美國農(nóng)業(yè)保險政策新動向?qū)ξ覈膯⑹荆ǘ?/h1>
2013-12-31 00:00:00
農(nóng)產(chǎn)品市場周刊 2013年39期
中美農(nóng)業(yè)保險政策關(guān)鍵問題比較分析
我國自2007年開始實施中央財政農(nóng)業(yè)保險保費補貼政策以來，幾年時間內(nèi)迅速成長為全球僅次于美國的第二大農(nóng)業(yè)保險市場。而美國的農(nóng)業(yè)保險邁過了76年的發(fā)展歷程，才形成了如今的業(yè)務(wù)規(guī)模和制度框架。比較分析中美兩國農(nóng)業(yè)保險政策中的關(guān)鍵問題，對于健全完善我國的農(nóng)業(yè)保險制度具有重要借鑒意義。
1.農(nóng)業(yè)保險的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體比較。中美都是農(nóng)業(yè)大國，美國更是農(nóng)業(yè)強國。雖然具體表現(xiàn)形式不同，但農(nóng)業(yè)在兩國國民經(jīng)濟中的地位都十分重要。2012年，中國農(nóng)業(yè)增加值52377億元，占GDP的比重為10.1%；就業(yè)人員2.58億人，占社會就業(yè)人員的33.6%。與之相比，美國農(nóng)業(yè)在GDP中的比重已經(jīng)不到2%，農(nóng)業(yè)人口也僅占社會從業(yè)人員的1.6%，但與農(nóng)業(yè)相關(guān)的就業(yè)人員占到了總就業(yè)的1/12。相對而言，中國農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟中所占的比重更大，依然承擔(dān)著較為繁重的直接就業(yè)功能，美國農(nóng)業(yè)對國民經(jīng)濟和就業(yè)的直接貢獻較小，但間接貢獻很明顯。從產(chǎn)品貢獻來講，美國是世界最大的農(nóng)產(chǎn)品出口國，而中國由于龐大的人口數(shù)量和不斷升級的消費結(jié)構(gòu)，使農(nóng)產(chǎn)品需求持續(xù)剛性上漲，盡管2004年以來中國糧食生產(chǎn)實現(xiàn)“九連增”，但包括大豆在內(nèi)的糧食自給率已經(jīng)由2003年的100%下降至2011年的91%。從產(chǎn)業(yè)地位和產(chǎn)品貢獻看，農(nóng)業(yè)對于中美兩國都具有戰(zhàn)略意義，而從農(nóng)業(yè)占GDP的比重以及農(nóng)業(yè)就業(yè)人口的規(guī)?？?，美國顯著低于中國，這就意味著美國更有條件向農(nóng)業(yè)提供包括保險在內(nèi)的高水平的支持保護。
農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)對于保險政策的制定實施有重要影響，但與之相比，影響更加直接而顯著的是農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體情況。美國農(nóng)業(yè)資源稟賦豐裕但農(nóng)業(yè)經(jīng)營者數(shù)量很少，單個農(nóng)場的經(jīng)營規(guī)模非常大。美國有4億英畝耕地（約合24.4億畝），是世界上耕地面積最大的國家。按照目前220萬個農(nóng)場計算，每個農(nóng)場平均經(jīng)營耕地面積為183英畝（約合1108畝）。我國目前有耕地18.25億畝，農(nóng)戶數(shù)量超過2.66億戶，戶均經(jīng)營耕地面積不到7畝，僅約相當(dāng)于美國的1/160。雖然近年來種植大戶、家庭農(nóng)場有所發(fā)展，目前經(jīng)營面積達30畝以上的種植業(yè)大戶已達887.4萬個，87.7萬家庭農(nóng)場平均經(jīng)營規(guī)模達到200.2畝，但總體上看還是以農(nóng)戶小規(guī)模經(jīng)營為主，而且即便是所謂的種植大戶和家庭農(nóng)場，若是按照美國標準衡量的話也屬于小規(guī)模經(jīng)營。經(jīng)營規(guī)模超小導(dǎo)致保險公司向農(nóng)戶直接提供保險服務(wù)的高交易成本。美國農(nóng)業(yè)保險從保險產(chǎn)品銷售到勘察理賠全過程均由保險公司在商業(yè)可持續(xù)的前提下自行完成，而我國經(jīng)營農(nóng)業(yè)的保險公司難以承擔(dān)如此高交易成本。
2.政府的農(nóng)業(yè)保險管理體制與實施機制比較。在管理體制方面，美國實行一體化的農(nóng)業(yè)管理體制，美國農(nóng)業(yè)部提供從田頭到餐桌的一體化管理與服務(wù)，農(nóng)業(yè)保險管理體制正是美國農(nóng)業(yè)一體化管理體制的具體體現(xiàn)。美國農(nóng)業(yè)部風(fēng)險管理局（聯(lián)邦農(nóng)作物保險公司）是政府農(nóng)業(yè)保險主管部門，全面承擔(dān)聯(lián)邦農(nóng)業(yè)保險相關(guān)事宜。我國實行的是分散化的農(nóng)業(yè)管理體制，農(nóng)業(yè)保險相關(guān)職能分散在政府各個部門。按照《農(nóng)業(yè)保險條例》規(guī)定，國務(wù)院財政、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、發(fā)展改革、稅務(wù)、民政等有關(guān)部門按照各自的職責(zé)，負責(zé)農(nóng)業(yè)保險推進、管理的相關(guān)工作。但從實際情況看，財政部主導(dǎo)農(nóng)業(yè)保費補貼相關(guān)工作，保監(jiān)會對經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)的保險組織進行業(yè)務(wù)管理，農(nóng)業(yè)部在農(nóng)業(yè)保險上缺乏職能與手段，而且各部門間尚未建立有效的合作機制。從組織體系看，美國農(nóng)業(yè)部風(fēng)險管理局有著健全的組織結(jié)構(gòu)和強大的人力資源保障，而我國盡管已經(jīng)成為全球第二大保險市場，但財政部、農(nóng)業(yè)部都沒有專門的部門負責(zé)農(nóng)業(yè)保險工作，保監(jiān)會也僅有一個農(nóng)險處幾個人員負責(zé)相關(guān)工作。
