摘 要：行政公信力是道德準(zhǔn)則和法律準(zhǔn)則的統(tǒng)一，具有重樹(shù)政府形象、建立新的行政權(quán)力模式、和諧公眾與政府公共關(guān)系的價(jià)值。然而關(guān)于行政公信力，理論界還沒(méi)有一個(gè)合理的解讀。行政公信力作為一種行為狀態(tài)，反映的是行政系統(tǒng)與社會(huì)系統(tǒng)之間的雙向信任關(guān)系。具體范疇包括：作為嚴(yán)格執(zhí)行力的行政公信力、作為嚴(yán)格確定力的行政公信力、作為嚴(yán)格信守力的行政公信力和作為嚴(yán)格承諾力的行政公信力。

關(guān)鍵詞：行政公信力；行為狀態(tài)；法律準(zhǔn)則

作者簡(jiǎn)介：關(guān)保英，男，上海政法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，從事行政法學(xué)研究。

基金項(xiàng)目：上海政法學(xué)院“十二五內(nèi)涵建設(shè)”行政法重點(diǎn)學(xué)科資助項(xiàng)目

中圖分類號(hào)：D912.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1000-7504（2013）04-0082-08

《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》指出：“健全對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督制度。強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督。推行行政問(wèn)責(zé)制，明確問(wèn)責(zé)范圍，規(guī)范問(wèn)責(zé)程序，健全責(zé)任追究制度和糾錯(cuò)改正機(jī)制，提高政府執(zhí)行力和公信力。”該綱要提出了行政公信力建設(shè)的命題，這個(gè)命題引起了理論界和實(shí)務(wù)部門的普遍關(guān)注，然而，行政公信力究竟應(yīng)該做何種解讀在理論界似乎還沒(méi)有給出一個(gè)合理的說(shuō)法。因此，筆者撰就本文，對(duì)行政公信力的理論和實(shí)踐問(wèn)題做一初步探討。

一、行政公信力的界定

所謂行政公信力是指政府行政系統(tǒng)在行政權(quán)行使時(shí)所表現(xiàn)出來(lái)的一種行為狀態(tài)，而這種行為狀態(tài)是以政府的誠(chéng)信以及社會(huì)的認(rèn)同為特征的。1這是我們對(duì)行政公信力下的一個(gè)簡(jiǎn)單的定義。這個(gè)定義包括下列三個(gè)方面的關(guān)鍵詞。一則，行政公信力所代表的是一種行為狀態(tài)。它指的是政府行政系統(tǒng)在權(quán)力行使過(guò)程中的一種行為，而不是政府行政系統(tǒng)存在于內(nèi)心中的一種行政道德。我們知道政府行政系統(tǒng)在權(quán)力行使過(guò)程中存在嚴(yán)格的行政道德1，然而行政道德是政府行使行政權(quán)力的內(nèi)心驅(qū)力。就行政公信力而言，它不僅僅包括行政系統(tǒng)的內(nèi)心驅(qū)力，還表示的是相應(yīng)行為狀態(tài)。二則，行政公信力所代表的是政府的誠(chéng)信，或者說(shuō)它所反映的是政府的行政誠(chéng)信。即是政府行政系統(tǒng)在對(duì)社會(huì)公眾行使行政權(quán)力過(guò)程中表現(xiàn)出來(lái)的誠(chéng)懇和信任的行為方式。政府行政系統(tǒng)的權(quán)力行使離不開(kāi)社會(huì)公眾，當(dāng)它對(duì)社會(huì)公眾行使社會(huì)權(quán)力時(shí)，能夠保持它的政策和行為方式的連貫性，使行為相對(duì)人能夠?qū)φ男袨橛兴A(yù)期，在這樣的情況下，可以說(shuō)政府就表現(xiàn)出了對(duì)公眾的誠(chéng)信。三則，行政公信力是一種力，指的是政府行政系統(tǒng)的權(quán)力行使能夠得到社會(huì)的認(rèn)同，而這樣的認(rèn)同充分體現(xiàn)了政府的行政權(quán)威，充分體現(xiàn)了政府行政權(quán)在行使過(guò)程中對(duì)社會(huì)公眾的影響。以上是對(duì)行政公信力的定義，如果我們將問(wèn)題具體化，行政公信力包括下面三個(gè)方面的具體含義：

第一，行政公信力是以社會(huì)和諧為基礎(chǔ)的，或者具體地講，是行政權(quán)在具體行使過(guò)程中以社會(huì)的和諧為基礎(chǔ)的。也就是說(shuō)，行政公信力所反映的是政府行政系統(tǒng)與社會(huì)之間的關(guān)系。當(dāng)然，這種社會(huì)是由不同社會(huì)群體、社會(huì)中的不同人群構(gòu)成的，行政權(quán)在運(yùn)行過(guò)程中所行使的是國(guó)家權(quán)力，而國(guó)家權(quán)力的作用基點(diǎn)是社會(huì)，正如孟德斯鳩所言：“一個(gè)公民的政治自由是一種心境的平安心態(tài)。這種心境的平安是從人人都認(rèn)為他本身是安全的這個(gè)看法產(chǎn)生的。要享有這種自由，就心須建立一種政府?！盵1]（P155-156）所以當(dāng)我們討論行政公信力的時(shí)候，我們不能離開(kāi)社會(huì)這個(gè)基礎(chǔ)。

