城鎮(zhèn)化無(wú)疑是當(dāng)今最受關(guān)注的話題之一，上至政府的頂層設(shè)計(jì)，下至農(nóng)民的土地問(wèn)題，很多領(lǐng)域都在激烈討論。

在國(guó)家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)中心主任李鐵看來(lái)，一些人提出的激進(jìn)的土地私有化改革方案，難以實(shí)行，因?yàn)橥恋刂贫雀母?，掣肘繁多，大刀闊斧并不適合當(dāng)下的中國(guó)實(shí)情。

中國(guó)經(jīng)濟(jì)能夠保持長(zhǎng)時(shí)期的高速增長(zhǎng)，能夠快速實(shí)現(xiàn)工業(yè)化大發(fā)展，除去低勞動(dòng)力成本等因素外，廉價(jià)的土地成本無(wú)疑是最為重要的原因。李鐵認(rèn)為，地方政府靠土地紅利，補(bǔ)貼了低價(jià)提供的城市公共用品，支撐了大量非農(nóng)就業(yè)，這正是土地財(cái)政所發(fā)揮的積極作用所在。

但在城鄉(xiāng)利益已經(jīng)相對(duì)固化的情況下，如何破解土地征用過(guò)程中日益激化的矛盾，讓農(nóng)民也能夠平等地分享土地增值的收益，同時(shí)又要限制地方政府饑渴的占地沖動(dòng)，是一個(gè)錯(cuò)綜復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

“退不回去”

《英才》：現(xiàn)有土地制度產(chǎn)生了哪些負(fù)面問(wèn)題？

李鐵：把大量土地收益全轉(zhuǎn)入城市建設(shè)，城鄉(xiāng)發(fā)展水平差距加大。雖然農(nóng)民人均收入的增長(zhǎng)速度快于城鎮(zhèn)，但是二次分配收益差距越來(lái)越大；加劇賣地生錢的短期行為。地方政府主觀意志主導(dǎo)資金使用情況，導(dǎo)致大量資源浪費(fèi)；再者，工業(yè)企業(yè)通過(guò)降低成本的方式來(lái)獲取利益，而不是靠提高技術(shù)能力。房地產(chǎn)商通過(guò)土地資源來(lái)獲取高額利潤(rùn)，而不是通過(guò)房子質(zhì)量；某種程度上，在征地過(guò)程中增加了社會(huì)矛盾。

《英才》：怎樣看土地財(cái)政的作用？

李鐵：土地財(cái)政不是解決人員供養(yǎng)的費(fèi)用，而是解決城市發(fā)展的費(fèi)用，包括道路、水設(shè)施、公園、綠地、地鐵等等。土地出讓金還要彌補(bǔ)工業(yè)開(kāi)發(fā)的低價(jià)征收成本。從城鎮(zhèn)發(fā)展的現(xiàn)狀看，土地出讓金極大地滿足了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善了城鎮(zhèn)的公共服務(wù)設(shè)施水平，沒(méi)有土地出讓金是做不到的。

我曾跟印度的幾個(gè)部長(zhǎng)討論，他們就跟我講，印度學(xué)不了中國(guó)，雖然勞動(dòng)力價(jià)格是一樣的，甚至比中國(guó)低，但土地的經(jīng)濟(jì)成本和社會(huì)成本降不下來(lái)，和農(nóng)民談判談不下去。其實(shí)，在美國(guó)也會(huì)有同樣的問(wèn)題。我在美國(guó)考察的一個(gè)城市，要修建一個(gè)機(jī)場(chǎng)，他們花了十幾年的時(shí)間來(lái)討論，仍沒(méi)有建成，就是農(nóng)民不同意出讓土地。但在中國(guó)沒(méi)有這個(gè)問(wèn)題。

《英才》：如何判斷土地私有化的前景？

李鐵：私有化目前做不到，我們退不回去。只能通過(guò)調(diào)整，來(lái)解決收益分配過(guò)程中產(chǎn)權(quán)的問(wèn)題，逐步使短期行為向長(zhǎng)期行為轉(zhuǎn)化，逐步在城市開(kāi)拓替代性的資金來(lái)源。

《英才》：為什么做不到？

李鐵：其一，已經(jīng)形成固化的利益關(guān)系，退不回去；其二，把政府的土地出讓給斷了，整個(gè)城市就癱瘓了，沒(méi)有新的資源可替代，也沒(méi)有新的資金可替代。國(guó)外的政府是長(zhǎng)期化的政府，通過(guò)稅收，通過(guò)基礎(chǔ)設(shè)施的收費(fèi)，通過(guò)國(guó)企的運(yùn)行效力來(lái)解決財(cái)政收入問(wèn)題，這三件事我們都難做到。

比如說(shuō)，北京市兩塊錢的地鐵，四毛錢的公交，包括水價(jià)、電價(jià)，全部市場(chǎng)化是要提價(jià)的，老百姓會(huì)反對(duì)。福利化的公共設(shè)施，是城市居民一個(gè)根本利益，很難撬動(dòng)，只能靠別的辦法來(lái)解決。