從農(nóng)業(yè)保險政策的具體實施與服務(wù)看，美國從產(chǎn)品銷售到勘察理賠全過程完全由保險公司自行完成，公共農(nóng)業(yè)推廣服務(wù)體系和其他組織主要是在幫助農(nóng)戶選擇保險產(chǎn)品和投保理賠等方面提供信息咨詢等服務(wù)。與美國不同的是，基層政府及相關(guān)部門是我國農(nóng)業(yè)保險服務(wù)的重要提供主體，不僅要承擔(dān)部分農(nóng)業(yè)保險保費資金投入，而且還直接參與到提供農(nóng)業(yè)保險服務(wù)的具體過程?！掇r(nóng)業(yè)保險條例》規(guī)定：縣級以上地方人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)本行政區(qū)域的農(nóng)業(yè)保險工作，建立健全推進農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的工作機制?？h級以上地方人民政府有關(guān)部門按照本級人民政府規(guī)定的職責(zé)，負責(zé)本行政區(qū)域農(nóng)業(yè)保險推進、管理的相關(guān)工作。實踐中很多地方采取了建立農(nóng)業(yè)保險聯(lián)席會議制度的辦法，構(gòu)建以農(nóng)業(yè)、財政、保監(jiān)部門為主，各有關(guān)部門參與的農(nóng)業(yè)保險協(xié)調(diào)機制，包括基層農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣部門、農(nóng)經(jīng)部門以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村黨群組織等都參與了農(nóng)業(yè)保險政策落實工作，基層政府實際上承擔(dān)了大量落實農(nóng)業(yè)保險政策的成本。
3.政府支持農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的方式和手段比較。就農(nóng)業(yè)保險的政策屬性而言，目標都是穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民收入，基本手段都是提供風(fēng)險保障。但從中美兩國的具體操作辦法來看，支持農(nóng)業(yè)保險的方式和手段存在較大差別。從政策支持對象看，除了農(nóng)場之外，美國還對經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)的私營農(nóng)業(yè)保險公司給予了大量的政策扶持。保險公司為農(nóng)民提供的服務(wù)越多越好，則獲得的政策支持力度就越大，政府、保險公司和農(nóng)場之間建立起了良性互動的利益聯(lián)結(jié)機制。我國農(nóng)業(yè)保險的政策扶持集中于農(nóng)戶，對提供農(nóng)業(yè)保險服務(wù)的保險組織并沒有專門的政策扶持，保險公司的利潤來自收取的保費，而保費又大部分來自政府補貼，這樣就導(dǎo)致了農(nóng)戶與保險公司的利益存在一定的沖突。實踐中很多地方保險公司在出險之后存在理賠不積極、賠付比例低等問題，重要原因就在于政府對保險公司的激勵機制不健全。
從政策扶持的環(huán)節(jié)和手段看，除了最為關(guān)鍵的保費補貼外，美國對農(nóng)業(yè)保險的政策扶持還包括了保險公司的經(jīng)營管理費用補貼、再保險支持、稅收減免等，涵蓋了鼓勵農(nóng)場參加保險、激勵保險公司開展保險業(yè)務(wù)以及風(fēng)險化解等各個領(lǐng)域和重點環(huán)節(jié)。我國目前對農(nóng)業(yè)保險的支持政策主要是保費補貼，目前的補貼比例在75%—80%之間；2007—2011年，中央財政安排的農(nóng)業(yè)保險保費補貼資金從21.5億元增加到97.06億元，各級政府的財政補貼對于農(nóng)業(yè)保險的迅速發(fā)展起到了決定性作用。但除了對農(nóng)民的保費補貼之外，我國沒有對保險公司經(jīng)營管理進行補償?shù)恼撸矝]有再保險政策扶持，稅收政策也只有在營業(yè)稅方面有一定優(yōu)惠，政策扶持的環(huán)節(jié)和手段都比較單一。
從扶持政策的提供主體看，美國的農(nóng)業(yè)保險政策扶持主要來自聯(lián)邦政府，由聯(lián)邦政府農(nóng)業(yè)部風(fēng)險管理局負責(zé)農(nóng)業(yè)保險相關(guān)工作。我國的支持政策由各級政府分級提供。在財政補貼方面，中央政府提供35%～40%，省級政府提供約20%，市縣基層政府提供約15%，而落實農(nóng)業(yè)保險政策相關(guān)的交易成本，則主要由基層政府承擔(dān)。與美國相比，我國建立起了各級政府分擔(dān)農(nóng)業(yè)保險投入成本的機制，扶持政策的提供者更加廣泛。但從農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)定位看，農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)事關(guān)國家糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品的有效供給，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險高度集中、屬于弱勢產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)對于保持國家經(jīng)濟安全和全球競爭力意義重大等。農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)定位就是應(yīng)該對農(nóng)業(yè)提供保險政策扶持的理由所在。由此出發(fā)，支持農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的責(zé)任主要應(yīng)由中央政府而非基層政府承擔(dān)，特別不能由糧食主產(chǎn)區(qū)基層政府來承擔(dān)。主產(chǎn)區(qū)集中發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)而非二三產(chǎn)業(yè)，本身就付出了很大的代價，為國家做出了重大貢獻，中央政府應(yīng)對此做出利益補償。