第二，行政公信力所反映的是行政系統(tǒng)與社會(huì)系統(tǒng)之間的雙向信任關(guān)系。毫無(wú)疑問(wèn)，就行政公信力本身的概念而言，它與行政權(quán)的行使有關(guān)，是行政權(quán)行使的一個(gè)反映?；蛘哒f(shuō)是對(duì)行政權(quán)行使的一個(gè)框定。但是，如果僅僅從行政系統(tǒng)來(lái)衡量行政公信力，就不可能對(duì)行政公信力做出深層次的解釋。也就是說(shuō)，行政公信力與社會(huì)系統(tǒng)和社會(huì)機(jī)制處于相互融合、相互交換能量的狀態(tài)中。我們說(shuō)它是一種雙向認(rèn)同，既包括行政權(quán)行使以后社會(huì)主體對(duì)行政權(quán)行使的結(jié)果的認(rèn)同，也包括行政權(quán)在行使的過(guò)程中對(duì)社會(huì)狀態(tài)的認(rèn)同。筆者曾提出“政府行政系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)以為社會(huì)公眾創(chuàng)造福利為職責(zé)，這個(gè)職責(zé)也就決定了政府行政職能的性質(zhì)是對(duì)社會(huì)生活發(fā)生良性作用”[2]（P59）。因?yàn)樾姓?quán)對(duì)社會(huì)發(fā)生作用的時(shí)候，它有兩種行為方式，一種是否定社會(huì)狀態(tài)中的某種矛盾存在，另一種是接受社會(huì)狀態(tài)中的某種矛盾存在。當(dāng)我們談?wù)撔姓帕Φ臅r(shí)候，社會(huì)行政系統(tǒng)和社會(huì)之間的能量交換是一種雙向的認(rèn)同，就是雙方都能相互包容對(duì)方。

第三，行政公信力的主體是行政系統(tǒng)。在我們研究國(guó)家的誠(chéng)信體系時(shí)，誠(chéng)信體系可以針對(duì)不同的主體，譬如說(shuō)可以針對(duì)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，可以針對(duì)國(guó)家相關(guān)的機(jī)構(gòu)系統(tǒng)，也可以針對(duì)某種社會(huì)主體，行政誠(chéng)信的主體是行政主體，這一點(diǎn)是毋庸置疑的。當(dāng)然行政主體的概念在法律上不僅僅包括行政機(jī)關(guān)，還包括行使行政權(quán)的相關(guān)主體，也就是說(shuō)只要是行使行政權(quán)的主體，它都可以成為行政誠(chéng)信的主體。

二、行政公信力的價(jià)值

行政公信力的價(jià)值可以從兩個(gè)方面來(lái)分析。首先行政公信力是行政倫理和行政道德范疇的問(wèn)題。換言之，行政公信力價(jià)值的首要方面在于它是一種行政道德準(zhǔn)則，這種行政道德準(zhǔn)則有利于對(duì)行政主體和行政系統(tǒng)的公職人員產(chǎn)生內(nèi)心的驅(qū)動(dòng)力和約束力，而這樣的驅(qū)動(dòng)力和約束力不一定受到法律規(guī)范的調(diào)整。事實(shí)上，行政公信力從它最原始的概念和意義上來(lái)看，是一個(gè)行政倫理問(wèn)題，并不是一個(gè)行政法上的問(wèn)題2，這是行政公信力價(jià)值的第一個(gè)方面。第二個(gè)方面是它的法律價(jià)值，我們認(rèn)為，行政公信力具有非常重要的行政法的價(jià)值。我們知道，在西方發(fā)達(dá)國(guó)家，行政公信力現(xiàn)在逐漸被行政法規(guī)范所認(rèn)可。例如，1978年美國(guó)聯(lián)邦政府就制定了《政府行為道德法》，其中有關(guān)政府道德法的核心內(nèi)容就是對(duì)政府公信力的規(guī)定，正如有學(xué)者在分析該法的制定背景時(shí)所指出的：“美國(guó)1978年《政府行為道德法》是本世紀(jì)60至70年代美國(guó)國(guó)內(nèi)反政府運(yùn)動(dòng)高漲的產(chǎn)物?！?978年10月，國(guó)會(huì)兩院在通過(guò)《文官制度改革法》的同時(shí)，通過(guò)了《政府行為道德法》?！盵3]（P84）即要求政府行政系統(tǒng)在權(quán)力行使過(guò)程中必須保持穩(wěn)定性和連續(xù)性，必須保持一種對(duì)社會(huì)的誠(chéng)信態(tài)度。以筆者的看法，行政公信力從道德范疇來(lái)講，有非常廣泛的含義，它包含的內(nèi)容非常多，但是行政法如何對(duì)它進(jìn)行確認(rèn)，也就是說(shuō)，行政公信力如何在行政法上體現(xiàn)它的價(jià)值，則是一個(gè)值得探討的問(wèn)題。因?yàn)?，不是所有的行政道德范疇的東西都可以體現(xiàn)在行政法之內(nèi)?；蛘哒f(shuō)行政誠(chéng)信中的有些準(zhǔn)則不會(huì)變成行政法中的準(zhǔn)則，它們始終存在于道德層面上。但無(wú)論怎么說(shuō)，行政法律規(guī)范和行政道德本身難以有明確的界限，在法律發(fā)展的過(guò)程中，它與道德的關(guān)系本身就是非常辯證的。有些準(zhǔn)則在其發(fā)展過(guò)程中本來(lái)屬于道德范疇的東西，但隨著社會(huì)的發(fā)展，人們認(rèn)為這種道德準(zhǔn)則具有普遍性，應(yīng)該上升為法律準(zhǔn)則。兩者的關(guān)系說(shuō)明行政誠(chéng)信既具有道德方面的價(jià)值，又具有法律方面的價(jià)值，這是對(duì)行政公信力價(jià)值相對(duì)概括的說(shuō)法。具體而論，行政公信力的價(jià)值可以體現(xiàn)在下列三個(gè)方面：