征收物業(yè)稅的辦法短期也無(wú)法見(jiàn)效。物業(yè)稅的征收不是一個(gè)短期行為，是長(zhǎng)期行為，現(xiàn)在物業(yè)稅征收還存在一大堆麻煩?！皣?guó)五條”規(guī)定二套房要征稅，又引起了輿論的強(qiáng)烈反對(duì)。征稅還引發(fā)的問(wèn)題是，70年的土地使用權(quán)政策要不要調(diào)整？

此外，基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)行到底應(yīng)該國(guó)有，還是私有，還是交給外資？面臨的是一系列制度因素。還涉及到政府已經(jīng)形成的巨額債務(wù)，老百姓嗷嗷待哺的基礎(chǔ)設(shè)施供給的需求，公共服務(wù)迅速改善的壓力。哪兒來(lái)的錢？現(xiàn)在解決問(wèn)題全靠土地出讓金。如果把它斷了，對(duì)農(nóng)民的談判成本大幅度增加，農(nóng)民高興了，但是更多問(wèn)題又開(kāi)始凸顯。

地權(quán)難解

《英才》：現(xiàn)在農(nóng)村土地和城市土地同地不同權(quán)、不同價(jià)，如何使農(nóng)民從土地增值中分享收益？

李鐵：首先，改革思路要強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)同地同權(quán)。第二，農(nóng)村土地要確權(quán)，每個(gè)人的使用權(quán)要確認(rèn)。第三，在允許承包流轉(zhuǎn)的情況下，是不是可以允許宅基地進(jìn)行流轉(zhuǎn)？可以討論通過(guò)什么樣的方式來(lái)流轉(zhuǎn)，來(lái)解決農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收益問(wèn)題。

一些地方政府為了滿足開(kāi)發(fā)利益，通過(guò)各種形式強(qiáng)行壓低農(nóng)民宅基地價(jià)格，趕農(nóng)民上樓，導(dǎo)致農(nóng)民的利益受到嚴(yán)重?fù)p害。應(yīng)該通過(guò)政策調(diào)整來(lái)逐步解決，但我反對(duì)一張嘴就是私有化、民有化。

把土地僅僅作為一種保障來(lái)限制財(cái)產(chǎn)性的流動(dòng)，這個(gè)觀點(diǎn)過(guò)時(shí)了。因?yàn)闅v史上由于流民所出現(xiàn)的社會(huì)動(dòng)亂問(wèn)題，那是在單一的農(nóng)業(yè)作為唯一就業(yè)的條件下才可以發(fā)生。而現(xiàn)在就業(yè)多元化，農(nóng)民對(duì)于土地的依賴已經(jīng)大大減輕，農(nóng)民的收入增長(zhǎng)空間更多的依賴于非農(nóng)就業(yè)。因此，應(yīng)該考慮如何在尊重農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)的前提下，制定合理的農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度，使農(nóng)民既能在城鎮(zhèn)沒(méi)有穩(wěn)定就業(yè)情況下，可以繼續(xù)去從事農(nóng)業(yè)，也能在進(jìn)城遇到困難的時(shí)候，通過(guò)要素的流轉(zhuǎn)來(lái)增加進(jìn)城的保障。

《英才》：方向明確了，但有沒(méi)有一些具體措施或政策？

李鐵：關(guān)于土地制度的改革，十七屆三中全會(huì)已經(jīng)有了很多明確的說(shuō)法，現(xiàn)在需要深入貫徹和落實(shí)。但是就改革政策的理解，地方政府和中央政府在這方面有很大差異。地方政府希望通過(guò)一系列改革來(lái)獲取更多的用地權(quán)益，獲取更多的土地出讓金，更多地得到招商引資的機(jī)會(huì)來(lái)實(shí)現(xiàn)GDP的增長(zhǎng)。而中央的政策一方面要確保耕地得到嚴(yán)格的保護(hù)，另一方面也要遏制強(qiáng)制性占地對(duì)農(nóng)民利益的損害，同時(shí)也要通過(guò)改革，提高土地征用的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)成本，使得土地資源得到珍惜和集約利用。

《英才》：土地財(cái)政的矛盾很突出了，而地方政府對(duì)它的依賴性非常大，這還要涉及到地方財(cái)政改革問(wèn)題。

李鐵：這不是一個(gè)簡(jiǎn)單的土地問(wèn)題，是一個(gè)城市發(fā)展模式和政績(jī)以及官員升遷道路相聯(lián)系的問(wèn)題?，F(xiàn)在中國(guó)形成了一個(gè)土地占用規(guī)律：就是每一任政府上臺(tái)后，不得不去占地，因?yàn)樗X來(lái)解決前幾任政府的債務(wù)問(wèn)題，還要做出新政績(jī)工程。所以它只能占有更多的土地來(lái)獲取資金，而下一任政府再來(lái)做同樣的事情，像滾雪球一樣，惡性循環(huán)下去。

過(guò)去占地，是關(guān)系農(nóng)民吃飯的事，現(xiàn)在占地，是關(guān)系農(nóng)民生存的問(wèn)題，所以引發(fā)了新的矛盾。很多人忘記了，農(nóng)民上樓是要成本的。很多地方占地都不講條件，農(nóng)民連房子都得自己掏錢買。

