摘要：改革開放30年來，我國社會發(fā)生了翻天覆地的變化，尤其是政府的管理體制由改革前的管制型政府向今天的服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。在研究有關(guān)資料、文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，從政府職能及其轉(zhuǎn)變的基本理論入手分析，對建國以來，尤其是改革開放后我國政府職能轉(zhuǎn)變的歷史進(jìn)程作了初步的梳理，通過分析目前存在的較突出政府職能問題，提出相應(yīng)改革的建議。

關(guān)鍵詞：政府；職能；轉(zhuǎn)變

中圖分類號：F2文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：16723198（2013）23003202

自1978年改革開放以來，我國社會主義建設(shè)特別是經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得了舉世矚目的成就。政府在這一過程中起了非常重要的作用。事實上，我國走的是一條“政府主導(dǎo)型”的發(fā)展道路。三十多年爆發(fā)式的持續(xù)經(jīng)濟(jì)增長證明，我國政府在不斷轉(zhuǎn)變自身職能以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的長期探索中取得了不小的成績，雄辯的事實向世界證明了我國有一個強(qiáng)大的有能力的政府。

政府職能是隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步而變化的，在不同時期，政府職能的側(cè)重點也是不同的。歷史上曾經(jīng)出現(xiàn)過的政府職能觀點主要有“守夜人”政府、“干預(yù)型”政府和“有限性干預(yù)”政府。亞當(dāng)斯密在他的《國富論》中做出了“理性經(jīng)濟(jì)人”的假設(shè)，認(rèn)為只有實行充分自由放任的經(jīng)濟(jì)政策，以價格作為引導(dǎo)機(jī)制，讓市場這只“看不見的手”去發(fā)揮作用，就能提高個別資本的使用效益，就能促進(jìn)整個社會利益的提高，經(jīng)濟(jì)就會自發(fā)而有序地運(yùn)行，而政府所要做的就是一個“守夜人”，遠(yuǎn)離經(jīng)濟(jì)生活，去保護(hù)國家和個人安全，以及提供公共設(shè)施；凱恩斯在他的《就業(yè)、利息和貨幣通論中》提出，政府應(yīng)當(dāng)發(fā)揮這只“看得見的手”的功能，積極地參與經(jīng)濟(jì)生活，維護(hù)社會秩序，尤其是要通過行使職能去影響經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；“有限性干預(yù)”的觀點則認(rèn)為應(yīng)該優(yōu)化政府的干預(yù)行為，對于市場能夠自行解決的偶然性、短暫性的問題，應(yīng)該由市場自身去解決，政府要干預(yù)的是搭便車這類的行為，同時即使政府要對市場進(jìn)行干預(yù)，也要通過市場手段來進(jìn)行。不管怎樣，就目前來看，政府的保衛(wèi)性和統(tǒng)治性職能的比重相對縮小，而管理型和服務(wù)型職能的比重則在逐漸增大。

1我國政府職能轉(zhuǎn)變中存在的主要問題

目前我國的政府職能轉(zhuǎn)變尚未到位，管理方式需要進(jìn)一步改進(jìn)，行政效能需要再提高。具體來說，我國政府職能轉(zhuǎn)變中存在的主要問題如下：

1.1思想認(rèn)識存在誤區(qū)

（1）政府工作人員素質(zhì)參差不齊，思想上相對保守，一直以來習(xí)慣于傳統(tǒng)的工作方式和方法，對政府職能轉(zhuǎn)變的重要性認(rèn)識不足，且對自己面對轉(zhuǎn)變后的政府工作信心不足，從他們內(nèi)心深處對職能轉(zhuǎn)變只能是消極地等待，工作上缺乏創(chuàng)新意識，不愿主動探索，不能從心底里生出迫切的愿望。

