自新中國成立以來，農(nóng)村信用社作為農(nóng)村金融的重要組成部分，一直受到政府和社會(huì)各界的高度關(guān)注。針對(duì)農(nóng)村信用社不同時(shí)期存在的問題，國家先后制定了一系列政策，采取了一些制度安排，不斷地對(duì)農(nóng)村信用社進(jìn)行整頓、規(guī)范和改革，使農(nóng)村信用社多次擺脫了技術(shù)性破產(chǎn)的尷尬局面，逐步走向可持續(xù)發(fā)展的道路。

當(dāng)前農(nóng)村信用社的制度環(huán)境

目前，銀監(jiān)會(huì)、人民銀行、省聯(lián)社仍按照2004年《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)銀監(jiān)會(huì)人民銀行關(guān)于明確對(duì)農(nóng)村信用社監(jiān)督管理職責(zé)分工指導(dǎo)意見的通知》，分別對(duì)農(nóng)村信用社進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)和管理。這一制度安排，通過近9年的實(shí)踐，無疑促進(jìn)了農(nóng)村信用社改革發(fā)展，但也暴露出一些問題，主要表現(xiàn)在省級(jí)聯(lián)社權(quán)利過大、行政干預(yù)方面。一是省聯(lián)社“制定信用社業(yè)務(wù)經(jīng)營、財(cái)務(wù)核算、勞動(dòng)用工、分配制度、風(fēng)險(xiǎn)控制等管理制度并監(jiān)督執(zhí)行”。這一做法使農(nóng)村信用社限制了農(nóng)村信用社結(jié)合自身實(shí)際進(jìn)行人事改革和勞動(dòng)分配改革的意愿和能力。自省聯(lián)社成立以來，農(nóng)村信用社沒有進(jìn)人權(quán)，在用人方面也常受上級(jí)左右；等級(jí)制度嚴(yán)重，工資差別較大，當(dāng)“官”成為員工取得較高工資收入的唯一途徑；干部終身制，機(jī)關(guān)臃腫，后勤人員較多，在農(nóng)村信用社內(nèi)部形成“官本位”思想，沒有形成健康向上的良好氛圍，妄談建立企業(yè)文化。在這樣的環(huán)境里，員工道德意識(shí)、法律意識(shí)滑坡，違規(guī)違紀(jì)現(xiàn)象屢禁不止，屢查屢犯，嚴(yán)重影響了農(nóng)村信用社業(yè)務(wù)健康發(fā)展，資產(chǎn)質(zhì)量存在較大風(fēng)險(xiǎn)，服務(wù)質(zhì)量很難得到提高，社會(huì)聲譽(yù)也受到較大影響。二是省聯(lián)社“指導(dǎo)信用社健全法人治理結(jié)構(gòu)，完善內(nèi)控制度”，“督促信用社依法選舉理事、監(jiān)事，選舉、聘用高級(jí)管理人員”。在實(shí)踐中，理事長、監(jiān)事長、主任、副主任由省聯(lián)社或其派出機(jī)構(gòu)——辦事處確定候選人，推薦給農(nóng)村信用社，由農(nóng)村信用社通過召開“三會(huì)”，通過等額選舉的方式產(chǎn)生，報(bào)銀監(jiān)局審核批準(zhǔn)。中層干部競聘，在很大程度上也存在著走過場、暗箱操作等問題。這樣的干部選拔任命機(jī)制，一方面造成了省聯(lián)社與銀監(jiān)局對(duì)一些農(nóng)村信用社高級(jí)管理人員在認(rèn)可上的高度不一致；另一方面造成農(nóng)村信用社干部唯上是從、只對(duì)上負(fù)責(zé)，不對(duì)社員和員工負(fù)責(zé)，“一言堂”現(xiàn)象大量存在，民主氛圍淡薄，這與現(xiàn)代法人治理的要求“南轅北轍”。三是農(nóng)村信用社雖然建立起“三會(huì)一層”組織架構(gòu)，但不一定說明建立起科學(xué)的法人運(yùn)行機(jī)制。省聯(lián)社管理的農(nóng)村信用社眾多，各個(gè)農(nóng)村信用社的規(guī)模和自我管理風(fēng)險(xiǎn)的能力千差萬別，需要根據(jù)各自的實(shí)際情況建立法人治理運(yùn)行機(jī)制，需要農(nóng)村信用社在法人治理方面進(jìn)行探索和創(chuàng)新。比如：理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)有沒有必要每季度召開一次；規(guī)模較小的農(nóng)村信用社有沒有必要設(shè)立理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)，有沒有必要設(shè)立獨(dú)立理事，理事長、主任具體做哪些工作、負(fù)責(zé)哪些職責(zé)，這都是需要進(jìn)一步探索和完善的問題。四是省聯(lián)社“對(duì)信用社業(yè)務(wù)經(jīng)營、財(cái)務(wù)活動(dòng)、勞動(dòng)用工和社會(huì)保障及內(nèi)部管理等工作進(jìn)行培訓(xùn)、輔導(dǎo)和稽核檢查”。為稽核檢查，省聯(lián)社每年從農(nóng)村信用社抽調(diào)一些人員，耗費(fèi)了大量的人力，但從檢查效果來看，從發(fā)生的案件來看，一些違規(guī)違紀(jì)早已發(fā)生，應(yīng)查出而沒有查出，或避重就輕就不想暴露，查出后也大事化小、小事化了、不了了之。其根本原因在于省聯(lián)社及其派出機(jī)構(gòu)與農(nóng)村信用社干部成為一個(gè)利益集團(tuán)。