第一，行政公信力具有重樹(shù)政府形象的價(jià)值。我們知道，政府的形象就是政府在社會(huì)公眾評(píng)價(jià)中的印象，也就是社會(huì)公眾對(duì)政府系統(tǒng)權(quán)力行使總體上的評(píng)價(jià)。我們知道，近年來(lái)，我國(guó)政府行政機(jī)關(guān)在公眾中的形象并不能夠令人滿意。社會(huì)公眾常常認(rèn)為政府行政系統(tǒng)在權(quán)力行使過(guò)程中會(huì)出現(xiàn)權(quán)力過(guò)分膨脹、權(quán)力行使行為過(guò)分?jǐn)U張，而這種擴(kuò)張往往是公眾沒(méi)有對(duì)自己權(quán)益受到保護(hù)的正當(dāng)預(yù)期。《中華人民共和國(guó)行政許可法》規(guī)定了正當(dāng)預(yù)期的內(nèi)容，該法第7條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織對(duì)行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可，享有陳述權(quán)、申辯權(quán)；有權(quán)依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟；其合法權(quán)益因行政機(jī)關(guān)違法實(shí)施行政許可受到損害的，有權(quán)依法要求賠償?！钡?條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護(hù)，行政機(jī)關(guān)不得擅自改變已經(jīng)生效的行政許可。行政許可所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或者廢止，或者準(zhǔn)予行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機(jī)關(guān)可以依法變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財(cái)產(chǎn)損失的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予補(bǔ)償?！边@在我國(guó)行政法中是一次革命。行政許可法盡管是法律準(zhǔn)則，它對(duì)政府形象的塑造、政府道德的構(gòu)造的作用是不能低估的。它要求公眾應(yīng)當(dāng)能夠?qū)φ姓到y(tǒng)的審批行為做出預(yù)判，通過(guò)這樣的預(yù)判，公眾的權(quán)力才能夠得到有效的保護(hù)。通過(guò)行政誠(chéng)信能夠使政府形象發(fā)生比較大的改變。我們知道，溫州高鐵相撞事故發(fā)生以后，國(guó)務(wù)院成立調(diào)查組對(duì)該事件進(jìn)行了認(rèn)真的調(diào)查，并做出了處理。在這個(gè)處理中有53名官員受到了行政紀(jì)律處分，這種紀(jì)律處分盡管是法律上的，但是它讓社會(huì)公眾能夠看到政府在行政誠(chéng)信方面所做的一些工作。這些工作同樣有利于政府形象的重新構(gòu)造。因此，我們認(rèn)為行政公信力的第一個(gè)價(jià)值就是重樹(shù)行政形象。當(dāng)然，行政形象是一個(gè)綜合的概念，它不是指某一個(gè)方面的問(wèn)題，而是整個(gè)政府行政系統(tǒng)體現(xiàn)在公眾眼中的形象，也就是得到社會(huì)公眾全面評(píng)價(jià)的一種形象。行政公信力作為塑造政府形象的手段，能夠使政府行政系統(tǒng)的權(quán)力行使發(fā)生與以前大不相同的社會(huì)效果，對(duì)行政公信力的這個(gè)價(jià)值，應(yīng)當(dāng)引起我們重視。

