳，頻繁地打電話請(qǐng)示局長(zhǎng)或副局長(zhǎng)成為他們工作的常態(tài)。太原市政府副秘書長(zhǎng)李樹忠說(shuō)，在那個(gè)階段，好多局委辦心存疑慮，都在觀望和徘徊。

在山西省百?gòu)?qiáng)縣柳林，這項(xiàng)改革也在推進(jìn)中。柳林縣紀(jì)委副書記李永鑫發(fā)現(xiàn)，僅僅是給政務(wù)大廳的審批股長(zhǎng)們發(fā)任命書還不夠，盡管任命書明確了審批權(quán)，這些股長(zhǎng)們?nèi)匀徊桓液炞郑€是要等局長(zhǎng)們的指示。直至要求各個(gè)局以書面形式，將審批股長(zhǎng)們具體行使的權(quán)力一一列出，甚至推出專用的審批公章，明確這些審批公章和原有公章具有同樣的效力，股長(zhǎng)們的權(quán)力才算做實(shí)。

到2012年7月，新一輪的賦權(quán)之后，太原市政務(wù)服務(wù)中心的首席代表們才逐漸進(jìn)入角色，太原市發(fā)改委的核準(zhǔn)權(quán)和審批權(quán)，才逐步下放到中心。到11月，又經(jīng)過(guò)幾輪的督促，才將所有的權(quán)限，諸如招投標(biāo)、環(huán)境審查，逐步下放。

期間，太原市委書記陳川平放下狠話，哪些局不讓審批權(quán)力進(jìn)來(lái)，有一個(gè)撤一個(gè)，有十個(gè)撤五雙。作為推進(jìn)措施，太原市市長(zhǎng)耿彥波每月到中心一次，常務(wù)副市長(zhǎng)每周到中心一次。

與此同時(shí)，太原市紀(jì)委監(jiān)察局也進(jìn)駐了政務(wù)服務(wù)中心。監(jiān)察局副局長(zhǎng)常繼德說(shuō)，去年共進(jìn)行了五次檢查，每次檢查都能查出問題，最核心的問題就是：首席代表們進(jìn)來(lái)了，權(quán)力進(jìn)不來(lái)。從去年到今年年初，常繼德曾經(jīng)把12個(gè)局長(zhǎng)叫到辦公室，一個(gè)一個(gè)談話，各單位都努力陳情某項(xiàng)工作審批的復(fù)雜性，稱無(wú)法進(jìn)駐到政務(wù)服務(wù)中心，一簽了事。“不是怕出事，實(shí)際是不想放權(quán)，這不僅是權(quán)力的調(diào)整，也是利益的調(diào)整，有簽字權(quán)，就有利益?！背＠^德說(shuō)。

已經(jīng)養(yǎng)成習(xí)慣的審批低效率，一時(shí)難以扭轉(zhuǎn)。去年，對(duì)于超過(guò)審批時(shí)限的部門，監(jiān)察局共下達(dá)督辦單40份，發(fā)黃牌警告20個(gè)。常繼德回憶說(shuō)，一個(gè)局，名義上在大廳辦公，實(shí)則暗自在局里審批，一查處，原來(lái)審批權(quán)拿回去后，副處長(zhǎng)和處長(zhǎng)均受賄了。而今年1月份，又有一個(gè)局，利用審批處長(zhǎng)調(diào)職的機(jī)會(huì)，悄悄把審批權(quán)拿回去了。

另一項(xiàng)重大的改革，則是涉及審批的專家論證會(huì)、聯(lián)審會(huì)被要求在政務(wù)中心現(xiàn)場(chǎng)召開。為此，在政務(wù)大廳的二樓，專門開辟了幾個(gè)大會(huì)議室。

經(jīng)統(tǒng)計(jì)，首席代表可以直接審批的事項(xiàng)，已經(jīng)占到52%。剩下的其難以決斷的事項(xiàng)，批件不能拿回去，須馬上上報(bào)，召集聯(lián)審會(huì)議，局長(zhǎng)或副局長(zhǎng)來(lái)參加。這樣的會(huì)議，由政務(wù)中心派人記錄，在24小時(shí)之內(nèi)形成會(huì)議紀(jì)要。根據(jù)會(huì)議紀(jì)要，由首席代表簽字審批。

