三中全會的國企改革力度到底有多大？

為什么把產(chǎn)權(quán)保護抬到特別高的位置？

搞混合所有制改革，可能出現(xiàn)哪些風險？

國企怎么分類？哪些國企可以得到壟斷保護？

國資委管資產(chǎn)，國有企業(yè)經(jīng)營由誰來管？

國企上繳比例提到30%，幅度是不是有點大？

《深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》是不是改為實施意見？

十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，在國企改革領(lǐng)域有什么重大突破，近一段時間以來，一直為業(yè)界及所有關(guān)注國有企業(yè)的人們所關(guān)注。

中國企業(yè)研究院首席研究員、中國企業(yè)改革與發(fā)展研究會副會長李錦在仔細研讀《決定》后，對《國企》記者樂觀表示，國有企業(yè)改革在人們最為關(guān)注的五個重大問題上獲得了具有歷史意義的進展。國資委《深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》將是《決定》的實施方案，2014年將是國企改革與國資監(jiān)管制度新的開始。

在李錦看來，國企改革問題，重點集中在《決定》第二節(jié)的五、六、七、八條。這四條，提出了全面深化企業(yè)改革的指導(dǎo)思想、目標任務(wù)、主攻方向、核心環(huán)節(jié)、推進方式等。為此，李錦對《決定》這四條內(nèi)容給予了重點解讀。

綜述

三中全會改革力度超預(yù)期

《國企》：近年來，社會輿論對國企改革的保守狀態(tài)多有異議，有種強烈的期待。您認為這個文件在推進國企改革的深化上，具有什么樣的意義？

李錦：在我看來，《決定》）對國企改革力度之大，改革措施之硬，可操作性之強，都令人振奮。影響國有企業(yè)改革全局的重大問題，在《決定》中都得到了認可，甚至超出了我所預(yù)想的地步。

《決定》第二節(jié)的五、六、七、八條，充分回應(yīng)了社會呼聲、社會訴求和社會期盼，對一些熱點問題沒有回避，不僅是可能性、可行性，而且有很強的可操作性?？胺Q是全面深化企業(yè)改革的一次總部署、總動員、總設(shè)計。

我們可以感覺到“改革”、“政企關(guān)系”、“市場化”這些高調(diào)的詞匯，都結(jié)結(jié)實實地落在地上了。這些必將會對推動今后十年企業(yè)的發(fā)展與產(chǎn)生重大而深遠的影響。國企改革與國資監(jiān)管的前十年，已經(jīng)戛然而止，新的十年從這次全會踏踏實實地開始了。因此，這個《決定》具有里程碑式的意義。

方向

混合所有制是基本經(jīng)濟制度實現(xiàn)形式的突破

《國企》：《決定》對基本經(jīng)濟制度做了新的闡述，焦點在混合所有制上，如何理解這一概念？

李錦：這次全會重在制度建設(shè)。在堅持基本經(jīng)濟制度里重新強調(diào)了國有經(jīng)濟的主體地位，有兩點新的提法值得重視。

一個是公有制和非公有制都是社會主義市場經(jīng)濟的重要組成部分，都是我國經(jīng)濟社會發(fā)展的重要基礎(chǔ)。兩個“都是”是歷史上第一次提出來，不是老大和老二、主和副的問題，是并列的，提升了非公有制的地位。

一個是把兩個“毫不動搖”落腳點放在混合所有制上，混合所有制將是國家基本經(jīng)濟制度的實現(xiàn)形式。在以后一段時間內(nèi)，將會出現(xiàn)一個混合所有制改制的高潮，大量的民營資本將會涌入國有經(jīng)濟。

現(xiàn)在在央企中，已有57%的央企和它的下屬企業(yè)開始實行混合所有制。一個形式是用證券市場，就是股票參股。第二就是產(chǎn)權(quán)改革，除了中國建材等少數(shù)幾家外，多數(shù)停留在二三級公司，而且規(guī)模也不大。今后幾年內(nèi)，將會出現(xiàn)民營經(jīng)濟組團式與國有企業(yè)相融合的現(xiàn)象。還有一種方式，就是國有企業(yè)退出一部分競爭領(lǐng)域，自已則轉(zhuǎn)型升級到產(chǎn)業(yè)鏈更高的層次去。