4.農(nóng)業(yè)保險的品種開發(fā)和風(fēng)險保障水平比較。覆蓋農(nóng)作物品種范圍和保險產(chǎn)品的豐富程度，是決定農(nóng)業(yè)保險政策影響力的重要因素。如前所述，目前美國已有150多種農(nóng)作物被納入了聯(lián)邦農(nóng)作物保險的覆蓋范圍。而且在創(chuàng)新農(nóng)業(yè)保險品種方面，不僅聯(lián)邦農(nóng)作物保險公司擔(dān)負相應(yīng)責(zé)任，近年來還更加注重發(fā)揮保險公司的作用。為鼓勵保險產(chǎn)品的創(chuàng)新，美國聯(lián)邦農(nóng)作物保險公司允許和鼓勵私人保險公司參與農(nóng)作物保險產(chǎn)品的開發(fā)和研究，新產(chǎn)品一旦經(jīng)過核準，保險公司不僅能獲試點保費補貼和再保險支持，還能獲得研發(fā)費用補貼。與之相比，我國農(nóng)業(yè)保險所涵蓋的作物品種主要包括事關(guān)糧食安全的作物品種、具有戰(zhàn)略意義的農(nóng)作物品種、對于地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展至關(guān)重要的作物品種，范圍還比較有限。而我國的農(nóng)業(yè)保險所覆蓋的農(nóng)作物范圍選擇和具體的產(chǎn)品設(shè)計，主要是由以財政部門為主的政府部門單方面決定。目前納入中央財政保費補貼的農(nóng)作物品種僅包括水稻、玉米、小麥、油料作物、棉花、馬鈴薯、青稞、天然橡膠、森林、能繁母豬、奶牛、育肥豬、牦牛、藏系羊和糖料作物，此外還有個別地區(qū)開辦了地方性農(nóng)作物的保險品種。
從提供的風(fēng)險保障水平看，美國提供了一個極富彈性的農(nóng)業(yè)保險政策框架。這一框架的基礎(chǔ)保障部分是巨災(zāi)保險，保障水平為產(chǎn)量的50%和事先確定價格的55%，保費完全由聯(lián)邦政府支付，生產(chǎn)者僅需繳納一定的管理費用。該保險品種具有一定的強制性，農(nóng)場只有加入該計劃才能獲得其他農(nóng)業(yè)政策支持。在巨災(zāi)保險之外，則設(shè)計了各種風(fēng)險保障水平的產(chǎn)品供農(nóng)場自行選擇。農(nóng)場需要的風(fēng)險保障程度越高，自行承擔(dān)的保費比例就越高。從實踐看，農(nóng)場主日益傾向于購買保障水平高的保險產(chǎn)品。我國確定農(nóng)業(yè)保險保障水平的原則是“廣覆蓋、低保障”，確定保障水平的基本依據(jù)是農(nóng)作物生產(chǎn)的直接物化成本，主要包括了種子、化肥、農(nóng)藥、灌溉、機耕和地膜成本六項。在實踐中，由于生產(chǎn)成本不斷上升等原因，農(nóng)業(yè)保險所提供的風(fēng)險保障水平通常明顯低于直接物化成本。據(jù)財政部估計，農(nóng)業(yè)保險保障水平與直接物化成本的差距，全國平均水平在35%左右。而且我國的農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品體系高度缺乏彈性，提供的風(fēng)險保障水平僅此一種，沒有適應(yīng)多層次農(nóng)戶需求的保險產(chǎn)品可供選擇。
美國農(nóng)業(yè)保險政策的啟示與
政策建議
目前，我國農(nóng)業(yè)保險政策正由初步建立向健全完善階段發(fā)展，在充分認識中美發(fā)展階段、國情農(nóng)情區(qū)別的基礎(chǔ)上，應(yīng)充分借鑒其幾十年實踐積累的農(nóng)業(yè)保險制度建設(shè)與產(chǎn)品開發(fā)方面的經(jīng)驗，推動健全我國的政策性農(nóng)業(yè)保險制度。
1.明確農(nóng)業(yè)保險的政策地位和功能。美國建立了政府支持加私營保險公司商業(yè)化運作的農(nóng)業(yè)保險模式，但即使在強調(diào)商業(yè)可持續(xù)的發(fā)展模式下，美國聯(lián)邦政府對農(nóng)業(yè)保險的政策支持依然涵蓋了保費補貼、經(jīng)營管理費用補貼、稅收優(yōu)惠等多個方面。我國《農(nóng)業(yè)保險條例》明確要建立政策性農(nóng)業(yè)保險制度，但目前國家對農(nóng)業(yè)保險的政策支持還僅限于保費補貼，無論是支持政策的廣度、深度，還是在組織制度上，均與美國還有較大差距。而且與美國相比，我國農(nóng)業(yè)的高風(fēng)險、小規(guī)模、低組織化特征更為明顯。因此，我國的農(nóng)業(yè)保險更應(yīng)堅持政策性農(nóng)業(yè)保險的制度屬性，保費補貼是農(nóng)業(yè)保險發(fā)展和壯大的重要因素，但并不是政策性農(nóng)業(yè)保險制度的全部內(nèi)容，要不斷拓展政策支持的深度和廣度。與此同時，農(nóng)業(yè)保險的目的在于補償農(nóng)場因災(zāi)害對生產(chǎn)和收入造成的不確定性，盡管目前美國農(nóng)業(yè)保險日益轉(zhuǎn)向以收入為基礎(chǔ)的險種，但其政策目的依然是農(nóng)業(yè)災(zāi)害補償，而不是農(nóng)場收入補貼，這與農(nóng)業(yè)補貼、價格支持等政策有根本上的不同。我國應(yīng)堅持農(nóng)業(yè)保險的災(zāi)害補償政策性質(zhì)，要以農(nóng)業(yè)保險為手段，建立健全農(nóng)業(yè)自然和市場風(fēng)險的防范和化解機制。
