盡管我國早在1993年12月發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于金融體制改革的決定》中就明確指出，“要建立存款保險基金，保障社會公眾利益”，但時至今日，我國仍是少數(shù)尚未建立存款保險制度的國家之一。

在十八屆三中全會強調(diào)要“建立存款保險制度，完善金融機構(gòu)市場化退出機制”后，有關(guān)“存款保險制度最早年內(nèi)出臺”的消息也在業(yè)界掀起波瀾。存款保險制度的啟動，意味著政府將不再為儲戶的存款“兜底”了。

存款保險制度今年是否會出臺，興業(yè)銀行首席經(jīng)濟學(xué)家魯政委對此顯得十分樂觀。“我覺得年內(nèi)應(yīng)該會出，因為這被列入今年利率市場化改革的任務(wù)之中了?！?/p>

國務(wù)院今年5月批轉(zhuǎn)發(fā)展改革委《關(guān)于2013年深化經(jīng)濟體制改革重點工作的意見》要求推進制定存款保險制度實施方案，建立健全金融機構(gòu)經(jīng)營失敗風(fēng)險補償和分擔(dān)機制，形成有效的風(fēng)險處置和市場退出機制，并責(zé)成央行、銀監(jiān)會和財政部等負責(zé)。

去年3月，央行行長周小川曾撰文稱，當前建立存款保險制度的條件已基本具備，要抓緊研究完善方案，擇機出臺并組織實施。今年5月，央行又在發(fā)布的《中國金融穩(wěn)定報告（2013）》中指出，當前，存款保險制度的各方面條件已經(jīng)具備，實施方案經(jīng)過反復(fù)研究和論證，各方面已形成共識，可擇機出臺并組織實施。

在學(xué)術(shù)界，有一種頗為流行的看法認為，我國應(yīng)該將存款保險機構(gòu)作為一種特殊金融機構(gòu)歸入央行監(jiān)管。對此，一些學(xué)者也提出不同的看法：“如果由央行直接監(jiān)管存款保險機構(gòu)，不僅與央行的職能不協(xié)調(diào)，還將牽扯央行的許多精力，比如制定與存款保險機構(gòu)業(yè)務(wù)相關(guān)的一系列規(guī)章制度，進行日常監(jiān)管活動，甚至還要在其內(nèi)部新設(shè)監(jiān)管機構(gòu)等。更重要的是，這些監(jiān)管也可能與銀監(jiān)會、保監(jiān)會等的監(jiān)管不協(xié)調(diào)而引致新問題發(fā)生?！?/p>

不過，如果聯(lián)系今年8月國務(wù)院關(guān)于同意建立金融監(jiān)管協(xié)調(diào)部際會議制度的批復(fù)來看，這或許有助于解決上述難題。因為根據(jù)批復(fù)的意見，同意建立由人民銀行牽頭，銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會和外管局參加的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)部際會議制度。

從一般意義上來說，當成員機構(gòu)發(fā)生經(jīng)營危機或面臨破產(chǎn)倒閉時，存款保險機構(gòu)要向其提供財務(wù)救助或直接向存款人支付部分或全部存款，從而保護存款人利益，維護銀行信用，穩(wěn)定金融秩序。

在贊成者看來，伴隨國內(nèi)利率市場化步伐的加快，迫切需要建立有效的顯性存款保險制度，來保障存款者的利益，維護銀行及經(jīng)濟穩(wěn)定。由于目前我國采取的是隱性的政府信用擔(dān)保，這基本上覆蓋了商業(yè)銀行的所有存款，因而無論是小額存款人還是大額存款人在選擇開戶銀行時并不會十分關(guān)注它們的風(fēng)險狀況。

不僅如此，由隱性擔(dān)保所誘發(fā)的“道德風(fēng)險”不僅成為銀行產(chǎn)生不良貸款的主要原因，而且不斷加大政府救助成本。在當下放開金融機構(gòu)準入的背景下，推出存款保險制度似乎顯得更為迫切。

除了利率市場化帶來的壓力，魯政委也認為，政府放開民營銀行的舉措對存款保險制度的推出提出了要求，即如何保護存款者的利益。不過，他也擔(dān)心，這項制度的出臺可能會產(chǎn)生計劃之外的結(jié)果，即不利于中小銀行等金融機構(gòu)的發(fā)展，而這恰恰又是當下政府政策所著力要扶持的。