第二，行政公信力具有建立新的行政權(quán)力模式的價(jià)值。行政權(quán)的行使向來(lái)有剛性和柔性之分。剛性的行政權(quán)力是指政府行政系統(tǒng)通過(guò)提升或者強(qiáng)化它的權(quán)威，通過(guò)使用剛性的行政手段對(duì)社會(huì)發(fā)生作用?？梢哉f(shuō)，在行政權(quán)沒(méi)有進(jìn)入民主的狀態(tài)下，行政權(quán)的剛性特征則更加明顯一些。隨著20世紀(jì)30年代一些國(guó)家行政權(quán)行使的革命，尤其是在發(fā)達(dá)國(guó)家行政程序法制定的情況下，行政權(quán)的民主性越來(lái)越強(qiáng)烈?！靶姓绦蚍樾姓^(guò)程提出了三種要求。首先，它要求所有政府活動(dòng)都必須公之于眾，或?yàn)楣姳O(jiān)督提供可能性。”[4]（P293）在一些國(guó)家，一些重大的行政問(wèn)題并不是由行政系統(tǒng)來(lái)決定的，而是由社會(huì)公眾來(lái)決定的，社會(huì)公眾對(duì)行政事項(xiàng)的重大決定意味著行政權(quán)的行使模式發(fā)生了一定的變化，意味著行政權(quán)由原來(lái)的剛性模式向柔性模式發(fā)生轉(zhuǎn)化。我們認(rèn)為行政權(quán)的剛性模式和柔性模式與行政法制的狀態(tài)，與行政權(quán)行使過(guò)程中道德和法制的關(guān)系處理狀態(tài)、處理狀況有密切關(guān)系。當(dāng)行政權(quán)一味地依靠強(qiáng)制的法律手段來(lái)體現(xiàn)其價(jià)值時(shí)，其往往就會(huì)與社會(huì)公眾之間形成一種張力，導(dǎo)致二者之間出現(xiàn)比較緊張的關(guān)系。我國(guó)行政權(quán)行使的模式近年來(lái)發(fā)生了非常大的變化，尤其是《行政許可法》出臺(tái)以后，政府和公眾之間通過(guò)協(xié)商、契約及其他市場(chǎng)行為的方式進(jìn)行管理并不斷強(qiáng)化。但是總體上來(lái)說(shuō)，由于我國(guó)長(zhǎng)期受到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響，政府行政系統(tǒng)行使權(quán)力的剛1959bd814422442674f49a4f292d96337005a9b33f00c4d1f2b288171c3e3199性特征還是非常明顯的，這可以“動(dòng)拆遷”為例，我國(guó)的動(dòng)拆遷是長(zhǎng)期以來(lái)困擾政府與公眾關(guān)系的一個(gè)問(wèn)題，而在這個(gè)過(guò)程中，政府行政系統(tǒng)表現(xiàn)出了非常大的強(qiáng)勢(shì)性，正因?yàn)槿绱耍?012年，我國(guó)頒布了《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制執(zhí)行法》，這個(gè)法律有效地約束了政府行政系統(tǒng)在剛性權(quán)力行使過(guò)程中的強(qiáng)勢(shì)性1，但是作為行政權(quán)行使的模式轉(zhuǎn)化來(lái)講，通過(guò)一兩部法典并不能達(dá)到非常有效的效果或者目的。在整個(gè)行政系統(tǒng)和行政權(quán)行使的過(guò)程中，強(qiáng)調(diào)行政公信力便有利于理順行政權(quán)和社會(huì)公眾之間的關(guān)系。這樣的關(guān)系事實(shí)上會(huì)使行政系統(tǒng)權(quán)力行使的模式發(fā)生非常大的變化。政府行政系統(tǒng)會(huì)在充分考慮公眾承受力的情況下做出行政決定，實(shí)施行政行為。而當(dāng)行政行為和行政決定得到社會(huì)普遍認(rèn)同和從內(nèi)心上予以接受時(shí)，權(quán)力行使的行為模式就發(fā)生了變化。從這個(gè)意義上講，我們認(rèn)為，行政公信力有利于建立新的行政權(quán)行使模式，當(dāng)然，行政公信力對(duì)行政權(quán)行使模式的建立與法律對(duì)行政權(quán)行使模式的調(diào)控是兩個(gè)不同的概念。例如我們可以通過(guò)行政許可法、行政強(qiáng)制法使行政權(quán)行使形成新的模式。但是法律形成的模式一方面比較狹窄，另一方面它所具有的只是法律上的屬性。換句話說(shuō)，如果要使行政權(quán)行使的模式形成長(zhǎng)期的良性的狀況，就必須通過(guò)一定的行政理念，其中行政公信力是政府行政權(quán)行使模式形成的最為有效的手段，而且能夠使這樣的模式具有較長(zhǎng)的作用力。

