摘要：自然環(huán)境是人類賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，日益嚴(yán)重的環(huán)境問題，已經(jīng)成為阻礙人類社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最大障礙。不斷惡化的環(huán)境問題對環(huán)境審計(jì)提出了客觀要求。我國政府環(huán)境審計(jì)工作起步較晚，在理論與實(shí)踐上與先進(jìn)國家都有較大差距。在環(huán)境審計(jì)的理論基礎(chǔ)上，分析了我國政府環(huán)境審計(jì)的發(fā)展現(xiàn)狀和存在的問題，并提出了相應(yīng)的對策。

關(guān)鍵詞：環(huán)境審計(jì)；政府審計(jì)

中圖分類號：

F23

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號：1672-3198（2013）20-0125-01

環(huán)境問題始終伴隨著人類社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)而存在和發(fā)展。從人類進(jìn)入農(nóng)業(yè)文明開始，到工業(yè)革命將人類帶入工業(yè)文明，人類社會(huì)發(fā)展與自然環(huán)境間的矛盾沖突愈演愈烈，環(huán)境問題成為阻礙人類發(fā)展的重大問題。環(huán)境審計(jì)就是在這種背景下產(chǎn)生，并在不斷的實(shí)踐中得到了迅速的發(fā)展。

1 政府環(huán)境審計(jì)的產(chǎn)生

政府環(huán)境審計(jì)主要源于兩個(gè)原因。第一，進(jìn)入20世紀(jì)，資本主義經(jīng)濟(jì)危機(jī)的周期性爆發(fā)，通貨膨脹加劇等社會(huì)不安因素不斷出現(xiàn)，引發(fā)公眾對政府承擔(dān)起社會(huì)責(zé)任的強(qiáng)烈要求?？茖W(xué)技術(shù)突飛猛進(jìn)、生產(chǎn)率大幅提高的同時(shí)，也對環(huán)境造成了巨大破壞。政府也必須承擔(dān)起環(huán)境方面的社會(huì)責(zé)任。第二，各國政府通過制定實(shí)施法律法規(guī)，規(guī)范和制約個(gè)人、組織、政府的行為。而對于這些法規(guī)的執(zhí)行情況政府必須加以檢查，因此在環(huán)境方面開展政府審計(jì)也成為必然。

綜上，政府環(huán)境審計(jì)是伴隨著日益嚴(yán)重的環(huán)境問題而產(chǎn)生的，其根源在于政府履行社會(huì)環(huán)境責(zé)任的需要，也在于國家機(jī)構(gòu)執(zhí)行環(huán)境法規(guī)和制訂環(huán)境規(guī)劃的需要。

2 政府環(huán)境審計(jì)的理論基礎(chǔ)

政府環(huán)境審計(jì)是伴隨著人類活動(dòng)和自然環(huán)境矛盾日益激烈而產(chǎn)生和發(fā)展的。為了解決人類發(fā)展與自然環(huán)境之間的矛盾，促進(jìn)兩者間的和諧共存，提出了很多建設(shè)性理論，成為指導(dǎo)政府環(huán)境審計(jì)的理論基礎(chǔ)。

2.1 可持續(xù)發(fā)展理論

可持續(xù)發(fā)展理論指既滿足當(dāng)代人的需要，又不對后代人滿足其需要的能力構(gòu)成危害的發(fā)展。1987年，以挪威前首相布倫特蘭為主席的聯(lián)合國世界與環(huán)境發(fā)展委員會(huì)發(fā)表了題為《我們共同的未來》的報(bào)告，正式提出可持續(xù)發(fā)展概念。可持續(xù)發(fā)展要求經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展要與自然承載能力相協(xié)調(diào)。發(fā)展的同時(shí)必須保護(hù)和改善地球生態(tài)環(huán)境，保證以可持續(xù)的方式使用自然資源和環(huán)境成本，使人類的發(fā)展控制在地球承載能力之內(nèi)。因此，可持續(xù)發(fā)展強(qiáng)調(diào)了發(fā)展是有限制的，沒有限制就沒有發(fā)展的持續(xù)。生態(tài)可持續(xù)發(fā)展同樣強(qiáng)調(diào)環(huán)境保護(hù)，但不同于以往將環(huán)境保護(hù)與社會(huì)發(fā)展對立的做法，可持續(xù)發(fā)展要求通過轉(zhuǎn)變發(fā)展模式，從根本上解決環(huán)境問題。