民營資本去年在新增加的投資中已經(jīng)占到63%，應(yīng)當將民營資本的存量調(diào)動起來，和國有資本形成國民共進、國民共贏的形勢。當然也包括外資，過去人們過多地指責“國進民退”，今后出現(xiàn)的將是國民共進的現(xiàn)象。

核心

產(chǎn)權(quán)保護制度凸顯重要性

《國企》：《決定》的第五條，是完善產(chǎn)權(quán)保護制度。這個提法的用意何在？

李錦：《決定》第五條是完善產(chǎn)權(quán)保護制度，第六條是混合所有制，為什么產(chǎn)權(quán)保護制度要放在混合所有制前面？因為這個產(chǎn)權(quán)保護制度是產(chǎn)權(quán)改革的核心問題，也是國有企業(yè)改革的前提。

完善產(chǎn)權(quán)保護制度，重在“保護”兩字。它本來是一個操作性的用語，稱不上重大，現(xiàn)在提升為改革的重大問題、重要環(huán)節(jié)的位置上了。這是因為，混合所有制若沒有產(chǎn)權(quán)制度保護，非常容易造成混亂，所以要先從管理入手，要健全“歸屬清晰、權(quán)責明確、保護嚴格、流轉(zhuǎn)順暢”的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度。這16個字的要求是明確的，只有保護嚴格才能做到流轉(zhuǎn)順暢。

搞混合所有制產(chǎn)權(quán)改革，可能出現(xiàn)三種風險。第一種風險，是出現(xiàn)國有資本私有化的風險。因為國有資本應(yīng)該在關(guān)鍵領(lǐng)域保持控制力?！稕Q定》在第二節(jié)開始一段講：“堅持公有制主體地位，發(fā)揮國有經(jīng)濟主導(dǎo)作用，不斷增強國有經(jīng)濟活力、控制力、影響力。”其實，控制力就是控制權(quán)的問題，國有資本的股份中要具有控制地位。第二種風險就是民資得不到保護。民營資本是小河流進大海，可能造成實際上被消失的現(xiàn)象，必須保護民營資本在混合所有制中的權(quán)益“流轉(zhuǎn)順暢”問題。第三種風險，就是可能出現(xiàn)國有資本領(lǐng)導(dǎo)者在改制過程中，存在化公為私的問題，不能歸屬不清。

《決定》第五條后面有一段：國家保護各種所有制經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)和合法利益，保證各種所有制經(jīng)濟依法平等使用生產(chǎn)要素、公開公平公正參與市場競爭、同等受到法律保護，依法監(jiān)管各種所有制經(jīng)濟。這已經(jīng)把意義講得很明確了。

基礎(chǔ)

準確界定不同國有企業(yè)功能

《國企》：《決定》第七條是國企分類問題。這兩年媒體議論紛紛，呼聲很高，但是官方一直沒有表態(tài)。此次在最高層面首次提出要準確界定不同國有企業(yè)功能，這是否意味著國企分類也將開始？

李錦：按功能對國企分類，是國企改革的基礎(chǔ)問題，牽涉到國企改革的性質(zhì)、標準、途徑、社會資源分配、干部管理以及效益目標。你是哪一類國企就應(yīng)該用哪一類辦法，如果還是混在一起吃大鍋飯就容易造成混亂，以致于引發(fā)社會的誤解。因此，界定不同國有企業(yè)功能對于下一步國有資本管理體制改革，厘清監(jiān)管部門、市場以及企業(yè)主體的關(guān)系，監(jiān)管好國企具有重要意義。同時，對于下一步組建若干國有資本運營公司，支持有條件的國有企業(yè)改組為國有資本投資公司也有決定性作用。

《國企》：作為一個一直為國企分類鼓與呼的國企研究者，您覺得國企改革要怎樣分類？需要從幾個方面入手？

李錦：按功能定位，應(yīng)該分為公益性、特定功能性和盈利性企業(yè)三類?，F(xiàn)在國資委管理113家央企，要逐一明確其存在對國家的意義、必要性和法律基礎(chǔ)，從而具體界定每家央企的使命。公益性企業(yè)是指提供重要的公共產(chǎn)品和服務(wù)的行業(yè)的企業(yè)，包括教育、醫(yī)療衛(wèi)生、公共設(shè)施服務(wù)業(yè)、社會福利保障業(yè)、基礎(chǔ)技術(shù)服務(wù)業(yè)等。這類國有企業(yè)不以盈利為目的，主要承擔公益目標。保障性企業(yè)，具有自然壟斷特征，主要是指處于涉及國家經(jīng)濟安全的行業(yè)、支柱產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的企業(yè)。它包括軍工、石油及天然氣和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)等，這類企業(yè)既有公益性特征，又追求盈利。一般商業(yè)性企業(yè)。這類企業(yè)處于競爭性行業(yè)，在央企中有70多家，與一般商業(yè)企業(yè)一樣其生存和發(fā)展完全取決于市場競爭。