2.明晰政府對農(nóng)業(yè)保險管理服務(wù)的職能和責(zé)任。目前我國尚未建立有效的農(nóng)業(yè)保險管理和服務(wù)體系，農(nóng)業(yè)保險管理和服務(wù)處于一種臨時化、碎片化的狀態(tài)，從頂層的管理機構(gòu)到基層的服務(wù)組織都不健全。特別是作為主管農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟的政府部門，農(nóng)業(yè)部目前尚無專門負責(zé)農(nóng)業(yè)保險相關(guān)業(yè)務(wù)的機構(gòu)和人員，與美國農(nóng)業(yè)部風(fēng)險管理局全面負責(zé)農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)并有將近500人的組織體系相比存在天壤之別。借鑒美國的成熟經(jīng)驗，我國應(yīng)抓緊健全完善農(nóng)業(yè)保險管理的組織架構(gòu)。首先需要在中央層面健全農(nóng)業(yè)保險的組織管理體制和運作機制，設(shè)立專門部門，專職負責(zé)農(nóng)業(yè)保險相關(guān)業(yè)務(wù)。但與美國不同的是，我國還應(yīng)健全政府支持下的基層農(nóng)業(yè)保險服務(wù)體系。在眾多小規(guī)模農(nóng)戶分散經(jīng)營長期存在的情況下，我國的農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營組織難以克服高額交易費用，難以像美國商業(yè)保險公司那樣提供從產(chǎn)品銷售到查勘理賠全過程的服務(wù)，基層政府的服務(wù)是我國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展必不可少的重要支撐。為鼓勵基層政府特別是糧食主產(chǎn)區(qū)基層政府提供農(nóng)業(yè)保險服務(wù)，中央財政應(yīng)支持加強基層農(nóng)業(yè)保險服務(wù)體系建設(shè)，對基層政府參與提供農(nóng)業(yè)保險相關(guān)服務(wù)給予利益補償，調(diào)動基層政府參與提供農(nóng)業(yè)保險相關(guān)服務(wù)的積極性。建議由中央政府全額承擔(dān)農(nóng)業(yè)保險保費補貼投入，不應(yīng)再由主產(chǎn)區(qū)地方政府承擔(dān)保費補貼責(zé)任。
3.拓展支持農(nóng)業(yè)保險的領(lǐng)域和范圍。我國農(nóng)業(yè)保險政策扶持的范圍和領(lǐng)域都還非常有限，全面延伸農(nóng)業(yè)保險的服務(wù)空間是未來我國農(nóng)業(yè)保險政策完善的重要方向。增加農(nóng)業(yè)保險覆蓋的農(nóng)作物范圍?？上葟牟枞~、水產(chǎn)品、柑橘等區(qū)域性重要農(nóng)產(chǎn)品開始，在尊重農(nóng)業(yè)保險發(fā)展客觀規(guī)律的前提下，逐步將可利用農(nóng)業(yè)保險來防范和化解風(fēng)險的農(nóng)產(chǎn)品納入政策性農(nóng)業(yè)保險政策扶持范圍。擴大農(nóng)業(yè)保險政策的受益主體。將農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營組織，以及參與提供農(nóng)業(yè)保險服務(wù)的基層農(nóng)技、農(nóng)機、農(nóng)經(jīng)和黨群組織等納入政策扶持的范圍，調(diào)動各相關(guān)方參與的積極性。豐富扶持農(nóng)業(yè)保險的政策手段。借鑒美國做法，可由國家扶持設(shè)立政策性農(nóng)業(yè)再保險公司，專門為直接經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)的保險公司和其他組織提供服務(wù)。研究對保險公司開展農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)進行補貼的必要性和可行性，豐富激勵保險公司提供服務(wù)的政策手段。研究制定保險公司經(jīng)營農(nóng)險業(yè)務(wù)的稅收優(yōu)惠政策，增加財政、稅收政策在扶持農(nóng)業(yè)保險上的協(xié)調(diào)性。
4.針對需求設(shè)計多層次的保險產(chǎn)品。我國農(nóng)戶規(guī)模小、數(shù)量多，與美國農(nóng)業(yè)保險的政策對象有本質(zhì)差別，提供“廣覆蓋、低保障”的保險產(chǎn)品依舊是我國農(nóng)業(yè)保險政策的首要任務(wù)。但隨著近年來各類新型經(jīng)營主體數(shù)量的不斷增加，包括種養(yǎng)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社等在內(nèi)的新型經(jīng)營主體，已經(jīng)成為了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)的重要力量。新型經(jīng)營主體與傳統(tǒng)農(nóng)戶相比，經(jīng)營規(guī)模大、投入資金多，風(fēng)險相對集中，保險需求更加強烈而且層次更高。因此，應(yīng)借鑒美國建立多層次農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品的做法，在國家給予適當(dāng)支持和實現(xiàn)商業(yè)可持續(xù)原則的前提下，按照經(jīng)營主體組織屬性設(shè)計能夠滿足更高需求，提供更多風(fēng)險保證水平檔次的保險產(chǎn)品供各類不同的經(jīng)營主體自由選擇。
需要強調(diào)的是，農(nóng)業(yè)保險只是防范和化解風(fēng)險的手段之一，不能寄望于通過農(nóng)業(yè)保險來解決所有問題。美國在農(nóng)業(yè)保險如此發(fā)達的情況下，也還要通過非保險救濟計劃來支持農(nóng)業(yè)保險不能覆蓋的作物品種。與美國相比，我國難以納入農(nóng)業(yè)保險范圍的農(nóng)產(chǎn)品種類更多。同時，我國農(nóng)業(yè)保險在歷史數(shù)據(jù)積累、產(chǎn)品開發(fā)能力等方面都與美國存在很大差距，擴大農(nóng)業(yè)保險品種范圍更需要循序漸進。要探索其他多種類型的風(fēng)險防范和化解手段，通過相互保險、災(zāi)害救濟等手段來滿足農(nóng)業(yè)風(fēng)險防范的需求。