（2）沒有充分認(rèn)識到政府職能轉(zhuǎn)變不單單是政府自身的訴求，而且是涉及市場和社會的多重要求，需要平衡考慮、統(tǒng)籌兼顧。也就是說政府職能轉(zhuǎn)變不僅僅是政府進(jìn)行自我功能的重新定位以及放權(quán)就可以了，還必須要求社會有足夠的承載能力來接管政府轉(zhuǎn)移出去的職能，但完善這個載體的時間將會是漫長的。

（3）沒有明確政府職能轉(zhuǎn)變就不同層級政府來說側(cè)重點有所不同。主抓宏觀的上級政府就要主抓宏觀，而側(cè)重服務(wù)的基層政府就要主抓服務(wù)，切不能因為機(jī)構(gòu)設(shè)置的上下對口而忽略職責(zé)重點所在。

1.2政府部門臃腫，行政管理成本過高

近幾年隨著政府職能范疇的擴(kuò)大和深入，政府機(jī)構(gòu)不斷膨脹，公務(wù)成本也隨之水漲船高。根據(jù)歷年《中國財政年鑒》的數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計，行政管理費(fèi)占財政支出的比重持續(xù)增大，已由“一五”時期的12.72%上升到“十五”期間的1770%”。行政管理費(fèi)用飆升的客觀原因，一是近年來政府機(jī)關(guān)公務(wù)員數(shù)量和平均工資水平迅速上升而造成的人力成本增加；二是由職務(wù)消費(fèi)引起的財政超編和政府浪費(fèi)，此項費(fèi)用幾乎占了整個政府運(yùn)行成本的一半以上，成為提升政府運(yùn)行成本的顯著因素。

在我國，由于機(jī)構(gòu)臃腫、層級過多和職能模糊等原因，不僅嚴(yán)重影響了政府效率的優(yōu)化，還使得政府行政管理過程中的交易成本和代理成本大幅度提高。從橫向的角度看，政府系統(tǒng)內(nèi)水平機(jī)構(gòu)的增加和行政職能的分割，使得政府部門之間推諉扯皮、相互掣肘，極大地增加了協(xié)調(diào)成本。職權(quán)關(guān)系復(fù)雜，加上權(quán)責(zé)不明，往往導(dǎo)致多個政府部門插手同一事情或管理同一對象，或者根據(jù)自身利益而刻意忽視經(jīng)濟(jì)改革過程中衍生的社會問題，這種現(xiàn)象使得各個部門之間由于行政目標(biāo)函數(shù)差異而引起的協(xié)商、談判、整合成本倍數(shù)上升，并且滋生了過多的行政決策和審批流程，這不僅加重了轉(zhuǎn)嫁給社會的外部不經(jīng)濟(jì)，還增加了政府的運(yùn)營成本。從縱向的角度看，我國目前有五級政府，是世界上主要國家中政府層級最多的國家，五級政府對應(yīng)五級財政，加重了政府的運(yùn)行成本。每一級政府層次的設(shè)立，必然有與之相適應(yīng)的機(jī)構(gòu)、人員來支撐，增大了政府運(yùn)行成本。此外，過多的政府層級，使從中央到地方的分級職能分配和實施過程中，產(chǎn)生了過長的委托代理鏈。委托代理鏈越長，相對委托人、代理人就越多，他們之間的利益折沖、信息扭曲就越大，從而也提高了代理成本。