省聯(lián)社是代表省政府管理農(nóng)村信用社，針對(duì)上述問題，省聯(lián)社走到了“改革浪尖”。

優(yōu)化農(nóng)村信用社制度環(huán)境的對(duì)策和建議

（一）制定合理的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)村信用社將改制為商業(yè)銀行，但在經(jīng)營規(guī)模、管理能力和服務(wù)對(duì)象上，與其他商業(yè)銀行相比有一定的差別，建議銀監(jiān)會(huì)考慮農(nóng)村商業(yè)銀行的特殊性，制定有別于其他商業(yè)銀行的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。

（二）修改完善省聯(lián)社管理職責(zé)和權(quán)限，增加限制性條款，促使省聯(lián)社增強(qiáng)服務(wù)功能，減少行政干預(yù)，以確保農(nóng)村信用社科學(xué)發(fā)展、防范風(fēng)險(xiǎn)為原則，把行政干預(yù)控制在合理的范圍內(nèi)。同時(shí)，建議省聯(lián)社發(fā)揮政府的協(xié)調(diào)作用，為農(nóng)村信用社發(fā)展創(chuàng)造良好的外部環(huán)境，特別在依法打擊逃廢債務(wù)、維護(hù)農(nóng)村信用社合法權(quán)益方面發(fā)揮重要作用。

（三）制定農(nóng)村商業(yè)銀行法人運(yùn)行指導(dǎo)意見和運(yùn)行細(xì)則，建立股東有效行使權(quán)利的機(jī)制，使股東真正具有決策權(quán)、用人權(quán)和監(jiān)督權(quán)；進(jìn)一步理清“三會(huì)一層”的職責(zé)邊界，允許農(nóng)村商業(yè)銀行按照企業(yè)的內(nèi)在要求去運(yùn)行，根據(jù)自身的規(guī)模、管理能力，采取不同的組織體制和運(yùn)行機(jī)制；允許農(nóng)村商業(yè)銀行結(jié)合自身實(shí)際，進(jìn)行人力資源改革和分配制度改革，徹底改變“官本位”現(xiàn)狀，煥發(fā)經(jīng)營活力。

（四）銀監(jiān)會(huì)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村信用社的監(jiān)管力度，促使農(nóng)村信用社有效的約束機(jī)制和科學(xué)的激勵(lì)機(jī)制，提高經(jīng)營管理的能力，提高資產(chǎn)質(zhì)量和經(jīng)營效益。特別在高級(jí)管理人員履職方面、薪酬方面，加強(qiáng)監(jiān)督和管理。

（五）建議國家繼續(xù)給予農(nóng)村信用社優(yōu)惠政策。2012年6月7日，中國人民銀行宣布在下調(diào)存貸款利率的同時(shí)，擴(kuò)大了存貸款利率的浮動(dòng)區(qū)間，利率市場化改革又邁出重要一步，但從現(xiàn)實(shí)和長遠(yuǎn)看，農(nóng)村信用社由于服務(wù)對(duì)象是“三農(nóng)”，與其他商業(yè)銀行相比，經(jīng)營成本較高，貸款風(fēng)險(xiǎn)較大，在利率議價(jià)方面能力較弱，因而建議國家繼續(xù)對(duì)農(nóng)村信用社實(shí)行稅收減免政策。

（作者單位：濟(jì)南市長清區(qū)農(nóng)信聯(lián)社）