管理

政府職能轉(zhuǎn)變：由管企業(yè)到管資產(chǎn)

《國企》：《決定》第六條明確提出政府以資產(chǎn)管理為主，這或許意味著國資委作為國家出資人管資產(chǎn)，您認為“國有資本”概念的提出，對國有企業(yè)意味著什么？

李錦：“以管資本為主加強國有資產(chǎn)監(jiān)管”，這是監(jiān)管理念的重大轉(zhuǎn)變，也是國企改革最大的理論創(chuàng)新?！稕Q定》還提出一系列國有企業(yè)在分類分層改革與監(jiān)管方面的新論述，這意味著國有企業(yè)或?qū)⑦M入分類分層改革與監(jiān)管的新時期。根據(jù)功能分三類、資本分三層和國資委監(jiān)管實現(xiàn)三個轉(zhuǎn)變，我稱其為“三三工程”。

“國有資本”概念的提出，意味著國資委將少管企業(yè)，更加關(guān)注資本的效率與回報率，而非資產(chǎn)規(guī)模。這為“積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟”和國有股份減持提供了理論基礎(chǔ)。央企的國有股份比重極有可能下降，今后重點在提高資本的杠桿效應(yīng)。

在“管資本”思路的引領(lǐng)下，《決定》提出“積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟。鼓勵非公有制企業(yè)參與國有企業(yè)改革，鼓勵發(fā)展非公有資本控股的混合所有制企業(yè)”。這意味著更多的國有企業(yè)將可以順利地轉(zhuǎn)變?yōu)榛旌纤兄破髽I(yè)，甚至由非公資本控股。

《國企》：如果國資委作為國家出資人管資產(chǎn)，經(jīng)營則由若干投資經(jīng)營公司管，過去國資兩層結(jié)構(gòu)是否會被打破？

李錦：今后，將國有資本分為國資委、國有投資經(jīng)營公司、企業(yè)三個層次，這是很明確的了。央企可以分成若干板塊，有能源、機械制造、文化產(chǎn)業(yè)、金融產(chǎn)業(yè)等，由大的投資經(jīng)營公司管企業(yè)，像中石油、鐵道、電力這樣大的國有企業(yè)可以改組為國有資本投資運營公司，原有企業(yè)將會被分拆。當然在操作上，要支持有條件的國有企業(yè)改組為國有資本投資公司，避免在國資委與中央企業(yè)之間再籌建一個資本運營公司。

在中央政府層面，組建大國資委負責全國國有資本的監(jiān)管，履行國家所有權(quán)的政策執(zhí)行職能；中層成立若干國有資本管理公司或投資基金承擔國有資本經(jīng)營職能，由它們作為所對應(yīng)企業(yè)中的國有資本持股者，在金融市場上實施專業(yè)化管理和交易。政府不管企業(yè)的經(jīng)營，而是管政策，管發(fā)展環(huán)境。新的投資經(jīng)營公司，如一把刀切西瓜，一切兩瓣，政企分離，政資分離，使得所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分開。顯然，國有資本授權(quán)經(jīng)營體制的改革，是下一步的熱點問題。

《國企》：改革國有資本分為三層、三類，這會給國資委監(jiān)管帶來什么變化？

李錦：隨著國有資本分為三層、三類，國資委監(jiān)管要實現(xiàn)三個方面改變，在管資產(chǎn)、管干部、管事情上，都會發(fā)生轉(zhuǎn)變。

第一個轉(zhuǎn)變是，國資委管全部資產(chǎn)向管投資資產(chǎn)的轉(zhuǎn)變。現(xiàn)在省、市、縣都有國資委，管投資資產(chǎn)和管全部資產(chǎn)是有區(qū)別的，全部資產(chǎn)是個板塊，都得管，然而管投資，只抓投入產(chǎn)出率，這個是一個重要的轉(zhuǎn)變。