首席代表的權(quán)力和作用由此凸顯，私下里，被稱為“二局長(zhǎng)”。

太原市政府副秘書長(zhǎng)李樹忠說(shuō)，實(shí)際上，上頭不給壓力，改革目的不會(huì)輕易達(dá)到。在山西省，這項(xiàng)改革得到了省委書記袁純清的高度關(guān)注，他給太原設(shè)定的目標(biāo)是：2014年，建成全國(guó)一流的服務(wù)型政府。

政務(wù)大廳曾虛設(shè)

行政審批制度改革之于山西，有著特殊的意義。2012年，山西召開了世界首屆晉商大會(huì)，以此為契機(jī)，山西謀求經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，展開了萬(wàn)億大招商。但彼時(shí)山西的投資環(huán)境，被眾多晉商所詬病。長(zhǎng)期以來(lái)，山西單一的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，養(yǎng)成了山西省各級(jí)政府重審批、輕服務(wù)的體制沉疴。

吃拿卡要的官僚作風(fēng)，在山西頗為普遍。山西省政協(xié)經(jīng)濟(jì)和人口資源環(huán)境委員會(huì)副主任劉道友直言不諱地批評(píng)說(shuō)，山西各部門，已經(jīng)習(xí)慣了抓權(quán)不放。政務(wù)服務(wù)中心雖然早已成立，但長(zhǎng)期淪為擺設(shè)。

政務(wù)服務(wù)中心也被稱之為“政務(wù)超市”，即把各個(gè)政府部門對(duì)外審批集中到一塊，進(jìn)行一站式辦理。這種模式肇始于浙江和廣東，在上個(gè)世紀(jì)90年代出現(xiàn)，被全國(guó)各省紛紛效仿。

2003年，太原市正式建起政務(wù)服務(wù)中心。那時(shí)，鄭潤(rùn)林被調(diào)到這里，擔(dān)任政務(wù)服務(wù)中心的主任。10年之后，在山西省，從地級(jí)市政府到縣級(jí)政府，各級(jí)政務(wù)大廳紛紛成立。

物理式集中解決了門難進(jìn)的問題，臉色態(tài)度好了一些，因?yàn)楫吘故枪_透明的窗口，互相之間有比較。但物理式集中辦公之后，政務(wù)服務(wù)中心應(yīng)承擔(dān)什么功能，定位依然模糊?！斑@涉及到深層次的問題?！编崫?rùn)林說(shuō)。一些規(guī)定，在制定之初就互相打架，互相牽制。最為普遍的是互為前置條件，辦一件事，甲部門讓乙部門先蓋章，乙部門讓甲部門先蓋章。各個(gè)委辦局的辦事流程雖然都實(shí)現(xiàn)了信息化，但往往只是部門內(nèi)部的信息化，在部門與部門之間，還存在一堵看不見的墻。雖然同在一個(gè)大廳，但大家還會(huì)推來(lái)推去。

所以，門好進(jìn)了，臉好看了，事并不好辦。即便是單個(gè)部門內(nèi)部，涉及同一項(xiàng)目的審批，往往因人設(shè)事，審批流程被肢解分散在每個(gè)處室，人人都把握一個(gè)審批的環(huán)節(jié)，人人都擁有了簽字的權(quán)力。被派駐到政務(wù)大廳的人，只負(fù)責(zé)其中一個(gè)環(huán)節(jié)，其他的管不了。所以，政務(wù)服務(wù)中心的窗口功能，成了“只掛號(hào)不看病”的收發(fā)室，逐漸變得可有可無(wú)了。

到了后期，因?yàn)檎?wù)大廳是個(gè)窗口，對(duì)公務(wù)人員的行為約束更嚴(yán)，起碼不能隨便脫崗。所以，官員們都不愿意來(lái)，就派駐一些居于閑職、甚至下屬事業(yè)單位的人來(lái)值班，政務(wù)中心逐漸成了空架子?！澳悴唤o我權(quán)力，我沒法兒干，也沒事兒干?！编崫?rùn)林說(shuō)，一段時(shí)間，政務(wù)大廳成為被人嘲諷的對(duì)象，來(lái)辦事兒的人很少，公務(wù)人員們常常扎堆聊天或者上網(wǎng)娛樂。

“二局長(zhǎng)”的尷尬

經(jīng)過(guò)2012年一年的改革，太原市初步看到了改革的成果。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2012年，太原市政務(wù)服務(wù)中心共受理了行政審批事項(xiàng)100342件，較2011年增長(zhǎng)75%；在時(shí)限內(nèi)辦結(jié)99059件，較2011年增長(zhǎng)68%。