由存款保險制度本身所導(dǎo)致的“存款搬家”是一個重要原因?！昂芏嗳硕加幸粋€觀念，小的銀行是有問題的，這樣會造成資金向大銀行集中?！濒斦硎?。

在實施存款保險制度后，很可能出現(xiàn)的一種結(jié)果是，一些大額資金儲戶會將資金從城鄉(xiāng)信用社、小型商業(yè)銀行中取出轉(zhuǎn)存于大中型商業(yè)銀行。

更為尷尬的是，如果發(fā)生儲戶資金大量從農(nóng)村信用社轉(zhuǎn)向中大型商業(yè)銀行，同時又對這些農(nóng)村信用社收取較高的存款保險費，則可能使不少農(nóng)村信用社經(jīng)營運作陷入困境。由于小型金融機構(gòu)大多直接服務(wù)于小型企業(yè)等，一旦它們陷入經(jīng)營困境，后者的金融需求就更難得到滿足。

對儲戶來說，在建立存款保險制度后，大額儲戶很可能會拆分資金分別進入不同的金融機構(gòu)。這種情況在存款利率未完全放開的情況下會更加明顯，因為超出存款保險保障范圍的那部分存款得不到更高的風(fēng)險補償。

實際上，問題還不止于此。伴隨存款保險制度而產(chǎn)生的繳費時點界定、已繳保費調(diào)整等問題也會凸顯。比如，在實行差別保費率的情形下，如果某家金融機構(gòu)的資產(chǎn)質(zhì)量提高、經(jīng)營狀況改善等引致繳保費率降低，那么，它先前按照較高費率繳納的保費是否應(yīng)當退還也需要考慮。

從目前來看，建立存款保險制度之后，政府是否會對存款銀行的隱性保護“全身而退”值得關(guān)注，而這也是一些人反對設(shè)立存款保險制度的一個重要原因，畢竟在我國的金融體系中，國有銀行占主體。除了國資背景的特殊性，更重要的是，它們規(guī)模龐大，一旦出現(xiàn)風(fēng)險，其對金融體系的影響不可估量，而存款保險機構(gòu)也解決不了問題，那時候政府也不可能不去救助。

由此，復(fù)旦大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院副院長孫立堅更為看重對大銀行實施強制性“自救”機制，“讓做‘壞事’的自己去承擔(dān)風(fēng)險”。在他看來，僅有存款保險制度來防范利率市場化后的違約和流動性等風(fēng)險遠遠不夠。

實際上，這也是因為金融機構(gòu)“大而不倒”提高了外部監(jiān)管與政府干預(yù)的難度和成本，而大型金融機構(gòu)往往同時具有業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)復(fù)雜、透明度低、關(guān)聯(lián)程度高等多重系統(tǒng)重要性特點，經(jīng)營范圍跨市場、跨國境，與少受監(jiān)管或不受監(jiān)管的影子銀行體系有著千絲萬縷的聯(lián)系。

不過在金融機構(gòu)監(jiān)管上，國務(wù)院發(fā)展研究中心金融研究所副所長巴曙松認為，應(yīng)從市場準入監(jiān)管到行為監(jiān)管轉(zhuǎn)變，從合規(guī)導(dǎo)向型監(jiān)管向風(fēng)險導(dǎo)向型監(jiān)管轉(zhuǎn)變，注重發(fā)揮市場機制作用，注重事后監(jiān)管處罰與建立市場退出機制。通過放松市場準入限制提升金融結(jié)構(gòu)調(diào)整的靈活性，通過加強對金融機構(gòu)行為監(jiān)管彌補放松管制后的監(jiān)管空白，防范金融風(fēng)險。

“對于金融機構(gòu)監(jiān)管過分注重合規(guī)監(jiān)管，一方面由于規(guī)章制度滯后與僵化束縛了金融機構(gòu)的創(chuàng)新動力，另一方面由于制定規(guī)章時的信息有限性，未必能有效控制風(fēng)險?！币虼耍褪锼山ㄗh，由合規(guī)導(dǎo)向型監(jiān)管向風(fēng)險導(dǎo)向型的原則監(jiān)管轉(zhuǎn)變，通過更加注重市場機制的發(fā)揮、更加注重事后的監(jiān)管處罰和市場退出，提升金融機構(gòu)監(jiān)管的有效性，控制金融微觀主體的風(fēng)險。

如果發(fā)生儲戶資金大量從農(nóng)村信用社轉(zhuǎn)向中大型商業(yè)銀行，同時又對這些農(nóng)村信用社收取較高的存款保險費，則可能使不少農(nóng)村信用社經(jīng)營運作陷入困境。