第二個轉(zhuǎn)變是，干部由管企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)層向管董事會的代表轉(zhuǎn)變。過去，企業(yè)經(jīng)營管理者中間層都是由國資委任命，以后是只管董事長、董事會的代表，總經(jīng)理由董事會聘任，不由國資委來任命了。

第三個轉(zhuǎn)變是，國資委在項目由管國資委項目審批向經(jīng)營公司授權(quán)轉(zhuǎn)變。由投資經(jīng)營公司來管理項目，包括重大事項向部分委托董事會授權(quán)管理的轉(zhuǎn)變。

這樣一來，管資產(chǎn)、管人、管項目，國資委本身的職能就發(fā)生轉(zhuǎn)變，這個轉(zhuǎn)變是很大的了，就是過去十年的好多做法要改變了，國資委有一部分的責任就轉(zhuǎn)移到投資運營公司，權(quán)利下放，責任下放、壓力下放、投資運營公司這一層將變得非常重要。

下一步的國企改革，將對三個層次提出不同的轉(zhuǎn)型要求。這方面三個層次都要轉(zhuǎn)型，所以國有企業(yè)下一步改革的任務(wù)是很艱巨的。

《國企》：《決定》要求：“國有資本加大對公益性企業(yè)的投入，在提供公共服務(wù)方面作出更大貢獻。國有資本繼續(xù)控股經(jīng)營的自然壟斷行業(yè)，實行以政企分開、政資分開、特許經(jīng)營、政府監(jiān)管為主要內(nèi)容的改革。”你認為這種提法對國企重組有什么影響？

李錦：影響很大。從國有經(jīng)濟戰(zhàn)略性重組目標要求看，國有企業(yè)應(yīng)該主要體現(xiàn)為公益性企業(yè)和特定功能性企業(yè)，要不斷將國有資本集中在這兩類企業(yè)。針對個別央企業(yè)務(wù)較雜的局面，可以通過合并下屬公司同類型業(yè)務(wù)的形式，推進中央企業(yè)兼并重組，對國企進行分類是基礎(chǔ)。而一般盈利性企業(yè)，應(yīng)淡化所有制概念，原則上不新設(shè)這類央企，國有資本應(yīng)擇機逐步退出；對于滯留不退的國有資本，應(yīng)提高國有資本經(jīng)營收益上繳比例至合理水平。

國企改革與監(jiān)管“三三工程”剛剛揭開大幕，完成要用幾年時間。從短期看，沒有必要“一刀切”，國企的進退不能強行要求。可以考慮先在一些地方國有企業(yè)或者在一些央企進行試點，積累經(jīng)驗，然后在全國推廣。

財政

上交30%利潤是很大的改變

《國企》：中央企業(yè)從2007年開始上繳紅利以來，上繳公共財政比例一直是個焦點問題?！稕Q定》里寫到2020年提到30%，這個幅度是不是有點大？

李錦：《決定》突出劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實社會保障基金。完善國有資本經(jīng)營預(yù)算制度，提高國有資本收益上繳公共財政比例，2020年提到30%，更多地是用于保障和改善民生。這是一個非常重要的突破。

央企2007年開始上繳紅利，到2012年大體上分為四類：中國煙草交20%，其他像中石油等企業(yè)交15%，大概有16個企業(yè)。還有78個企業(yè)占10%。軍工、院校等企業(yè)大概交5%，中儲棉和中儲糧是不交的，由于是為國家儲備戰(zhàn)略物資的，不存在利潤問題。

以后仍然以這四類為基礎(chǔ)，結(jié)合國企的功能的細分，可以分成5類以上，但是平均幅度肯定會大幅提高，一般的要以每年2個百分點上漲，幅度是非常大的。

過去有個說法，企業(yè)都是國家的，所以錢留在企業(yè)里還是國家的，實際上，我認為，這極易轉(zhuǎn)化為紅利在企業(yè)內(nèi)部的循環(huán)，容易導(dǎo)致資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為被少數(shù)人占有和使用。