1.3行政許可制度的混亂

所謂行政許可制度，就是行政機(jī)關(guān)普遍地禁止公民從事某一活動，但又根據(jù)需要和具體環(huán)境允許某個或某些公民從事該活動的制度。它是現(xiàn)代公共管理制度中唯一把強(qiáng)力控制和靈活適用結(jié)合起來的手段。可見，行政許可是行政機(jī)關(guān)依法對經(jīng)濟(jì)、文化以及社會生活等各項事務(wù)實行事前監(jiān)督管理的一種重要手段，是現(xiàn)代行政管理不可缺少的方式，在實踐中發(fā)揮著十分重要的作用。但由于制度的不健全，長期以來，在我國行政許可存在著“濫”和“亂”兩個方面的問題。在行政許可設(shè)定上：從中央到地方層層設(shè)定，設(shè)定主體模糊不清，缺乏法定性；設(shè)定目的不盡正當(dāng)；設(shè)定程序缺乏規(guī)范性；設(shè)定文件缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)。在行政許可實施上：許可主體缺乏法定性，許可權(quán)限界定不清，行政許可效率低下，搞“黑箱式”許可，濫用許可權(quán)從而謀求不正當(dāng)利益。加之監(jiān)督機(jī)制未真正有效運(yùn)行，縱容了行政許可領(lǐng)域的秩序混亂。

2推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的著力點

以人為本，提供惠及全民的公共服務(wù)，是政府職能的核心。我國政府職能轉(zhuǎn)變的著力點，主要是根據(jù)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的要求，限制各級政府配置資源和直接干預(yù)企業(yè)和個人微觀決策的權(quán)力，實現(xiàn)黨政分開、政企分開，避免政府“越位”，政府把不該管的事交給市場、企業(yè)和其他非盈利組織，充分發(fā)揮市場機(jī)制在資源配置中的基礎(chǔ)性作用；同時，政府做好以下應(yīng)該做好的工作，即提供法治環(huán)境，維護(hù)市場環(huán)境，調(diào)節(jié)收入分配、有效地建立社會保障制度等等。一般來說，應(yīng)從以下幾方面著手轉(zhuǎn)變我國的政府職能：

2.1更新觀念

政府職能的轉(zhuǎn)變必然涉及到政治體制改革，而這些改革會在極大程度上觸動某些利益集團(tuán)的既得利益，權(quán)力和既得利益重新分配，各種阻礙改革的力量肯定不小，阻力或是來自于政府內(nèi)部，或是來自于政府外部。為此，在推動政府職能轉(zhuǎn)化工作中，政府官員應(yīng)該逐步樹立以下一些重要觀念。

（1）樹立學(xué)習(xí)的意識。溫家寶總理說：“適應(yīng)政府管理創(chuàng)新要求，必須大力建設(shè)高素質(zhì)的公務(wù)員隊伍。廣大公務(wù)員特別是各級領(lǐng)導(dǎo)干部要加強(qiáng)學(xué)習(xí)，掌握廣博知識；要解放思想，勇于改革創(chuàng)新；要勤政廉潔，樹立良好政風(fēng)。特別要深入實際，深入群眾，傾聽群眾呼聲，關(guān)心群眾疾苦，為群眾辦實事，努力使各級政府成為人民群眾滿意的政府”。為此，因循守舊，做官老爺?shù)乃枷胍蚱疲粩嗉訌?qiáng)法制學(xué)習(xí)和業(yè)務(wù)培訓(xùn)，將定期的業(yè)務(wù)培訓(xùn)要和自身的修煉結(jié)合起來，及時充電，適應(yīng)飛速變化的環(huán)境。同時加強(qiáng)考核，優(yōu)勝劣汰，對公務(wù)員德、能、勤、績、廉進(jìn)行全面定期考核，以競爭帶動政府工作氛圍的整體改善。

（2）樹立服務(wù)政府的理念。提高服務(wù)意識和公仆意識，有主動為公眾利益服務(wù)的熱情，善于發(fā)現(xiàn)問題、了解問題、會做調(diào)查研究，能夠以敏捷的反應(yīng)能力去體察、了解社情民意，并積極預(yù)防和解決問題；簡化辦事程序，提高辦事效率；承認(rèn)社會公民平等地享有各項權(quán)利，能夠一視同仁地為社會提供公共服務(wù)，消除個人情感因素，自覺主動地維護(hù)社會公平正義。