《英才》：現(xiàn)在很多學(xué)者認(rèn)為可以學(xué)習(xí)香港、新加坡建設(shè)保障房，解決高房?jī)r(jià)問(wèn)題，你是否贊同？

李鐵：我反對(duì)這種做法。中國(guó)有14億人口，新加坡是很小的土地面積，很高的財(cái)政收入，那么高的福利。我們的高福利只是對(duì)有限的城市居民可以做到，對(duì)廣大進(jìn)城農(nóng)民，沒(méi)那么大的福利空間。

我們其實(shí)可以多學(xué)習(xí)日本、韓國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，我們應(yīng)該允許市場(chǎng)化的因素介入。為什么不能允許農(nóng)民在農(nóng)村多蓋些出租房呢？

保障房政策還是應(yīng)該配套市場(chǎng)化的住房供給政策，畢竟我們國(guó)家的城鎮(zhèn)化人口數(shù)量極其龐大，農(nóng)民在農(nóng)村都有住房。低成本的租房應(yīng)該是未來(lái)低價(jià)住房最重要的供給渠道之一，不能什么都政府全包。

《英才》：你認(rèn)為現(xiàn)有的二元結(jié)構(gòu)土地產(chǎn)權(quán)制度很難改變？

李鐵：我想土地的兩種公有制，這是中國(guó)特有的土地管理制度，曾經(jīng)發(fā)揮了它的優(yōu)勢(shì)，到目前也還在發(fā)揮它的優(yōu)勢(shì)。但是存在的問(wèn)題越來(lái)越嚴(yán)重，如果不及時(shí)進(jìn)行改革，所謂的土地紅利將會(huì)逐步喪失，原來(lái)曾經(jīng)發(fā)揮積極作用的優(yōu)勢(shì)會(huì)全部轉(zhuǎn)化為劣勢(shì)。

所以，怎么在兩種公有制的條件下，推進(jìn)土地管理制度改革？至少應(yīng)該先解決城鄉(xiāng)建設(shè)用地開(kāi)發(fā)權(quán)的同權(quán)問(wèn)題。第一步走出去了，以后的路才會(huì)走下去。

土地為何不能私有化

采訪對(duì)象 |李鐵

土地私有化在中國(guó)有幾千年的歷史，國(guó)際上其他國(guó)家大多都是土地私有化。談到土地所有制問(wèn)題，很多人自然地想到參照國(guó)際通行的模式。而在中國(guó)，涉及到有關(guān)的制度問(wèn)題也不僅僅是私有化問(wèn)題。

但是如果我們現(xiàn)在回到私有化就會(huì)出現(xiàn)這樣幾個(gè)問(wèn)題：過(guò)去實(shí)行的城鄉(xiāng)土地二元公有制所造成的后果怎么處理？如何在已經(jīng)形成的利益格局中再次分解社會(huì)資源？實(shí)行土地私有化是不是完全有利于當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展而不會(huì)引發(fā)新的社會(huì)經(jīng)濟(jì)矛盾，都存在很大的爭(zhēng)論。

如何用歷史的眼光來(lái)看中國(guó)現(xiàn)行的土地管理制度，它給經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶來(lái)了什么？我們不能一概否定。能否把經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的低成本完全歸結(jié)為勞動(dòng)力？拉美勞動(dòng)力成本可能比中國(guó)高，但是南亞和東南亞國(guó)家應(yīng)該比中國(guó)低，為什么發(fā)展速度也不如我們快？回到中國(guó)特有的制度特征上，我們經(jīng)濟(jì)發(fā)展成本有三個(gè)低，就是土地征用成本低、環(huán)境成本低、勞動(dòng)力成本低。而土地成本低是最重要的，環(huán)境成本所付出的代價(jià)也在逐步顯現(xiàn)。

很多人都在抨擊土地制度對(duì)農(nóng)民的利益造成了嚴(yán)重的損害。但由于我國(guó)的土地征用價(jià)格低廉，低工業(yè)用地成本是吸引工業(yè)投資最重要的因素。中國(guó)近10年每年有1.4個(gè)百分點(diǎn)的城鎮(zhèn)化增長(zhǎng)速度，實(shí)際非農(nóng)就業(yè)人口平均每年增長(zhǎng)大概1000 多萬(wàn)，甚至最高時(shí)候接近 2000 萬(wàn)。

中國(guó)以零地價(jià)甚至負(fù)地價(jià)來(lái)維持招商引資的成本，帶來(lái)了一兩千萬(wàn)的非農(nóng)就業(yè)。對(duì)局部的一些農(nóng)民來(lái)說(shuō)，可能補(bǔ)償少一些，但從全局看，這個(gè)制度對(duì)整體經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，對(duì)全國(guó)農(nóng)民收入的增長(zhǎng)，對(duì)非農(nóng)就業(yè)速度增長(zhǎng)，帶來(lái)的積極作用是不能簡(jiǎn)單否定的。

最近很多人嚴(yán)重病詬土地出讓金。當(dāng)然，土地出讓金有一系列的問(wèn)題，但這也是城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)供給非常重要的資金來(lái)源。