摘 要：中國式征地制度是一種由法律保障政府獨(dú)家壟斷獲取經(jīng)營土地暴利的征地制度。隨著城鄉(xiāng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的新發(fā)展，中國式征地制度固有的缺陷和深層矛盾進(jìn)一步顯現(xiàn)出來，現(xiàn)行征地方式難以為繼。建立規(guī)范有序、公正公平的城鄉(xiāng)土地制度和市場(chǎng)，仍然是完善中國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的首要問題。

關(guān)鍵詞：中國式征地制度；特征；影響

中圖分類號(hào)：F12 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2013）36-0203-02

一、中國式征地制度的特征

《憲法》第13條、《土地管理法》第43條的規(guī)定土地出讓市場(chǎng)由國家壟斷。國家對(duì)建設(shè)用地市場(chǎng)的壟斷表現(xiàn)在兩個(gè)方面：土地征收階段，國家是農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的唯一合法的征收主體；土地出讓階段，國家是唯一合法的賣方主體。土地的市場(chǎng)交易行為只能發(fā)生在國家和開發(fā)商之間。

中國式征地是一種由法律保障政府獨(dú)家壟斷獲取經(jīng)營土地暴利的征地制度。行政權(quán)力導(dǎo)致“低成本土地”，“低成本土地” 刺激了土地的大量浪費(fèi)，誘發(fā)政府機(jī)構(gòu)和官員的違法、腐敗行為，并影響了資本的有效配置?！肮怖妗钡哪：碳ち说胤秸恼鞯匦袨?。分稅制改革之后，地方政府財(cái)政吃緊，土地出讓金成為地方政府的主要預(yù)算外收入，由此形成“土地財(cái)政”。

中國式征地制度一個(gè)顯著特征就是城鄉(xiāng)二元土地制度。政府高度控制了土地市場(chǎng)供應(yīng)渠道，確立了“一個(gè)渠道進(jìn)水、一個(gè)池子蓄水、一個(gè)龍頭供水”的單一土地供應(yīng)制度。法規(guī)嚴(yán)格控制集體建設(shè)用地直接進(jìn)入市場(chǎng)交易。國有土地使用權(quán)具有開放性，可以公開市場(chǎng)化交易；集體土地使用權(quán)不具有開放性，法規(guī)禁止其市場(chǎng)化交易。城鄉(xiāng)土地區(qū)別對(duì)待有“所有制歧視”之嫌。城鄉(xiāng)土地同是土地公有制，二者并非同地、同權(quán)、同價(jià)。集體土地所有者不能買賣其土地；農(nóng)民在自己的宅基地上以及集體在集體建設(shè)用地上建設(shè)的住房只能轉(zhuǎn)讓給本村居民，如果賣給外村特別是城市居民，則被視為小產(chǎn)權(quán)房，不受法律保護(hù)。

中國式征地制度有違《憲法》精神。中國的《憲法》規(guī)定，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”。所謂公共利益你可以理解為沒有直接的，明確的收益人的利益，比如征地給開發(fā)商修房子，這當(dāng)然不是公共利益，甚至要征地修一個(gè)機(jī)場(chǎng)，那么航空公司就是直接受益人，因此也不算公共利益。中國的《土地管理法》規(guī)定，“ 任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國有土地”。很明顯，《土地管理法》與《憲法》之間存在缺陷和矛盾：如果按照《憲法》規(guī)定，國家只有出于公共利益的需要，才能對(duì)農(nóng)地實(shí)行征收或征用，那么城市化和工業(yè)化新增的土地需求又怎么得到滿足呢？據(jù)統(tǒng)計(jì)，每年出于公共利益需要征收的土地不到30%。這樣一來，如果按《土地管理法》規(guī)定辦，就會(huì)違反《憲法》規(guī)定；而要堅(jiān)持《憲法》規(guī)定，又不能滿足其他70%的“非公共利益”需求。

中國式征地制度有違中央精神。2008年10月，中共十七屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》（下稱《決定》）提出：“要逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，對(duì)依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，必須通過有形的土地市場(chǎng)，以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，在符合規(guī)劃的前提下與國有土地享有同等權(quán)利?！钡駠覍用嫔仙形闯雠_(tái)有關(guān)法律政策規(guī)定。

中國式征地制度帶有濃厚的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制色彩。中國的土地征用制度產(chǎn)生于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，當(dāng)時(shí)保證了國家建設(shè)用地的順利取得，降低了建設(shè)成本，積累了城市發(fā)展的原始資本，推動(dòng)了工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展。自1987年以來國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓制度逐步形成了以掛、招、拍等方式，國有建設(shè)用地市場(chǎng)得到了很大發(fā)展。而集體建設(shè)用地市場(chǎng)遲遲沒有建立，因而集體建設(shè)用地的市場(chǎng)價(jià)值難以得到體現(xiàn)。