2.2 公共受托責(zé)任理論

公共受托責(zé)任是指政府部門在接受社會(huì)公眾委托從事社會(huì)公共管理活動(dòng)時(shí)應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)。公共受托責(zé)任理論的核心在于對公共資源管理狀況的評價(jià)，即作為委托方的社會(huì)公眾對于政府提供的有關(guān)公共資源管理狀況信息的驗(yàn)證，并以公眾滿意度作為衡量標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)督和評價(jià)政府部門作為受托方對公共資源的管理狀況。政府審計(jì)的公共受托責(zé)任是政府和公眾之間的一種經(jīng)濟(jì)管理關(guān)系。隨著社會(huì)的發(fā)展，公眾希望作為受托方的政府部門在管理公共資源的同時(shí)，還應(yīng)承擔(dān)起保護(hù)生態(tài)環(huán)境的責(zé)任。

2.3 大循環(huán)成本理論

在環(huán)境審計(jì)的具體實(shí)施中，最難的工作在于對環(huán)境效益及環(huán)境問題損失價(jià)值的確認(rèn)、計(jì)量、報(bào)告和評價(jià)，而大循環(huán)成本理論為這個(gè)問題的解決提供了理論基礎(chǔ)。大循環(huán)成本理論以可持續(xù)發(fā)展理論作為指導(dǎo)，從自然資源在整個(gè)人類活動(dòng)大循環(huán)過程入手去研究成本，從定性和定量方面將環(huán)境的損失納入成本計(jì)算，并明確環(huán)境成本是自然資源的生成、更新、替代以及對環(huán)境污染的治理和恢復(fù)等所需要計(jì)量的價(jià)值。

3 我國政府環(huán)境審計(jì)存在的問題

我國政府環(huán)境審計(jì)大致分為三個(gè)階段。1983年至1998年為起步階段，期間并未明確環(huán)境審計(jì)的概念，僅是在某些政府審計(jì)項(xiàng)目中涉及到環(huán)保資金的審計(jì)工作；1998年，專門的環(huán)境審計(jì)機(jī)構(gòu)——農(nóng)業(yè)與資源環(huán)保審計(jì)司成立，明確了環(huán)境審計(jì)的概念和職能；2003年，環(huán)境審計(jì)協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組成立，明確了政府環(huán)境審計(jì)的定位，標(biāo)志著我國政府環(huán)境審計(jì)進(jìn)入了一個(gè)新的發(fā)展時(shí)期。我國政府環(huán)境審計(jì)起步晚，開展審計(jì)工作的時(shí)間短，雖積累了一定的環(huán)境審計(jì)經(jīng)驗(yàn)，但與其他專項(xiàng)審計(jì)相比仍需繼續(xù)探索?，F(xiàn)階段，我國政府環(huán)境審計(jì)主要存在以下問題。