中美農(nóng)業(yè)保險政策關(guān)鍵問題比較分析
我國自2007年開始實施中央財政農(nóng)業(yè)保險保費補貼政策以來，幾年時間內(nèi)迅速成長為全球僅次于美國的第二大農(nóng)業(yè)保險市場。而美國的農(nóng)業(yè)保險邁過了76年的發(fā)展歷程，才形成了如今的業(yè)務(wù)規(guī)模和制度框架。比較分析中美兩國農(nóng)業(yè)保險政策中的關(guān)鍵問題，對于健全完善我國的農(nóng)業(yè)保險制度具有重要借鑒意義。
1.農(nóng)業(yè)保險的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體比較。中美都是農(nóng)業(yè)大國，美國更是農(nóng)業(yè)強國。雖然具體表現(xiàn)形式不同，但農(nóng)業(yè)在兩國國民經(jīng)濟中的地位都十分重要。2012年，中國農(nóng)業(yè)增加值52377億元，占GDP的比重為10.1%；就業(yè)人員2.58億人，占社會就業(yè)人員的33.6%。與之相比，美國農(nóng)業(yè)在GDP中的比重已經(jīng)不到2%，農(nóng)業(yè)人口也僅占社會從業(yè)人員的1.6%，但與農(nóng)業(yè)相關(guān)的就業(yè)人員占到了總就業(yè)的1/12。相對而言，中國農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟中所占的比重更大，依然承擔(dān)著較為繁重的直接就業(yè)功能，美國農(nóng)業(yè)對國民經(jīng)濟和就業(yè)的直接貢獻較小，但間接貢獻很明顯。從產(chǎn)品貢獻來講，美國是世界最大的農(nóng)產(chǎn)品出口國，而中國由于龐大的人口數(shù)量和不斷升級的消費結(jié)構(gòu)，使農(nóng)產(chǎn)品需求持續(xù)剛性上漲，盡管2004年以來中國糧食生產(chǎn)實現(xiàn)“九連增”，但包括大豆在內(nèi)的糧食自給率已經(jīng)由2003年的100%下降至2011年的91%。從產(chǎn)業(yè)地位和產(chǎn)品貢獻看，農(nóng)業(yè)對于中美兩國都具有戰(zhàn)略意義，而從農(nóng)業(yè)占GDP的比重以及農(nóng)業(yè)就業(yè)人口的規(guī)?？?，美國顯著低于中國，這就意味著美國更有條件向農(nóng)業(yè)提供包括保險在內(nèi)的高水平的支持保護。
農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)對于保險政策的制定實施有重要影響，但與之相比，影響更加直接而顯著的是農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體情況。美國農(nóng)業(yè)資源稟賦豐裕但農(nóng)業(yè)經(jīng)營者數(shù)量很少，單個農(nóng)場的經(jīng)營規(guī)模非常大。美國有4億英畝耕地（約合24.4億畝），是世界上耕地面積最大的國家。按照目前220萬個農(nóng)場計算，每個農(nóng)場平均經(jīng)營耕地面積為183英畝（約合1108畝）。我國目前有耕地18.25億畝，農(nóng)戶數(shù)量超過2.66億戶，戶均經(jīng)營耕地面積不到7畝，僅約相當(dāng)于美國的1/160。雖然近年來種植大戶、家庭農(nóng)場有所發(fā)展，目前經(jīng)營面積達30畝以上的種植業(yè)大戶已達887.4萬個，87.7萬家庭農(nóng)場平均經(jīng)營規(guī)模達到200.2畝，但總體上看還是以農(nóng)戶小規(guī)模經(jīng)營為主，而且即便是所謂的種植大戶和家庭農(nóng)場，若是按照美國標準衡量的話也屬于小規(guī)模經(jīng)營。經(jīng)營規(guī)模超小導(dǎo)致保險公司向農(nóng)戶直接提供保險服務(wù)的高交易成本。美國農(nóng)業(yè)保險從保險產(chǎn)品銷售到勘察理賠全過程均由保險公司在商業(yè)可持續(xù)的前提下自行完成，而我國經(jīng)營農(nóng)業(yè)的保險公司難以承擔(dān)如此高交易成本。
2.政府的農(nóng)業(yè)保險管理體制與實施機制比較。在管理體制方面，美國實行一體化的農(nóng)業(yè)管理體制，美國農(nóng)業(yè)部提供從田頭到餐桌的一體化管理與服務(wù)，農(nóng)業(yè)保險管理體制正是美國農(nóng)業(yè)一體化管理體制的具體體現(xiàn)。美國農(nóng)業(yè)部風(fēng)險管理局（聯(lián)邦農(nóng)作物保險公司）是政府農(nóng)業(yè)保險主管部門，全面承擔(dān)聯(lián)邦農(nóng)業(yè)保險相關(guān)事宜。我國實行的是分散化的農(nóng)業(yè)管理體制，農(nóng)業(yè)保險相關(guān)職能分散在政府各個部門。按照《農(nóng)業(yè)保險條例》規(guī)定，國務(wù)院財政、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、發(fā)展改革、稅務(wù)、民政等有關(guān)部門按照各自的職責(zé)，負責(zé)農(nóng)業(yè)保險推進、管理的相關(guān)工作。但從實際情況看，財政部主導(dǎo)農(nóng)業(yè)保費補貼相關(guān)工作，保監(jiān)會對經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)的保險組織進行業(yè)務(wù)管理，農(nóng)業(yè)部在農(nóng)業(yè)保險上缺乏職能與手段，而且各部門間尚未建立有效的合作機制。從組織體系看，美國農(nóng)業(yè)部風(fēng)險管理局有著健全的組織結(jié)構(gòu)和強大的人力資源保障，而我國盡管已經(jīng)成為全球第二大保險市場，但財政部、農(nóng)業(yè)部都沒有專門的部門負責(zé)農(nóng)業(yè)保險工作，保監(jiān)會也僅有一個農(nóng)險處幾個人員負責(zé)相關(guān)工作。