（3）樹立責(zé)任政府的理念。有權(quán)就有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督。無論是治理國家，還是調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)，政府都要意識到行使權(quán)力的同時就理所當(dāng)然地應(yīng)該接受社會的監(jiān)督。責(zé)任政府最重要的是要明確責(zé)任，政府要主動接受社會監(jiān)督。經(jīng)常的、有效的內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督有助于減少政府政策失誤并及時糾正失誤。

2.2機(jī)構(gòu)改革與政府職能轉(zhuǎn)變同步進(jìn)行，推行大部制政府

任何國家經(jīng)濟(jì)體制的改革都將會引起國家行政體制的變化，這種變化表現(xiàn)為兩個方面：一是行政體制的外在形式的變革——政府機(jī)構(gòu)的重建；二是行政體制的內(nèi)在變革——政府職能的轉(zhuǎn)變和行政權(quán)力的重組和增減。當(dāng)前，中國為適應(yīng)個地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要而進(jìn)行的機(jī)構(gòu)改革，不是簡單的機(jī)構(gòu)撤并和人員精簡，核心是適應(yīng)本地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變。在黨的十七大報告中，中央提出了“加大機(jī)構(gòu)整合力度，探索實行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制，健全部門間協(xié)調(diào)配合機(jī)制”。這表明，探索實行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制，是我國未來政府機(jī)構(gòu)改革的重要內(nèi)容與目標(biāo)。

所謂大部制即為大部門體制。按照業(yè)內(nèi)專家的提法，為推進(jìn)政府事務(wù)綜合管理與協(xié)調(diào)，按政府綜合管理職能合并政府部門，組成超級大部的政府組織體制。特點是擴(kuò)大一個部所管理的業(yè)務(wù)范圍，把多種內(nèi)容有聯(lián)系的事務(wù)交由一個部管轄，從而最大限度地避免政府職能交叉、政出多門、多頭管理，從而提高行政效率，降低行政成本。

2.3規(guī)范行政許可制度

（1）通過行政許可法明確行政許可范圍。

從行政許可法治化的需要出發(fā)，行政許可法對哪些事項可以設(shè)定行政許可，哪些事項不能設(shè)定行政許可，應(yīng)當(dāng)做出明確規(guī)定?？紤]到我國經(jīng)濟(jì)體制還處于轉(zhuǎn)軌時期，政府職能轉(zhuǎn)變還沒有完全到位，為了對下一步改革留有余地，這個問題不宜規(guī)定過于具體，以免掛一漏萬。對可設(shè)定行政許可的事項，能夠具體列舉的盡量列舉，列舉不全的用兜底條款概括規(guī)定，同時，對不得設(shè)定行政許可的事項應(yīng)做出明確規(guī)定。

（2）規(guī)范行政許可程序。

規(guī)范行政許可程序是防止濫用權(quán)力、保障正確行使權(quán)力的重要環(huán)節(jié)，需要做出具體規(guī)定。按照效率與便民的原則，推行一個部門、一個窗口。即一個行政機(jī)關(guān)實施行政許可涉及機(jī)關(guān)內(nèi)部幾道環(huán)節(jié)的，應(yīng)當(dāng)：“一個窗口”對外，避免將內(nèi)部程序外部化，從而簡化許可環(huán)節(jié)，方便群眾；許可條件事先公布。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將有關(guān)行政許可事項的規(guī)定（包括行政許可的事項、依據(jù)、條件、程序、期限以及申請行政許可需要提交的全部材料和行政許可申請書示范文本等）在辦公場所公示，以防止“暗箱操作”。申請人要求行政機(jī)關(guān)對公示材料的內(nèi)容加以說明、解釋的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)給予說明、解釋，不得拒絕；簡化程序，避免“多頭審批”。

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基金項目：中國井岡山干部學(xué)院院級一般課題（編號：12ldyb25）的階段性成果。

作者簡介：李建良，中國井岡山干部學(xué)院教學(xué)科研部辦公室主任科員，研究方向：領(lǐng)導(dǎo)學(xué)。