3.1 審計(jì)準(zhǔn)則體系有待完善

我國自開展環(huán)境審計(jì)工作以來，經(jīng)過多年探索和實(shí)踐，已經(jīng)基本構(gòu)建了一套國家環(huán)境審計(jì)規(guī)范體系，包括基本準(zhǔn)則、一般準(zhǔn)則、作業(yè)準(zhǔn)則和報(bào)告準(zhǔn)則等40多項(xiàng)準(zhǔn)則。但是，在審計(jì)準(zhǔn)則方面缺少專門針對環(huán)境審計(jì)人員在進(jìn)行審計(jì)工作時(shí)的行為規(guī)范，缺乏對審計(jì)內(nèi)容、審計(jì)方法、職責(zé)分工等方面的規(guī)定。規(guī)范的缺失造成我國政府環(huán)境審計(jì)部門在進(jìn)行環(huán)境審計(jì)時(shí)缺乏指導(dǎo)與規(guī)范，加大了環(huán)境審計(jì)工作的困難，不利于我國政府環(huán)境審計(jì)的發(fā)展。

3.2 審計(jì)隊(duì)伍素質(zhì)有待提高

環(huán)境審計(jì)是一門邊緣學(xué)科，涉及到眾多學(xué)科知識(shí)。環(huán)境審計(jì)工作的成功開展往往要求審計(jì)人員具有廣泛的知識(shí)面，掌握多種審計(jì)技術(shù)方法。而目前從事政府環(huán)境審計(jì)工作的人員大多來自財(cái)經(jīng)院校，知識(shí)背景較為單一，長年接觸單一業(yè)務(wù)，無法滿足政府環(huán)境審計(jì)的要求。環(huán)境審計(jì)人員能力不足，也決定了我國政府環(huán)境審計(jì)只能以財(cái)務(wù)收支審計(jì)為主，無法開展合規(guī)審計(jì)和績效審計(jì)。

3.3 缺乏審計(jì)依據(jù)

環(huán)境審計(jì)依據(jù)是衡量和評價(jià)審計(jì)對象的真實(shí)性、合法性和效益性的標(biāo)準(zhǔn)，也是審計(jì)人員在執(zhí)行審計(jì)工作后得出審計(jì)結(jié)論的重要依據(jù)。目前，我國的環(huán)境審計(jì)依據(jù)仍存在兩方面不足：第一，我國制定的環(huán)境保護(hù)相關(guān)的法律法規(guī)中并沒有明確闡述環(huán)境審計(jì)工作的審計(jì)依據(jù)；第二，我國制定的環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律法規(guī)并沒有對政府環(huán)境審計(jì)的職責(zé)、權(quán)限和范圍進(jìn)行明確規(guī)定，這導(dǎo)致我國政府環(huán)境審計(jì)工作在許多方面不具有進(jìn)行環(huán)境審計(jì)的必要權(quán)限。

3.4 審計(jì)結(jié)果執(zhí)行力度不夠

目前，我國政府環(huán)境審計(jì)部門只有審查監(jiān)督的權(quán)利，而對審計(jì)結(jié)果沒有執(zhí)行的權(quán)利，做出審計(jì)結(jié)果后只能對相應(yīng)的政府部門提出建議。對于違反法律的行為在做出審計(jì)結(jié)果后也無制裁的權(quán)利。同時(shí)，我國地方政府還存在地方保護(hù)主義，為保證地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對于一些破壞環(huán)境違反法律的行為采取不作為的態(tài)度。審計(jì)結(jié)果執(zhí)行力度不夠、執(zhí)法不嚴(yán)，造成了政府審計(jì)資源的浪費(fèi)和環(huán)境污染，減弱了政府環(huán)境審計(jì)的作用，降低了政府環(huán)境審計(jì)的價(jià)值。