從農(nóng)業(yè)保險政策的具體實施與服務(wù)看，美國從產(chǎn)品銷售到勘察理賠全過程完全由保險公司自行完成，公共農(nóng)業(yè)推廣服務(wù)體系和其他組織主要是在幫助農(nóng)戶選擇保險產(chǎn)品和投保理賠等方面提供信息咨詢等服務(wù)。與美國不同的是，基層政府及相關(guān)部門是我國農(nóng)業(yè)保險服務(wù)的重要提供主體，不僅要承擔(dān)部分農(nóng)業(yè)保險保費資金投入，而且還直接參與到提供農(nóng)業(yè)保險服務(wù)的具體過程?！掇r(nóng)業(yè)保險條例》規(guī)定：縣級以上地方人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)本行政區(qū)域的農(nóng)業(yè)保險工作，建立健全推進農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的工作機制?？h級以上地方人民政府有關(guān)部門按照本級人民政府規(guī)定的職責(zé)，負責(zé)本行政區(qū)域農(nóng)業(yè)保險推進、管理的相關(guān)工作。實踐中很多地方采取了建立農(nóng)業(yè)保險聯(lián)席會議制度的辦法，構(gòu)建以農(nóng)業(yè)、財政、保監(jiān)部門為主，各有關(guān)部門參與的農(nóng)業(yè)保險協(xié)調(diào)機制，包括基層農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣部門、農(nóng)經(jīng)部門以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村黨群組織等都參與了農(nóng)業(yè)保險政策落實工作，基層政府實際上承擔(dān)了大量落實農(nóng)業(yè)保險政策的成本。
3.政府支持農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的方式和手段比較。就農(nóng)業(yè)保險的政策屬性而言，目標都是穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民收入，基本手段都是提供風(fēng)險保障。但從中美兩國的具體操作辦法來看，支持農(nóng)業(yè)保險的方式和手段存在較大差別。從政策支持對象看，除了農(nóng)場之外，美國還對經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)的私營農(nóng)業(yè)保險公司給予了大量的政策扶持。保險公司為農(nóng)民提供的服務(wù)越多越好，則獲得的政策支持力度就越大，政府、保險公司和農(nóng)場之間建立起了良性互動的利益聯(lián)結(jié)機制。我國農(nóng)業(yè)保險的政策扶持集中于農(nóng)戶，對提供農(nóng)業(yè)保險服務(wù)的保險組織并沒有專門的政策扶持，保險公司的利潤來自收取的保費，而保費又大部分來自政府補貼，這樣就導(dǎo)致了農(nóng)戶與保險公司的利益存在一定的沖突。實踐中很多地方保險公司在出險之后存在理賠不積極、賠付比例低等問題，重要原因就在于政府對保險公司的激勵機制不健全。
從政策扶持的環(huán)節(jié)和手段看，除了最為關(guān)鍵的保費補貼外，美國對農(nóng)業(yè)保險的政策扶持還包括了保險公司的經(jīng)營管理費用補貼、再保險支持、稅收減免等，涵蓋了鼓勵農(nóng)場參加保險、激勵保險公司開展保險業(yè)務(wù)以及風(fēng)險化解等各個領(lǐng)域和重點環(huán)節(jié)。我國目前對農(nóng)業(yè)保險的支持政策主要是保費補貼，目前的補貼比例在75%—80%之間；2007—2011年，中央財政安排的農(nóng)業(yè)保險保費補貼資金從21.5億元增加到97.06億元，各級政府的財政補貼對于農(nóng)業(yè)保險的迅速發(fā)展起到了決定性作用。但除了對農(nóng)民的保費補貼之外，我國沒有對保險公司經(jīng)營管理進行補償?shù)恼撸矝]有再保險政策扶持，稅收政策也只有在營業(yè)稅方面有一定優(yōu)惠，政策扶持的環(huán)節(jié)和手段都比較單一。
從扶持政策的提供主體看，美國的農(nóng)業(yè)保險政策扶持主要來自聯(lián)邦政府，由聯(lián)邦政府農(nóng)業(yè)部風(fēng)險管理局負責(zé)農(nóng)業(yè)保險相關(guān)工作。我國的支持政策由各級政府分級提供。在財政補貼方面，中央政府提供35%～40%，省級政府提供約20%，市縣基層政府提供約15%，而落實農(nóng)業(yè)保險政策相關(guān)的交易成本，則主要由基層政府承擔(dān)。與美國相比，我國建立起了各級政府分擔(dān)農(nóng)業(yè)保險投入成本的機制，扶持政策的提供者更加廣泛。但從農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)定位看，農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)事關(guān)國家糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品的有效供給，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險高度集中、屬于弱勢產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)對于保持國家經(jīng)濟安全和全球競爭力意義重大等。農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)定位就是應(yīng)該對農(nóng)業(yè)提供保險政策扶持的理由所在。由此出發(fā)，支持農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的責(zé)任主要應(yīng)由中央政府而非基層政府承擔(dān)，特別不能由糧食主產(chǎn)區(qū)基層政府來承擔(dān)。主產(chǎn)區(qū)集中發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)而非二三產(chǎn)業(yè)，本身就付出了很大的代價，為國家做出了重大貢獻，中央政府應(yīng)對此做出利益補償。
