摘 要：土地開發(fā)整理是指在一定的地域范圍內，根據社會經濟發(fā)展的需要，按照土地利用規(guī)劃或城市規(guī)劃確定的目標和用途，采取行政、經濟、法律和工程技術手段，對土地利用方式、土地利用結構和土地利用關系進行調整改造、綜合整治，以提高土地利用率和改善生產、生活條件和生態(tài)環(huán)境的過程。本文基于筆者多年從事土地資源管理的相關工作經驗，以土地開發(fā)整理為研究對象，采用全階段逐層剖析的方法，探討了整個開發(fā)整理的6個階段中存在的問題與不足，全文是筆者長期工作實踐基礎上的理論升華，相信對從事相關工作的同行有著重要的參考價值和借鑒意義。

關鍵詞：土地開發(fā)整理 階段 立項 施工 招標

中圖分類號：F301 文獻標識碼：A 文章編號：1672-3791（2013）04（c）-0210-02

土地整理包括農地整理和市地整理。我國1986年全國人大通過的《中華人民共和國土地管理法》第四十一條明確規(guī)定：國家鼓勵土地整理?？h、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府應當組織農村集體經濟組織，按照土地利用總體規(guī)劃，對田、水、路、林、村綜合整治，提高耕地質量，增加有效耕地面積，改善農業(yè)生產條件和生態(tài)環(huán)境，提高社會效益和農民經收益。

土地開發(fā)整理自實施以來已經有近十個年頭，在實現(xiàn)耕地占補平衡、提高耕地質量方面發(fā)揮了積極的作用，但同時也存在著不容忽視的問題。本文根據土地開發(fā)整理項目的實踐經驗，以土地開發(fā)整理的程序為主線，全面具體的論述了當前土地整開發(fā)理中存在的若干問題，并提出了相應的解決辦法。

1 土地整理的程序

根據《土地管理法》的規(guī)定，結合各地的實踐，土地整理的程序一般如圖1所示。

2 土地開發(fā)整理當中存在的問題與不足

2.1 立項階段存在的問題

現(xiàn)行的土地開發(fā)整理項目的立項極不規(guī)范，表現(xiàn)在：（1）土地開發(fā)整理區(qū)域選址缺乏戰(zhàn)略性、全局性，未統(tǒng)籌考慮土地開發(fā)整理的先后次序和重難點，不是根據對本縣市耕地保護的貢獻、重要性來確定項目地址，而是領導意志隨意選址，東立一塊，西立一塊，或立下游，不立上游，經常下游立項施工后田間設施整好了，而上游水不通達，缺乏整體考慮難以發(fā)揮其整體綜合效益。更有甚者，將一些不具備條件的區(qū)域列入項目，如道路難以通達、土壤地質條件差的區(qū)域，導致施工階段中無法實現(xiàn)，部分耕作層熟土被翻入深層整好了無人愿意耕種。（2）項目規(guī)模過大，導致施工設計在規(guī)定時間內難以達到要求的質量水平。（3）可行性研究報告階段協(xié)調工作不夠細致，沒有調動民眾的參與意識，導致項目在項目實施過程中存在群眾支持力度不夠，存在阻力。

2.2 項目規(guī)劃設計及預算編制階段存在的問題

一經立項，便進入規(guī)劃設計階段。規(guī)劃設計要求通過現(xiàn)場踏勘，明確項目區(qū)規(guī)劃工程布局，做出詳細的設計，規(guī)劃設計關系以后的施工可操作性和資金流向，是土地開發(fā)整理施工和監(jiān)督管理的重要依據。這一階段主要存在著如下問題。

（1）規(guī)劃設計前期資料不完備、不詳細。

規(guī)劃設計主要在實測1∶1000～1∶5000地形圖上進行，但是目前大多數(shù)地方的測量成果達不到施工設計的要求，對重點需要規(guī)劃的水利、道路等線狀、泵站等面狀地類的測量深度不夠，同時對測量成果的審查關缺失，導致測量圖無法進行科學的施工設計，從而影響后期施工。

