2003年，海南省主要領(lǐng)導(dǎo)提出了海南“大企業(yè)進(jìn)入、大項(xiàng)目帶動(dòng)”的發(fā)展戰(zhàn)略，引入大型企業(yè)進(jìn)駐海南。2006年7月19日，海南省政府出臺(tái)了《關(guān)于規(guī)范企業(yè)參與土地成片開(kāi)發(fā)的通知》，提出：“土地出讓收入扣除土地開(kāi)發(fā)成本后余下的純收益部分，按照市、縣政府所得不得低于30%的比例，確定市、縣政府與主開(kāi)發(fā)商的分成比例?！?/p>

長(zhǎng)期關(guān)注海南的知名房地產(chǎn)專(zhuān)家崔元星表示，通過(guò)這項(xiàng)規(guī)定，一級(jí)開(kāi)發(fā)商最高可以分得70%的土地純收益，此后眾多地產(chǎn)大鱷奔赴海南，瘋狂掠地，模式均是基于這一《通知》的低成本一級(jí)開(kāi)發(fā)模式。崔元星說(shuō)，以一級(jí)開(kāi)發(fā)模式為核心的海南地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，因?yàn)檎嫉爻杀镜?，不受兩年不開(kāi)發(fā)收回開(kāi)發(fā)權(quán)等政策限制，“地主”們都樂(lè)于用這種模式與政府周旋。

這一情況持續(xù)到2010年海南國(guó)際旅游島成立。2010年1月4日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)海南國(guó)際旅游島建設(shè)發(fā)展的若干意見(jiàn)》，1月15日，海南省政府宣布在國(guó)際旅游島規(guī)劃正式獲批前，將暫停土地出讓、暫停審批新的土地開(kāi)發(fā)項(xiàng)目。隨后，海南政府又正式重申不再新批土地一級(jí)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目。

據(jù)亞洲房地產(chǎn)協(xié)會(huì)理事、海南資深房地產(chǎn)專(zhuān)家曹雨說(shuō)，地產(chǎn)商在參與、幫助地方政府制定土地利用規(guī)劃、平整地塊、建設(shè)道路和基建設(shè)施過(guò)程中，形成了與地方政府的合作關(guān)系，往往可以?xún)?yōu)先獲得土地開(kāi)發(fā)權(quán)。這一過(guò)程已經(jīng)非常接近于一級(jí)土地開(kāi)發(fā)模式，不過(guò)為規(guī)避法律風(fēng)險(xiǎn)，海南地方政府將這一過(guò)程稱(chēng)之為“土地整理”，拒絕承認(rèn)其為一級(jí)開(kāi)發(fā)。

開(kāi)發(fā)商參與土地一級(jí)開(kāi)發(fā)，并不僅僅是看中土地收益分成，更在于拿到該地塊的二級(jí)開(kāi)發(fā)權(quán)?！艾F(xiàn)實(shí)情況是，一級(jí)開(kāi)發(fā)商在土地招拍掛中存在先天優(yōu)勢(shì)，甚至可以左右土地二級(jí)出讓?！倍辔辉诤Ｄ系禺a(chǎn)商坦言。因?yàn)橥恋匾患?jí)開(kāi)發(fā)存在資金占用量大、工期時(shí)間長(zhǎng)、政策風(fēng)險(xiǎn)高等問(wèn)題，通過(guò)介入一級(jí)開(kāi)發(fā)，可以更好地把握土地規(guī)劃定位等核心問(wèn)題，便于企業(yè)在下一步招拍掛中掌握主動(dòng)權(quán)，拿下土地二級(jí)開(kāi)發(fā)權(quán)。

崔元星認(rèn)為，在現(xiàn)有體制下，二級(jí)土地市場(chǎng)招拍掛只是一個(gè)形式?！耙患?jí)開(kāi)發(fā)商可以出任意高的價(jià)格抬高地價(jià)，把其他開(kāi)發(fā)商排除在外，可以想要哪一方拿就讓哪一方拿，只要是他們的利益共同體。”地產(chǎn)商在海南的狂飆突進(jìn)，折射出的是當(dāng)?shù)赝恋爻鲎尅罢信膾臁敝贫群褪袌?chǎng)監(jiān)管的缺位。？

即便如此，仍然無(wú)法滿(mǎn)足地產(chǎn)商囤地所需。一次性獲取如此大宗地塊不同尋常，一方面國(guó)土資源部等對(duì)一次性轉(zhuǎn)讓大宗地塊有限制，另一方面海南每年的建設(shè)用地指標(biāo)有限，不太可能將大塊指標(biāo)投放給單個(gè)項(xiàng)目。地產(chǎn)商又是如何拿到政府土地指標(biāo)的呢？