4.農(nóng)業(yè)保險的品種開發(fā)和風(fēng)險保障水平比較。覆蓋農(nóng)作物品種范圍和保險產(chǎn)品的豐富程度，是決定農(nóng)業(yè)保險政策影響力的重要因素。如前所述，目前美國已有150多種農(nóng)作物被納入了聯(lián)邦農(nóng)作物保險的覆蓋范圍。而且在創(chuàng)新農(nóng)業(yè)保險品種方面，不僅聯(lián)邦農(nóng)作物保險公司擔(dān)負相應(yīng)責(zé)任，近年來還更加注重發(fā)揮保險公司的作用。為鼓勵保險產(chǎn)品的創(chuàng)新，美國聯(lián)邦農(nóng)作物保險公司允許和鼓勵私人保險公司參與農(nóng)作物保險產(chǎn)品的開發(fā)和研究，新產(chǎn)品一旦經(jīng)過核準，保險公司不僅能獲試點保費補貼和再保險支持，還能獲得研發(fā)費用補貼。與之相比，我國農(nóng)業(yè)保險所涵蓋的作物品種主要包括事關(guān)糧食安全的作物品種、具有戰(zhàn)略意義的農(nóng)作物品種、對于地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展至關(guān)重要的作物品種，范圍還比較有限。而我國的農(nóng)業(yè)保險所覆蓋的農(nóng)作物范圍選擇和具體的產(chǎn)品設(shè)計，主要是由以財政部門為主的政府部門單方面決定。目前納入中央財政保費補貼的農(nóng)作物品種僅包括水稻、玉米、小麥、油料作物、棉花、馬鈴薯、青稞、天然橡膠、森林、能繁母豬、奶牛、育肥豬、牦牛、藏系羊和糖料作物，此外還有個別地區(qū)開辦了地方性農(nóng)作物的保險品種。
從提供的風(fēng)險保障水平看，美國提供了一個極富彈性的農(nóng)業(yè)保險政策框架。這一框架的基礎(chǔ)保障部分是巨災(zāi)保險，保障水平為產(chǎn)量的50%和事先確定價格的55%，保費完全由聯(lián)邦政府支付，生產(chǎn)者僅需繳納一定的管理費用。該保險品種具有一定的強制性，農(nóng)場只有加入該計劃才能獲得其他農(nóng)業(yè)政策支持。在巨災(zāi)保險之外，則設(shè)計了各種風(fēng)險保障水平的產(chǎn)品供農(nóng)場自行選擇。農(nóng)場需要的風(fēng)險保障程度越高，自行承擔(dān)的保費比例就越高。從實踐看，農(nóng)場主日益傾向于購買保障水平高的保險產(chǎn)品。我國確定農(nóng)業(yè)保險保障水平的原則是“廣覆蓋、低保障”，確定保障水平的基本依據(jù)是農(nóng)作物生產(chǎn)的直接物化成本，主要包括了種子、化肥、農(nóng)藥、灌溉、機耕和地膜成本六項。在實踐中，由于生產(chǎn)成本不斷上升等原因，農(nóng)業(yè)保險所提供的風(fēng)險保障水平通常明顯低于直接物化成本。據(jù)財政部估計，農(nóng)業(yè)保險保障水平與直接物化成本的差距，全國平均水平在35%左右。而且我國的農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品體系高度缺乏彈性，提供的風(fēng)險保障水平僅此一種，沒有適應(yīng)多層次農(nóng)戶需求的保險產(chǎn)品可供選擇。
美國農(nóng)業(yè)保險政策的啟示與
政策建議
目前，我國農(nóng)業(yè)保險政策正由初步建立向健全完善階段發(fā)展，在充分認識中美發(fā)展階段、國情農(nóng)情區(qū)別的基礎(chǔ)上，應(yīng)充分借鑒其幾十年實踐積累的農(nóng)業(yè)保險制度建設(shè)與產(chǎn)品開發(fā)方面的經(jīng)驗，推動健全我國的政策性農(nóng)業(yè)保險制度。
1.明確農(nóng)業(yè)保險的政策地位和功能。美國建立了政府支持加私營保險公司商業(yè)化運作的農(nóng)業(yè)保險模式，但即使在強調(diào)商業(yè)可持續(xù)的發(fā)展模式下，美國聯(lián)邦政府對農(nóng)業(yè)保險的政策支持依然涵蓋了保費補貼、經(jīng)營管理費用補貼、稅收優(yōu)惠等多個方面。我國《農(nóng)業(yè)保險條例》明確要建立政策性農(nóng)業(yè)保險制度，但目前國家對農(nóng)業(yè)保險的政策支持還僅限于保費補貼，無論是支持政策的廣度、深度，還是在組織制度上，均與美國還有較大差距。而且與美國相比，我國農(nóng)業(yè)的高風(fēng)險、小規(guī)模、低組織化特征更為明顯。因此，我國的農(nóng)業(yè)保險更應(yīng)堅持政策性農(nóng)業(yè)保險的制度屬性，保費補貼是農(nóng)業(yè)保險發(fā)展和壯大的重要因素，但并不是政策性農(nóng)業(yè)保險制度的全部內(nèi)容，要不斷拓展政策支持的深度和廣度。與此同時，農(nóng)業(yè)保險的目的在于補償農(nóng)場因災(zāi)害對生產(chǎn)和收入造成的不確定性，盡管目前美國農(nóng)業(yè)保險日益轉(zhuǎn)向以收入為基礎(chǔ)的險種，但其政策目的依然是農(nóng)業(yè)災(zāi)害補償，而不是農(nóng)場收入補貼，這與農(nóng)業(yè)補貼、價格支持等政策有根本上的不同。我國應(yīng)堅持農(nóng)業(yè)保險的災(zāi)害補償政策性質(zhì)，要以農(nóng)業(yè)保險為手段，建立健全農(nóng)業(yè)自然和市場風(fēng)險的防范和化解機制。