二、中國式征地制度的影響

隨著城鄉(xiāng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的新發(fā)展，中國式征地制度固有的缺陷和深層矛盾進(jìn)一步顯現(xiàn)出來。中國土地管理方式和利用模式正面臨不可持續(xù)、難以為繼的困境：忽視城鄉(xiāng)土地權(quán)利主體平等的模式難以為繼、現(xiàn)行征地方式難以為繼、農(nóng)村土地“非農(nóng)化”方式難以為繼。一些地區(qū)已經(jīng)出現(xiàn)“發(fā)展缺規(guī)劃空間、用地缺計(jì)劃指標(biāo)、補(bǔ)充缺后備資源”困局，土地成了制約城鎮(zhèn)化、工業(yè)化發(fā)展的瓶頸。

隨著中國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，非農(nóng)建設(shè)用地的需求越來越大，在現(xiàn)行制度體制條件下，政府只有通過加大征地規(guī)模來保障用地需求。但是，由于現(xiàn)行土地征地制度本身的缺陷，加之地方政府部門在征地過程中的粗放式操作，一方面造成越來越多的失地農(nóng)民，另一方面由于土地收益分配嚴(yán)重失衡，失地失業(yè)農(nóng)民又失去生產(chǎn)、生活保障，由此引發(fā)了大量群體性沖突事件。

中國式征地制度排除了農(nóng)民平等地分享工業(yè)化城市化帶來的土地增值的權(quán)利，抑制了農(nóng)民財(cái)產(chǎn)收入的增長(zhǎng)，堵塞了農(nóng)民獲得土地財(cái)產(chǎn)收入的源泉，擴(kuò)大了城鄉(xiāng)居民收入差距。此外，現(xiàn)行的征地制度，還催生了土地財(cái)政，推高了地價(jià)、房?jī)r(jià)，也致使“小產(chǎn)權(quán)房”屢禁不止。

中國式征地制度忽視了對(duì)土地所有者權(quán)益的保護(hù)。有學(xué)者指出，由于中國農(nóng)村土地制度存在的產(chǎn)權(quán)殘缺這個(gè)根本原因，導(dǎo)致各個(gè)“上級(jí)”以所有權(quán)或以“公共利益”的名義來侵蝕農(nóng)戶土地的使用權(quán)和收益權(quán)（劉守英，1993；廖洪樂，2003；黨國英，2003；秦暉，2004）?！皺?quán)利二元、政府壟斷、非市場(chǎng)配置和經(jīng)管合一”的這一套制度形成的土地利用方式，已經(jīng)產(chǎn)生影響社會(huì)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的深層次問題（劉守英，2011）?，F(xiàn)行土地制度使制造社會(huì)紛爭(zhēng)的制度，其運(yùn)行結(jié)果與建立和諧社會(huì)的目標(biāo)相去甚遠(yuǎn)，但幾十年來土地制度改革幾無進(jìn)展，已經(jīng)影響政治穩(wěn)定（黨國英，2011）。中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院教授鄭風(fēng)田認(rèn)為，在巨額土地出讓金的誘惑下，地方政府形成很強(qiáng)的賣地沖動(dòng)，導(dǎo)致中國非農(nóng)占用耕地?cái)?shù)量大、速度快。自1990年以來，中國平均每年流失耕地面積達(dá)1 000萬畝以上，土地浪費(fèi)嚴(yán)重。中國農(nóng)村集體土地征用“公共利益”泛化，界限不明，給多征濫占、侵犯農(nóng)民權(quán)益提供了方便。在農(nóng)民就業(yè)難以保障、社會(huì)保障跟不上的情況下，農(nóng)民失地就失去了賴以生存的基礎(chǔ)，這成為近年來重大的社會(huì)不穩(wěn)定因素。

中國式征地制度“與民爭(zhēng)利”。地方政府在自利動(dòng)機(jī)的誘惑下，濫用其行政權(quán)力和壟斷地位“與民爭(zhēng)利”，在剝奪集體土地所有權(quán)來擴(kuò)張財(cái)政的同時(shí)，失地民眾則怨聲載道，造成尖銳利益沖突。自2002年以來，由征地引發(fā)的社會(huì)沖突愈演愈烈，全國群體性事件數(shù)量不斷上升，性質(zhì)趨于惡性。近年來，關(guān)于征地、土地流轉(zhuǎn)等問題的信訪始終占總量的一半以上。