4 政府環(huán)境審計(jì)問題的對策

4.1 建立完善中國特色的政府環(huán)境審計(jì)準(zhǔn)則體系

建立一套中國特色的政府環(huán)境審計(jì)準(zhǔn)則體系，是我國環(huán)境審計(jì)發(fā)展的必然要求，也是我國作為亞洲審計(jì)組織環(huán)境審計(jì)委員會(huì)的主席國的責(zé)任所在。為了盡快完善我國政府環(huán)境審計(jì)準(zhǔn)則體系，一方面，可以借鑒注冊會(huì)計(jì)師審計(jì)準(zhǔn)則的做法。我國注冊會(huì)計(jì)師審計(jì)準(zhǔn)則中專門針對環(huán)境審計(jì)進(jìn)行了規(guī)范。例如，要求注冊會(huì)計(jì)師在進(jìn)行財(cái)務(wù)報(bào)表審計(jì)時(shí)，必須考慮可能引起重大錯(cuò)報(bào)的環(huán)境事項(xiàng)；另一方面，在制定環(huán)境審計(jì)準(zhǔn)則時(shí)應(yīng)當(dāng)明確政府環(huán)境審計(jì)的范圍，要確定環(huán)境審計(jì)行為主體等要素的特定內(nèi)容以及環(huán)境審計(jì)報(bào)告的表現(xiàn)方式。

4.2 加強(qiáng)環(huán)境審計(jì)隊(duì)伍建設(shè)

由于無法短時(shí)期內(nèi)解決的人才匱乏問題，可以針對不同的政府環(huán)境審計(jì)項(xiàng)目，從各專業(yè)領(lǐng)域中尋找專家，提出環(huán)境審計(jì)建議，以達(dá)到提高環(huán)境審計(jì)工作水平的目的。目前在職的環(huán)境審計(jì)人員，應(yīng)加強(qiáng)培訓(xùn)，把環(huán)境科學(xué)和公共管理作為培訓(xùn)重點(diǎn)，提高在職環(huán)境審計(jì)人員環(huán)境科學(xué)相關(guān)知識(shí)，提高在職環(huán)境審計(jì)人員的工作能力。政府環(huán)境審計(jì)人才的培養(yǎng)方面，可借鑒荷蘭經(jīng)驗(yàn)，從高校各個(gè)專業(yè)招收畢業(yè)生，并對他們進(jìn)行審計(jì)專業(yè)培訓(xùn)，培養(yǎng)出來的環(huán)境審計(jì)人員既具有不同的專業(yè)知識(shí)也有較高的審計(jì)專業(yè)能力，從而提升我國政府環(huán)境審計(jì)專業(yè)人才的數(shù)量和水平。

4.3 明確審計(jì)依據(jù)框架

針對政府環(huán)境審計(jì)缺乏依據(jù)的問題，首先應(yīng)當(dāng)明確政府環(huán)境審計(jì)依據(jù)框架，將其細(xì)分為直接依據(jù)和間接依據(jù)兩類分別規(guī)定；其次，應(yīng)考慮針對環(huán)境審計(jì)工作進(jìn)行專門立法；最后，應(yīng)當(dāng)修訂現(xiàn)有法律法規(guī)，最重要的是明確政府環(huán)境審計(jì)的職責(zé)、權(quán)限和范圍并明確與其他部門的權(quán)限劃分。

4.4 加強(qiáng)環(huán)境審計(jì)和環(huán)境稽查的協(xié)同合作

為解決環(huán)境審計(jì)結(jié)果執(zhí)行力度不夠的問題，我國政府部門可以對環(huán)境審計(jì)和環(huán)境稽查進(jìn)行職責(zé)劃分。我國最高審計(jì)機(jī)關(guān)為國家審計(jì)署，而最高環(huán)境保護(hù)機(jī)關(guān)為環(huán)境保護(hù)部。環(huán)境審計(jì)的工作可以由審計(jì)署來執(zhí)行，對環(huán)境保護(hù)資金的真實(shí)性、籌集、使用和管理等方面進(jìn)行審計(jì)；而環(huán)境稽查工作可由環(huán)境保護(hù)部門執(zhí)行，對審計(jì)部門的審計(jì)結(jié)果的執(zhí)行情況予以監(jiān)督并對違法行為采取懲罰措施。這樣兩部門的分工明確，有利于加強(qiáng)審計(jì)結(jié)果的執(zhí)行力度。同時(shí)，兩部門可以開展合作，以避免某一部門的越權(quán)行為。