2.明晰政府對農(nóng)業(yè)保險管理服務(wù)的職能和責(zé)任。目前我國尚未建立有效的農(nóng)業(yè)保險管理和服務(wù)體系，農(nóng)業(yè)保險管理和服務(wù)處于一種臨時化、碎片化的狀態(tài)，從頂層的管理機構(gòu)到基層的服務(wù)組織都不健全。特別是作為主管農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟的政府部門，農(nóng)業(yè)部目前尚無專門負責(zé)農(nóng)業(yè)保險相關(guān)業(yè)務(wù)的機構(gòu)和人員，與美國農(nóng)業(yè)部風(fēng)險管理局全面負責(zé)農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)并有將近500人的組織體系相比存在天壤之別。借鑒美國的成熟經(jīng)驗，我國應(yīng)抓緊健全完善農(nóng)業(yè)保險管理的組織架構(gòu)。首先需要在中央層面健全農(nóng)業(yè)保險的組織管理體制和運作機制，設(shè)立專門部門，專職負責(zé)農(nóng)業(yè)保險相關(guān)業(yè)務(wù)。但與美國不同的是，我國還應(yīng)健全政府支持下的基層農(nóng)業(yè)保險服務(wù)體系。在眾多小規(guī)模農(nóng)戶分散經(jīng)營長期存在的情況下，我國的農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營組織難以克服高額交易費用，難以像美國商業(yè)保險公司那樣提供從產(chǎn)品銷售到查勘理賠全過程的服務(wù)，基層政府的服務(wù)是我國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展必不可少的重要支撐。為鼓勵基層政府特別是糧食主產(chǎn)區(qū)基層政府提供農(nóng)業(yè)保險服務(wù)，中央財政應(yīng)支持加強基層農(nóng)業(yè)保險服務(wù)體系建設(shè)，對基層政府參與提供農(nóng)業(yè)保險相關(guān)服務(wù)給予利益補償，調(diào)動基層政府參與提供農(nóng)業(yè)保險相關(guān)服務(wù)的積極性。建議由中央政府全額承擔(dān)農(nóng)業(yè)保險保費補貼投入，不應(yīng)再由主產(chǎn)區(qū)地方政府承擔(dān)保費補貼責(zé)任。
3.拓展支持農(nóng)業(yè)保險的領(lǐng)域和范圍。我國農(nóng)業(yè)保險政策扶持的范圍和領(lǐng)域都還非常有限，全面延伸農(nóng)業(yè)保險的服務(wù)空間是未來我國農(nóng)業(yè)保險政策完善的重要方向。增加農(nóng)業(yè)保險覆蓋的農(nóng)作物范圍?？上葟牟枞~、水產(chǎn)品、柑橘等區(qū)域性重要農(nóng)產(chǎn)品開始，在尊重農(nóng)業(yè)保險發(fā)展客觀規(guī)律的前提下，逐步將可利用農(nóng)業(yè)保險來防范和化解風(fēng)險的農(nóng)產(chǎn)品納入政策性農(nóng)業(yè)保險政策扶持范圍。擴大農(nóng)業(yè)保險政策的受益主體。將農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營組織，以及參與提供農(nóng)業(yè)保險服務(wù)的基層農(nóng)技、農(nóng)機、農(nóng)經(jīng)和黨群組織等納入政策扶持的范圍，調(diào)動各相關(guān)方參與的積極性。豐富扶持農(nóng)業(yè)保險的政策手段。借鑒美國做法，可由國家扶持設(shè)立政策性農(nóng)業(yè)再保險公司，專門為直接經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)的保險公司和其他組織提供服務(wù)。研究對保險公司開展農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)進行補貼的必要性和可行性，豐富激勵保險公司提供服務(wù)的政策手段。研究制定保險公司經(jīng)營農(nóng)險業(yè)務(wù)的稅收優(yōu)惠政策，增加財政、稅收政策在扶持農(nóng)業(yè)保險上的協(xié)調(diào)性。
4.針對需求設(shè)計多層次的保險產(chǎn)品。我國農(nóng)戶規(guī)模小、數(shù)量多，與美國農(nóng)業(yè)保險的政策對象有本質(zhì)差別，提供“廣覆蓋、低保障”的保險產(chǎn)品依舊是我國農(nóng)業(yè)保險政策的首要任務(wù)。但隨著近年來各類新型經(jīng)營主體數(shù)量的不斷增加，包括種養(yǎng)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社等在內(nèi)的新型經(jīng)營主體，已經(jīng)成為了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)的重要力量。新型經(jīng)營主體與傳統(tǒng)農(nóng)戶相比，經(jīng)營規(guī)模大、投入資金多，風(fēng)險相對集中，保險需求更加強烈而且層次更高。因此，應(yīng)借鑒美國建立多層次農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品的做法，在國家給予適當(dāng)支持和實現(xiàn)商業(yè)可持續(xù)原則的前提下，按照經(jīng)營主體組織屬性設(shè)計能夠滿足更高需求，提供更多風(fēng)險保證水平檔次的保險產(chǎn)品供各類不同的經(jīng)營主體自由選擇。
需要強調(diào)的是，農(nóng)業(yè)保險只是防范和化解風(fēng)險的手段之一，不能寄望于通過農(nóng)業(yè)保險來解決所有問題。美國在農(nóng)業(yè)保險如此發(fā)達的情況下，也還要通過非保險救濟計劃來支持農(nóng)業(yè)保險不能覆蓋的作物品種。與美國相比，我國難以納入農(nóng)業(yè)保險范圍的農(nóng)產(chǎn)品種類更多。同時，我國農(nóng)業(yè)保險在歷史數(shù)據(jù)積累、產(chǎn)品開發(fā)能力等方面都與美國存在很大差距，擴大農(nóng)業(yè)保險品種范圍更需要循序漸進。要探索其他多種類型的風(fēng)險防范和化解手段，通過相互保險、災(zāi)害救濟等手段來滿足農(nóng)業(yè)風(fēng)險防范的需求。