如今太原市政務(wù)服務(wù)中心人流密集，各個(gè)辦事窗口前都排著隊(duì)。記者見縫插針地與市規(guī)劃局首席代表李云春交談了幾分鐘，就已經(jīng)有三撥人在等候。

這些代表著各局“臉面”的首席代表，面臨著巨大的壓力。一位不愿意透露姓名的某局首席代表形容自己是處于“風(fēng)口浪尖，如履薄冰”。沒有派駐到大廳之前，雖然也有審結(jié)時(shí)限，但作為一個(gè)處室來(lái)說(shuō)，總是有辦法可以調(diào)控的。比如，總能挑出一些問題不接件，這就不算在審批時(shí)限內(nèi)了?，F(xiàn)在，接不接件不由自己說(shuō)了算，倒逼著自己必須完成。

審批一個(gè)項(xiàng)目，要吃透所有的相關(guān)政策，“動(dòng)輒就是一本厚厚的材料，你全部翻一遍得多少時(shí)間？”上述不愿透露姓名的首席代表反問，“簽了字，就得對(duì)一個(gè)項(xiàng)目終身負(fù)責(zé)，怎么敢輕易就簽？”現(xiàn)在，除了規(guī)定的論證會(huì)、聯(lián)審會(huì)，首席代表們召開得最頻繁的就是業(yè)務(wù)會(huì)，向負(fù)責(zé)項(xiàng)目前期調(diào)查的人了解情況，掌握項(xiàng)目的來(lái)龍去脈。

太原市規(guī)劃局派駐到政務(wù)中心的首席代表李云春表示，整個(gè)規(guī)劃局的審批，可以說(shuō)是圍繞著自己來(lái)運(yùn)轉(zhuǎn)的，原來(lái)是“鐵路警察、各管一段”，現(xiàn)在他不得不通曉規(guī)劃局的全部業(yè)務(wù)，工作的繁忙程度大大增加。而對(duì)于涉及固定資產(chǎn)投資的項(xiàng)目，因?yàn)槭嵌鄠€(gè)部門并聯(lián)審批，還得積極聯(lián)系其他部門，以免超過(guò)時(shí)限。

鄭潤(rùn)林表示，從去年下半年開始，首席代表們逐漸進(jìn)入狀態(tài)。但高強(qiáng)度的審批工作還是讓很多人吃不消。去年，有兩個(gè)局的首席代表，因承受不了壓力，提出了調(diào)離的申請(qǐng)。

最關(guān)鍵的問題是，處長(zhǎng)們干了局長(zhǎng)的事兒，如果審批出了問題，相應(yīng)的責(zé)任誰(shuí)來(lái)承擔(dān)？這成了改革之后棘手的問題?！案母锸窍到y(tǒng)工程?！崩顦渲艺f(shuō)。今年，太原市某個(gè)加氣站的建設(shè)，出了一些問題，涉及到追責(zé)。實(shí)際上，首席代表是按照標(biāo)準(zhǔn)批的，一個(gè)項(xiàng)目出問題，企業(yè)自身的操作、資金的配置、具體的施工，都可能是原因，并非“不該批而批了”，而是后期監(jiān)管的問題。在整個(gè)政府的服務(wù)體系中，“重審批，輕監(jiān)管”的思維，還沒有根本扭轉(zhuǎn)。出了問題，人們會(huì)習(xí)慣性地追問，這個(gè)項(xiàng)目是誰(shuí)批的？所以，每天簽字的首席代表們都感受到了巨大的壓力。

在柳林縣，審批專用章也遭遇了一定難題，一些涉及向上級(jí)部門申報(bào)的項(xiàng)目，專用章得不到承認(rèn)。

另一重壓力在于，這些處在改革最前沿的首席代表，級(jí)別和待遇都不變，但相當(dāng)于總攬了局里其他處室的權(quán)杖，成為“二局長(zhǎng)”。除了要面對(duì)政務(wù)中心苛刻的考評(píng)，還可能要面對(duì)局里同僚的另眼相看。再者，平時(shí)回去得少了，感情溝通沒有了，舊有的績(jī)效考核體系也難以再準(zhǔn)確評(píng)價(jià)。

李樹忠希望，改革前沿的政務(wù)服務(wù)中心，能成為官員的搖籃，增強(qiáng)其本身的吸引力，不然沒人愿意干這個(gè)“費(fèi)力而未必討好”的事兒。經(jīng)過(guò)一年多的歷練，派駐的政務(wù)服務(wù)中心的兩個(gè)處長(zhǎng)，如今已經(jīng)獲得提拔，成為了各自局里的副職。