第三，和諧公眾與政府公共關(guān)系的價(jià)值。公眾與政府的關(guān)系是任何一個(gè)主權(quán)國(guó)家都必須充分考慮并需要認(rèn)真對(duì)待的問(wèn)題。我們?cè)谶@里所說(shuō)的政府不僅僅是指行政系統(tǒng)，而且指整個(gè)國(guó)家政權(quán)體系。我們知道，在國(guó)家政權(quán)體系中，包括了政黨體制、行政體制、司法體制等等。其中行政是國(guó)家政權(quán)體系中最為敏感的部分，正如有學(xué)者所說(shuō)的：“在現(xiàn)代高度有機(jī)化的社會(huì)中……如果行政行為和決定將會(huì)從根本上影響到許多公民、特別是窮人的福利和幸福，那么，行政行為對(duì)個(gè)人自由和財(cái)產(chǎn)的干預(yù)就不得超出民選立法機(jī)構(gòu)授權(quán)的范圍……授權(quán)范圍之內(nèi)的行政決定，也應(yīng)以正當(dāng)?shù)姆绞阶鞒觥Ｈ绻麤](méi)有保證這一點(diǎn)的手段，那么，生活將變得使人無(wú)法忍受?！盵5]（P43）具體地講，一個(gè)國(guó)家的立法權(quán)和司法權(quán)在某個(gè)方面的狀況可能不會(huì)引起公眾的關(guān)注，但是行政權(quán)的行使則往往非常敏感地反映在公眾眼里。之所以會(huì)造成這樣的現(xiàn)象，與行政權(quán)的普遍性、行政權(quán)在現(xiàn)代國(guó)家所處的地位是有密切關(guān)系的。在現(xiàn)代社會(huì)中，要正確處理政府與公眾的關(guān)系就必須正確處理公眾與行政系統(tǒng)的關(guān)系。我們已經(jīng)指出，西方國(guó)家早在20世紀(jì)30年代就對(duì)這個(gè)問(wèn)題給予了足夠的重視，我國(guó)自20世紀(jì)80年代提出依法行政的概念之后，這個(gè)問(wèn)題更引起了我們的警惕。我國(guó)在1989年制定了《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》，該法的制定是處理公眾與政府關(guān)系的里程碑。在這個(gè)法典中，我們規(guī)定了公眾對(duì)行政行為不服，可以向人民法院提起行政訴訟，通過(guò)行政訴訟使政府和公眾處于雙向的關(guān)系之中。我們知道，在行政訴訟制度建立之前，公眾和政府的關(guān)系往往是單向的，即政府可以單方面地對(duì)行政權(quán)進(jìn)行行使，對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)利和義務(wù)做出決定和處置，而行政訴訟法的制定使兩個(gè)主體之間由原來(lái)的單向關(guān)系變?yōu)榱穗p向關(guān)系。但是，由于我國(guó)在20世紀(jì)80年代之后，經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，在很多方面，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的行政手段，譬如說(shuō)行政強(qiáng)制、行政處罰等其他比較強(qiáng)硬的行政手段在行政管理中被普遍應(yīng)用，尤其在一些地方，公眾在行政決策和行政決定的形成中往往沒(méi)有太多的參與力。這就使政府和公眾之間的關(guān)系一度出現(xiàn)了較為緊張的狀況。因此，國(guó)家強(qiáng)化了信訪制度的建設(shè)，把經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展積累起來(lái)的社會(huì)矛盾放置在信訪制度中進(jìn)行處理。當(dāng)然信訪制度在一些學(xué)者看來(lái)不是一種嚴(yán)格意義上的法律制度，但信訪制度有利于緩和政府和公眾之間的關(guān)系。我們認(rèn)為行政公信力的建立，行政公信力作為行政系統(tǒng)的新的價(jià)值體系，必然有利于緩解政府與公眾之間的關(guān)系，有利于使政府與公眾之間的單向關(guān)系變成雙向關(guān)系，有利于政府和公眾之間由嚴(yán)格的規(guī)則和規(guī)范形成的關(guān)系變成一種自覺(jué)自愿的道德關(guān)系。這種自覺(jué)自愿的道德關(guān)系所能體現(xiàn)的必然能夠使政府和公眾之間、政府和行政系統(tǒng)之間、行政系統(tǒng)和公眾之間形成一種和諧關(guān)系，這是我們對(duì)行政公信力價(jià)值的研究。