（2）規(guī)劃設計缺乏詳實的前期調查和多次的公眾論證。

規(guī)劃設計單位往往缺乏詳實的實地勘測，設計出的規(guī)劃與實際脫節(jié)，規(guī)劃設計為“理想主義”、“書本主義”，只起到紙上畫畫，墻上掛掛的作用，在施工中難以應用。另外規(guī)劃設計初步成果應提交到項目所在地鄉(xiāng)各村，與其進行耐心的溝通，論證其可行性，并提交交通、水利等專家論證其科學性，確定后再進行投資預算。

（3）設計單位整體技術力量薄弱。

土地開發(fā)整理項目屬于面狀區(qū)域的綜合整治，設計工作量大面廣，需要設計單位有足夠的技術力量。但是對設計單位的技術力量要求偏低，很多地方對土地開發(fā)整理設計單位資格多是行政審批，對其業(yè)務考核缺乏重視，對規(guī)劃設計也未引進市場競爭淘汰制，導致設計單位技術水平參差不齊，長期低下的狀況得不到改善。

2.3 項目招投標階段存在的問題

土地開發(fā)整理對象是土地，而我國農村的土地又以家庭聯(lián)產承包責任制的方式承包到戶，因此土地整理直接干系到當?shù)剞r民的根本利益，國家開展土地整理也并不是為了追求微觀的經濟效益，而是希望通過這一行為造福農民，更注重的是農民利益的滿足以及宏觀的社會效益。因此在項目招投標的過程中，更應注重農民的利益?？墒窃诂F(xiàn)階段的土地開發(fā)整理招投標當中，存在的普遍現(xiàn)象是招投標中照顧的是當?shù)仄髽I(yè)，而不是當?shù)剞r民。土地開發(fā)整理的招投標迫切需要增加透明度，防止暗箱操作。

2.4 項目工程施工階段存在的問題

土地開發(fā)整理的規(guī)劃設計方案一經批準立刻生效，按照批準的土地整理規(guī)劃設計和工作方案，縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府組織農村集體經濟組織，有計劃、有步驟地進行土地整理建設。在這一階段同樣也存在著諸多問題：外域中標公司與當?shù)厝罕姷拿茈y以化解；土地使用權調整中質量差異導致群眾抵觸情緒及上訪；原材料漲價與預算的差異造成新的資金缺口；電力配套工程預算與當?shù)仉娏緣艛鄡r格相差1-2倍，資金缺口太大，在一定程度上影響了工程的總體質量；和項目所在地政府特別是和水利、林業(yè)、環(huán)保等部門關系銜接協(xié)調上，部門之間互相扯皮；項目工程數(shù)量是達到規(guī)劃設計要求，但質量無法保證；項目實施工期過長，缺乏一個制約機制等。

2.5 項目施工監(jiān)理中存在的問題

（1）相關制度和技術規(guī)范尚未出臺。在項目實施中，多數(shù)是參照建設、水利、交通等相關部門的監(jiān)理規(guī)定或技術規(guī)范進行監(jiān)理，難免存在針對性不強等問題，特別是工程建設監(jiān)理過程中監(jiān)理技術文件（如監(jiān)理日志、月報等）的形成和監(jiān)理工作總結的編制等缺乏統(tǒng)一要求。

（2）目前，執(zhí)行監(jiān)理制僅局限在工程施工階段，幾乎沒有對項目管理全過程進行監(jiān)理的項目。即使是工程施工階段的監(jiān)理，也普遍存在以下問題：一是很少采取招標方式確定監(jiān)理單位，缺乏市場競爭、擇優(yōu)選擇的意識；二是混淆工程質量監(jiān)督和工程監(jiān)理的概念。

（3）一些項目監(jiān)理單位、人員不具備相應資質，或實際監(jiān)理人員不具備相應執(zhí)業(yè)資格。有的項目實際監(jiān)理人員只是當?shù)剞r業(yè)、水利、林業(yè)部門具有工程師職稱的人員，根本不具備監(jiān)理工程師執(zhí)業(yè)資格，更談不上土地開發(fā)整理監(jiān)理資格。在實際過程中，不具備規(guī)范、科學、有效地監(jiān)理能力，形成的監(jiān)理日志、月報等監(jiān)理技術資料不規(guī)范，無法反映工程監(jiān)理過程中的監(jiān)理情況。工程竣工時，監(jiān)理單位出具的項目監(jiān)理工作總結普遍存在內容簡單、數(shù)據模糊、結論含糊等問題。