利潤上繳分配的問題遲遲處于拉鋸的狀態(tài)，征求意見很難形成統(tǒng)一意見，現(xiàn)在是用倒逼的方法，是中央出來倒逼。目標定好了，現(xiàn)在平均應(yīng)該在15%左右，7年以后是30%，每年大概以2%的速度上漲。這就克服了國有資本在企業(yè)內(nèi)部循環(huán)的現(xiàn)象，更多地加速向公共保障事業(yè)發(fā)展，有效地加快民生建設(shè)的步伐。

當然，這對國企的壓力是相當大的，可能要引起一系列的深刻變化，有些虧損的央企不加快轉(zhuǎn)型，會與民企一樣，日子會更難受。當然，也不排除民企進入這些央企的局面。

實踐

《深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》是實施方案

《國企》：以上這些關(guān)于國有企業(yè)改革的根本方向、基礎(chǔ)條件、核心、管理框架以及使命等，牽涉到國企改革全方位改革的問題。這些是否都屬于制度創(chuàng)新的范疇？

李錦：以上講的是《決定》中的亮點，也是難點。從這些問題看，改革的幅度是相當大的，是最近幾年群眾輿論集中反映的問題。當然也包括機制建設(shè)問題?！稕Q定》在第八條強調(diào)，建立長效激勵約束機制，強化國有企業(yè)經(jīng)營投資責任追究，鼓勵非公有制企業(yè)參與國有企業(yè)改革，鼓勵發(fā)展非公有資本控股的混合所有制企業(yè)，鼓勵有條件的私營企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度。這些表述也是有新意的。

從整體上看，會議決定是對國有企業(yè)制度的重大創(chuàng)新，是社會主義國有資產(chǎn)制度的全面創(chuàng)新。這里，包括正確處理國資和民資的關(guān)系，正確處理資源占用和貢獻的關(guān)系，正確處理企業(yè)和資產(chǎn)的關(guān)系，正確處理管理者所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的問題，正確處理企業(yè)社會使命與經(jīng)濟使命的問題，正確處理經(jīng)濟發(fā)展和民生的關(guān)系。這是人民所有與人民所得的關(guān)系。這七個問題牽涉根本的問題。這里有一個以人民為中心，以改革為動力，以政企分開、政資分開為特色，以激活存量為手段，以混合所有制為實現(xiàn)途徑，以市場化為方向的大的改革格局，這是一個牽動全局的改革設(shè)計，是一個邏輯關(guān)系嚴密的改革體系。

今后7年、10年的企業(yè)改革思路已經(jīng)通過《決定》很清晰地出現(xiàn)在我們面前了。2003年以來的十年，存在的一些重要矛盾、重大問題都提出來了，不僅是國有企業(yè)的作用和地位，也包括完善國家的基本經(jīng)濟制度的實現(xiàn)途徑的創(chuàng)新。所以這是個重要的文獻，從根子上說是中國特色社會主義企業(yè)的制度創(chuàng)新，具有里程碑意義。

《國企》：《深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》馬上要出臺，下一步國企改革的實施已經(jīng)是箭在弦上。對此您有何建議？

李錦：對國企改革一些重大、敏感的問題，《決定》都提出來了，而且講得很具體、很到位。實際上，中央的指導(dǎo)意見已經(jīng)出來了，國資委的“指導(dǎo)意見”應(yīng)該換一個表述方法，叫“實施意見”。因為大政方針已定，綱舉目張，綱已經(jīng)出來了，下面就是出臺《深化國有企業(yè)改革的實施意見》了。

我覺得《深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》要學習《決定》的風格，實實在在，說話說到位，也要注重頂層設(shè)計和整體謀劃，做到統(tǒng)籌考慮、全面論證、科學決策、系統(tǒng)推進，但不是簡單的語意重復(fù)。

《實施意見》將會在對國有企業(yè)進行分類和國企戰(zhàn)略定位的基礎(chǔ)上形成新的國資監(jiān)管體系，再制定不同企業(yè)的改革方向、目標。分類的問題、上繳紅利的問題、產(chǎn)權(quán)制度保護的問題，一個個方案實施就好辦了。

國企改革與國資監(jiān)管的制度創(chuàng)新的大幕就要拉開了。2014年將是國企改革在行動上加大力度、加快步伐的年份，甚至出現(xiàn)很多天翻地覆的動作。人們也許將會看到1992年后的氣氛與場景的再現(xiàn)。