三、行政公信力的范疇

行政公信力作為一種道德價(jià)值和法律價(jià)值的統(tǒng)一，作為一種道德信條和法律信條的統(tǒng)一，既具有獨(dú)立性，又具有一定的附著性。所謂附著性就是指行政公信力附著于行政過(guò)程之中，附著于政府行政過(guò)程中所表現(xiàn)出的行為狀態(tài)之中，或者進(jìn)一步講，附著于所做出的具體的行政行為中。我們知道，現(xiàn)代行政行為過(guò)程由五個(gè)環(huán)節(jié)構(gòu)成。第一個(gè)環(huán)節(jié)是行政決策。就是行政機(jī)關(guān)在若干方案中進(jìn)行選擇，當(dāng)然這些方案是與國(guó)家行政權(quán)行使有關(guān)系的，是行政權(quán)行使過(guò)程中所選擇的方案，在若干方案中，行政機(jī)關(guān)選擇一個(gè)方案的行為就是行政決策行為。第二個(gè)環(huán)節(jié)是行政執(zhí)行。行政決策在實(shí)施之前處于一種理論狀態(tài)，只有當(dāng)它被執(zhí)行以后才由理論狀態(tài)變成現(xiàn)實(shí)狀態(tài)，由意識(shí)狀態(tài)、精神狀態(tài)變?yōu)槲镔|(zhì)狀態(tài)，所以行政執(zhí)行、行政決策是緊密地聯(lián)系在一起的。任何一個(gè)行政決策一旦做出以后，如果沒(méi)有被執(zhí)行，那么，這樣的決策就沒(méi)有太大的意義。而行政執(zhí)行是指行政機(jī)關(guān)對(duì)有關(guān)的行政決定、有關(guān)的法律規(guī)范予以執(zhí)行的狀態(tài)，這是行政權(quán)行使的第二個(gè)環(huán)節(jié)。第三個(gè)環(huán)節(jié)是信息提供?，F(xiàn)代行政權(quán)行使中不能沒(méi)有信息，在一些法治發(fā)達(dá)的國(guó)家，行政信息已經(jīng)成為行政管理和行政法制的重要組成部分。一些國(guó)家制定了政府信息公開(kāi)法，當(dāng)然政府信息公開(kāi)中的信息不能與行政管理中的信息相提并論，但是由此可以看出西方法治發(fā)達(dá)國(guó)家盡可能使行政權(quán)行使的信息法制化，信息提供在一些國(guó)家有專門的機(jī)構(gòu)來(lái)負(fù)責(zé)實(shí)施，在其行政系統(tǒng)中設(shè)置了信息提供機(jī)構(gòu)。還有一些國(guó)家盡可能向社會(huì)征詢相關(guān)信息，比如美國(guó)蘭德公司提供和產(chǎn)出的信息就有相當(dāng)一部分被政府行政系統(tǒng)所采信和采納。我國(guó)在近年來(lái)行政管理的過(guò)程中，也非常重視行政信息收集、加工和處理。第四個(gè)環(huán)節(jié)是咨詢。在行政權(quán)行使過(guò)程中，政府行政系統(tǒng)要善于進(jìn)行有關(guān)方面的咨詢，而咨詢既體現(xiàn)在行政決策中，也體現(xiàn)在行政執(zhí)行中。2011年，上海市工商局對(duì)“達(dá)芬奇”家具的違法行為實(shí)施了行政處罰行為。在這個(gè)處罰過(guò)程中，上海市工商局就進(jìn)行了大量的技術(shù)咨詢，對(duì)“達(dá)芬奇”家具是假還是真，通過(guò)技術(shù)部門進(jìn)行鑒定，這個(gè)鑒定行為屬于行政行為的組成部分，而這個(gè)行政行為就是在大量的咨詢的基礎(chǔ)上而形成的。第五個(gè)環(huán)節(jié)是反饋。行政管理系統(tǒng)如果用系統(tǒng)論的觀點(diǎn)來(lái)觀察的話，它應(yīng)當(dāng)是一個(gè)完整的回路，這個(gè)回路在某些狀態(tài)下是封閉的，在某些狀態(tài)下是開(kāi)放的。無(wú)論是開(kāi)放的還是封閉的，它都是一個(gè)完整的回路。當(dāng)行政機(jī)關(guān)做出行政決策并對(duì)行政決策予以執(zhí)行時(shí)，它應(yīng)當(dāng)讓社會(huì)公眾對(duì)相關(guān)的決策和執(zhí)行行為做出評(píng)價(jià)，而做出評(píng)價(jià)的行為就是反饋?？梢哉f(shuō)行政權(quán)行使中的反饋是一個(gè)不可小視的問(wèn)題，因?yàn)樾姓?quán)行使中的反饋反映了現(xiàn)在行政權(quán)行使過(guò)程中的民主化，體現(xiàn)行政權(quán)行使過(guò)程中對(duì)公眾的關(guān)懷和關(guān)愛(ài)。我們?cè)囅胍幌?，一個(gè)行政決策、一個(gè)行政立法、一個(gè)行政執(zhí)行做出以后，如果不考慮公眾的任何感受，不考慮任何社會(huì)效果，那么，這樣的行政決策與專制、獨(dú)斷、行政權(quán)的強(qiáng)制性是聯(lián)系在一起的。因此，我們認(rèn)為咨詢環(huán)節(jié)也是現(xiàn)代行政權(quán)行使過(guò)程中的一個(gè)非常重要的環(huán)節(jié)。1上述五個(gè)環(huán)節(jié)即可以印證行政公信力的附著性，譬如說(shuō)在信息提供和反饋環(huán)節(jié)本身就體現(xiàn)了公信力在其實(shí)現(xiàn)過(guò)程中的一種循環(huán)狀態(tài)。就整個(gè)過(guò)程而言，每個(gè)環(huán)節(jié)上行政公信力都起一定的作用，譬如在行政決策和行政執(zhí)行中，如果政府行政系統(tǒng)能夠保持決策的穩(wěn)定性、執(zhí)行的連續(xù)性，這樣就必然能夠體現(xiàn)一種誠(chéng)信。

行政公信力盡管分布在行政過(guò)程中的不同環(huán)節(jié)，但是就行政公信力本身而言，它具有一定的獨(dú)立性，這個(gè)獨(dú)立性就構(gòu)成了行政公信力的基本范疇。從目前行政法治的進(jìn)程來(lái)看，從各個(gè)國(guó)家在行政程序法中對(duì)行政公信力的認(rèn)同來(lái)看，行政公信力的范疇可以概括為下列方面：