2.6 工程管護中存在的問題

從目前已經進行的土地開發(fā)整理的實踐來看，電力設備、水利設施丟失的現(xiàn)象比較嚴重，樹木成活率較底，工程后期管護費用解決困難，面對這一現(xiàn)狀，主要是未與村組制定切實可行的工程管護方案，后期管護費用未在預算中得到落實。

3 問題存在的原因

3.1 相應的政策、標準、規(guī)范不夠完善

1986年，全國人大通過了《中華人民共和國土地管理法》，其中明確規(guī)定：國家鼓勵土地整理。1998年新的《中華人民共和國土地管理法》的頒布在全國范圍內掀起了新一輪土地整理的熱潮。2003年，國土資源部在總結前幾年土地整理工作經驗和教訓的基礎上，頒布了《土地開發(fā)整理若干意見》，進一步明確了新時期土地整理的目標和發(fā)展方向，為我國土地整理立法工作奠定了良好的基礎。由此可見我國近年來的立法工作取得了長足的發(fā)展，但是，從若干意見到一部完善的法律還有著很大的差距，因此也不能忽視其中存在的不足與問題。

我國有關土地整理的法律、法規(guī)體系尚不健全，這極大地影響了我國土地開發(fā)整理的進程：《土地整理法》尚未頒布，《土地整理招投標法》、《土地整理產權調整辦法》、《土地整理生態(tài)保護條例》等法律和辦法也尚未出臺，土地整理規(guī)劃的編制與實施、土地整理專項規(guī)劃與相關規(guī)劃的關系協(xié)調、土地整理項目的立項、項目工程財務決算的程序、土地整理項目招投標標準、項目概算定額、土地整理后的土地產權調整與利益平衡、各級政府部門在土地整理工作中的責任和權力劃分、各土地產權主體在土地整理項目中的權利和義務等問題，都缺乏相應的法律法規(guī)加以規(guī)范。

3.2 從業(yè)人員技術力量薄弱

土地開發(fā)整理工程是涉及水利、水電、環(huán)保、土建、林業(yè)、道橋、測繪制圖等多個專業(yè)的綜合性工程。國土部門的工程管理人員普遍技術薄弱，不通曉相應技術規(guī)范和要求。應強化業(yè)務骨干的培訓，不斷提高人員業(yè)務素質，建立一支政治好、原則性強、熟悉業(yè)務、懂得管理、廉潔自律的骨干隊伍。

3.3 資金使用管理方面存在的問題

目前項目資金的管理方法是行政式的。土地整理雖然需要政府的規(guī)劃、計劃和指導，但它仍然是一種經濟行為和經濟行動，在工程施工管理過程中，到底誰是資金管理主體尚未明確。而目前資金撥付渠道還是在國土資源部門省-市-縣-業(yè)主-施工單位。

4 結論

土地開發(fā)整理項目各省每年涉及上10億的政府資金，工作開展從無到有僅10年時間，取得了社會的認同。把農民從過去的肩扛，人挑，車拉的勞動模式中解脫出來，節(jié)省了勞動生產力，而且為機械化作業(yè)打下了堅實的基礎。土地開發(fā)整理也制定了一些管理制度，但是還很不完善，導致現(xiàn)實中各環(huán)節(jié)出現(xiàn)諸多問題。針對上述問題，本文認為進一步加強土地開發(fā)整理管理，制定各環(huán)節(jié)管理制度，是提高土地開發(fā)整理資金運作效率的關鍵，為此應重點完善以下方面：（1）制定土地開發(fā)整理全局性規(guī)劃，確定優(yōu)先次序和重點區(qū)域，制定土地開發(fā)整理項目年度計劃、5年計劃和長期計劃。（2）加強對土地開發(fā)整理中介機構管理，對規(guī)劃設計單位的成果、實施效果進行核查，人員定期培訓，實行淘汰制；對招標單位、監(jiān)理單位的素質進行核查，制定考核標準，實行優(yōu)勝、劣淘汰制。（3）提高國土部門土地開發(fā)整理管理人員素質，公開招聘選撥有業(yè)務素質的人才，提高管理能力。（4）加強施工的審計和監(jiān)督，將政府資金落到實處。

參考文獻

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