中國式征地制度造成工業(yè)用地的浪費(fèi)并推高房?jī)r(jià)。土地征收之后，不同用途的土地的出讓價(jià)格差別非常大。每平方米工業(yè)用地的價(jià)格只相當(dāng)于商業(yè)、服務(wù)業(yè)用地價(jià)格的11%多一點(diǎn)兒，相當(dāng)于房地產(chǎn)的14%多一點(diǎn)兒，這樣一種價(jià)格機(jī)制，導(dǎo)致工業(yè)用地增長(zhǎng)的數(shù)量非常大，供地總量中，按年度平均大約40%左右的土地是出讓給工業(yè)企業(yè)用的，工業(yè)用地的浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重。工業(yè)用地浪費(fèi)是由于低地價(jià)。各地在招商引資的競(jìng)爭(zhēng)中，紛紛以優(yōu)惠地價(jià)、零地價(jià)為籌碼吸引投資。為了給工業(yè)提供比較低價(jià)格的土地，在征收農(nóng)民土地的時(shí)候不得不壓低補(bǔ)償，現(xiàn)在的實(shí)際情況是壓低補(bǔ)償越來越難，征地總收入中關(guān)于補(bǔ)償?shù)馁M(fèi)用在大幅度提高。這塊壓不下去就會(huì)轉(zhuǎn)到另外一個(gè)方面，商業(yè)、服務(wù)業(yè)和住宅用地的價(jià)格不得不大幅度提高，就這樣推高了房?jī)r(jià)。

中國式征地制度成為制約建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的重大障礙。維持政府獨(dú)家征地權(quán)和土地一級(jí)市場(chǎng)壟斷權(quán)，禁止和限制其他市場(chǎng)主體對(duì)非農(nóng)建設(shè)用地的轉(zhuǎn)讓權(quán)，對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的管制，導(dǎo)致集體土地市場(chǎng)無法形成，價(jià)格機(jī)制難以發(fā)揮作用。仍然沿襲計(jì)劃經(jīng)濟(jì)手段，難以實(shí)現(xiàn)資源有效配置。農(nóng)村現(xiàn)有建設(shè)用地17萬平方公里，超過全國城市建成區(qū)總面積3倍以上。即使簡(jiǎn)單地通過舊村改造和新村規(guī)劃，就可以至少節(jié)省出1/3的建設(shè)用地。但是，這些土地或大部分沉睡在廣袤的農(nóng)村，或被地方政府以城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的方式轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘袊薪ㄔO(shè)用地。

土地市場(chǎng)是生產(chǎn)要素市場(chǎng)。在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)領(lǐng)域的土地資源配置和結(jié)構(gòu)調(diào)整中發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，勞動(dòng)力、資金、技術(shù)等要素的配置由市場(chǎng)橫向分散調(diào)節(jié)，而土地要素能通過集權(quán)縱向集中管理能實(shí)現(xiàn)合理配置嗎？答案是否定的。集體建設(shè)用地使用權(quán)不能進(jìn)入市場(chǎng)交易，集體所有土地價(jià)格機(jī)制也就難以形成，價(jià)格調(diào)節(jié)土地市場(chǎng)供求關(guān)系、市場(chǎng)配置土地的基礎(chǔ)性作用就難以發(fā)揮。

總之，建立規(guī)范有序、公正公平的城鄉(xiāng)土地制度和市場(chǎng)，仍然是完善中國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的首要問題。為了保障土地所有者權(quán)益、防止土地腐敗行為、有效配置土地資源，應(yīng)準(zhǔn)許集體土地進(jìn)入市場(chǎng)，逐步、漸進(jìn)完成土地制度的根本變遷[1]。想要改變以征地拆遷為主的農(nóng)地沖突和矛盾，法律制度的反思和重構(gòu)至關(guān)重要，“全國人大及其常委會(huì)應(yīng)當(dāng)果斷地、及時(shí)地修改《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》等法律，承認(rèn)農(nóng)民集體流轉(zhuǎn)農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的合法性。”[2]

有學(xué)者肯定既有的征地拆遷體系和制度的合理性。正是憑借中國式征地制度，才保證了中國經(jīng)濟(jì)三十年的快速發(fā)展。在分稅制財(cái)政體制下，政府低價(jià)征地高價(jià)賣地獲得的“土地財(cái)政”為地方政府建設(shè)良好的城市基礎(chǔ)設(shè)施提供了資金保證。正是在這個(gè)意義上，中國式征地制度是改革開放以來中國取得經(jīng)濟(jì)發(fā)展奇跡的基礎(chǔ)制度[3]。土地升值主要是基于外力增值，其投資來源于整個(gè)社會(huì)，因此增值應(yīng)該歸全社會(huì)所有，而不能歸原權(quán)利人獨(dú)享[4]。

參考文獻(xiàn)：

[1] 周其仁.產(chǎn)權(quán)與制度變遷——中國改革的經(jīng)驗(yàn)研究[M].北京：北京大學(xué)出版社，2004：90-120.

[2] 張鵬，王亦白.對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)的思考[J].法學(xué)，2006，（5）.

[3] 賀雪峰，魏繼華.地利共享是中國土地制度的核心[J].學(xué)習(xí)與實(shí)踐，2012，（6）.

[4] 周誠.土地經(jīng)濟(jì)學(xué)原理[M].北京：商務(wù)印書館，2003：345-354.

[責(zé)任編輯 王玉妹]