1. 作為嚴(yán)格執(zhí)行力的行政公信力。行政權(quán)的行使以及行政執(zhí)法的做出存在一個(gè)執(zhí)行的問(wèn)題，深而論之，存在一個(gè)執(zhí)行力的問(wèn)題，當(dāng)一個(gè)行政行為在實(shí)施過(guò)程中得到了社會(huì)公眾的普遍執(zhí)行，其所設(shè)定的權(quán)利和義務(wù)得到了實(shí)現(xiàn)，這個(gè)行政行為就是有效的。我們把這樣的效力叫作行政行為的執(zhí)行力。2從實(shí)質(zhì)上講，行政行為的執(zhí)行力決定于行政行為的公信力。反過(guò)來(lái)說(shuō)，行政行為的執(zhí)行力是行政公信力的內(nèi)涵之一。在前幾年，我國(guó)某個(gè)城市制定了禁止摩托車在三環(huán)以內(nèi)行駛的規(guī)定，這個(gè)規(guī)定是一個(gè)規(guī)范性文件，是由交通管理機(jī)關(guān)頒布的規(guī)范性文件。在這個(gè)規(guī)范性文件頒布以后，該市摩托車仍然在三環(huán)以內(nèi)行駛，而禁止摩托車的行政規(guī)范性文件照樣發(fā)生法律效力，即是說(shuō)這個(gè)規(guī)范性文件并沒(méi)有有效制止摩托車在該市三環(huán)以內(nèi)通行。這就反映了這個(gè)規(guī)范性文件沒(méi)有執(zhí)行力，之所以說(shuō)這個(gè)規(guī)范性文件沒(méi)有執(zhí)行力關(guān)鍵在于它缺乏公信力，因?yàn)樯鐣?huì)公眾對(duì)這個(gè)規(guī)范性文件的內(nèi)容以及設(shè)定的權(quán)利與義務(wù)不予認(rèn)同。在一個(gè)規(guī)范性文件沒(méi)有執(zhí)行力的情況下，就很難說(shuō)它具有公信力。正因?yàn)樗狈π姓帕?，所以就沒(méi)有行政上的執(zhí)行力。我們可以說(shuō)，政府行政公信力應(yīng)當(dāng)包括行政的嚴(yán)格執(zhí)行力，這兩個(gè)方面的內(nèi)容是相輔相成的。當(dāng)然，執(zhí)行力不但體現(xiàn)在一個(gè)行政行為或者一個(gè)行政決定對(duì)公眾的約束力上，更多地體現(xiàn)在對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和行政執(zhí)法人員的約束力上。在行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和行政執(zhí)法人員都認(rèn)為這個(gè)行政決定無(wú)法執(zhí)行、無(wú)法實(shí)施的情況下，這個(gè)行政決定就會(huì)缺乏執(zhí)行力。同時(shí)，當(dāng)社會(huì)公眾認(rèn)為這個(gè)規(guī)范性文件或者這個(gè)行政行為所設(shè)定的權(quán)利和義務(wù)有悖公序良俗、在不可能實(shí)現(xiàn)的情況下，這個(gè)行政行為就缺乏公信力，就沒(méi)有辦法得到執(zhí)行。由此可見(jiàn)，行政公信力的執(zhí)行力是一個(gè)非常重要的問(wèn)題，它構(gòu)成了行政公信力的基本范疇。

2. 作為嚴(yán)格確定力的行政公信力。在今天的行政法教科書(shū)中，對(duì)行政行為有個(gè)基本的要求，即所謂確定力就是指行政行為所設(shè)定的權(quán)利和義務(wù)應(yīng)當(dāng)明確，所設(shè)定的權(quán)利和義務(wù)應(yīng)當(dāng)有具體的內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)在具體的行政過(guò)程中能夠付諸實(shí)施和實(shí)現(xiàn)。而對(duì)于諸多行政行為來(lái)講，在我國(guó)的地方行政管理中，往往缺乏這樣的明確性，即行政行為中的權(quán)利和義務(wù)可以這樣理解，也可以那樣理解。譬如說(shuō)，由某市制定的行政規(guī)范性文件就規(guī)定，公眾在公園里面不能睡覺(jué)，這個(gè)規(guī)定盡管從表面上看是非常明確的，但是它的相關(guān)的內(nèi)容是不確定的。因?yàn)樵诠珗@里睡覺(jué)可以有兩種狀態(tài)，一是躺在公園椅子上睡覺(jué)，或者躺在公園的草地上睡覺(jué)，但也可能當(dāng)他躺在草地上的時(shí)候并沒(méi)有處在睡眠狀態(tài)，而在進(jìn)行日光浴或者進(jìn)行其他的行為；二是他坐在公園的椅子上，但是已經(jīng)睡著，在這種情況下，他實(shí)際上是處于睡眠狀態(tài)，那么規(guī)范性文件規(guī)定在公園里不能睡覺(jué)，究竟是指前一種狀態(tài)還是后一種狀態(tài)，究竟是制裁前一種狀態(tài)還是制裁后一種狀態(tài)，我們便無(wú)法而知。這便導(dǎo)致無(wú)論是前一種狀態(tài)下的行為人，還是后一種狀態(tài)下的行為人都可能不遵守這樣的規(guī)定，都可能不按照這樣的規(guī)定來(lái)做。從這個(gè)角度來(lái)講行政公信力包括確定力，即要求政府行政行為要有明確的狀態(tài)，而這個(gè)狀態(tài)處于可實(shí)現(xiàn)的狀況之中。對(duì)于這個(gè)范疇，我們應(yīng)當(dāng)認(rèn)真進(jìn)行領(lǐng)會(huì)，現(xiàn)代行政法規(guī)范，尤其是規(guī)章以下的行政法規(guī)范，當(dāng)然更多的是行政管理規(guī)范性文件，其中包括了諸多不確定性的內(nèi)容。例如有些規(guī)章運(yùn)用“木料”、“老年人”、“老工人”、“提高質(zhì)量”等措辭。這樣的措辭最終致使行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為和立法機(jī)關(guān)的立法行為不被社會(huì)公眾認(rèn)同，從而失去了行政上的公信力。由此可見(jiàn)，行政公信力包括行政行為的確定力，或者說(shuō)行政行為的確定力作為行政公信力的范疇是另一個(gè)非常重要的問(wèn)題。

3. 作為嚴(yán)格信守力的行政公信力。行政權(quán)有一個(gè)比較明顯的特征就是發(fā)達(dá)。從正面來(lái)看，發(fā)達(dá)是一個(gè)褒義詞，是先進(jìn)與進(jìn)步的代名詞，另一方面，發(fā)達(dá)也意味著變化快、變化多端等等。有學(xué)者認(rèn)為我國(guó)的行政和其他國(guó)家的行政相比比較發(fā)達(dá)，這些學(xué)者說(shuō)的發(fā)達(dá)是認(rèn)為中國(guó)的行政變化相對(duì)比較快。在行政變化比較快的情況下，當(dāng)事人獲得的權(quán)益往往就得不到正當(dāng)?shù)姆深A(yù)期。例如，前幾年在某市就發(fā)生過(guò)這樣一個(gè)案件，一個(gè)臺(tái)灣商人在一個(gè)城市的土地上建起了一個(gè)工廠，這個(gè)臺(tái)灣老板投資的年限是50年，結(jié)果過(guò)了10年以后，該市為了開(kāi)發(fā)商業(yè)區(qū)，就把這塊地征作公用，在征地的過(guò)程中臺(tái)灣老板和該市就發(fā)生了權(quán)屬上的爭(zhēng)議，對(duì)于該市政府來(lái)講，征地的行為表面上看是沒(méi)有錯(cuò)誤的，而對(duì)于臺(tái)灣老板來(lái)講，他的行為同樣也沒(méi)有過(guò)錯(cuò)。但是把這個(gè)行為作為一個(gè)行政過(guò)程來(lái)看的話，應(yīng)當(dāng)說(shuō)政府行政系統(tǒng)改變了原來(lái)的決定。由于我國(guó)在行政系統(tǒng)內(nèi)干部普遍實(shí)行任期制，并沒(méi)有把公務(wù)員分為政務(wù)類和事務(wù)類，因此，我國(guó)的公務(wù)員都實(shí)行任期制，而沒(méi)有實(shí)行終身任職。尤其是行政系統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)人員，比如說(shuō)市長(zhǎng)、縣長(zhǎng)，他們都實(shí)行嚴(yán)格的任期制，每一任行政領(lǐng)導(dǎo)人員都想在任期內(nèi)做點(diǎn)事情，這些事情可以理解為政績(jī)，也可以理解為他在行政管理中的一個(gè)付出，這樣的付出對(duì)這一任的行政領(lǐng)導(dǎo)人員來(lái)講似乎是沒(méi)有錯(cuò)的。但是由于4—5年以后，行政人員就要發(fā)生變更，這一變更意味著行政管理過(guò)程的變更，而這樣的行政管理過(guò)程的變更就會(huì)使行政管理行為，尤其是行政管理的政策不連貫。這在社會(huì)公眾的眼里表現(xiàn)出來(lái)的就是政府的不誠(chéng)信、不遵守信用。比如某市的前一任領(lǐng)導(dǎo)班子主要在整治某市的河流，而后一任領(lǐng)導(dǎo)上來(lái)以后做的主要的事情是建造綠地，整治河流的投入就減少了很多，而再后一任領(lǐng)導(dǎo)上來(lái)做的主要是建設(shè)花園城市，但不是搞綠地而是種花。這樣就在三任領(lǐng)導(dǎo)之間形成了行政過(guò)程的斷層，而這種斷層就是行政過(guò)程中的不確定，這種不確定，我們認(rèn)為是對(duì)行政公信力的極大侵害。所以行政公信力應(yīng)當(dāng)包括信守力，這種信守力不是針對(duì)行政公職人員而言，也不是針對(duì)行政領(lǐng)導(dǎo)而言的，而是對(duì)整個(gè)政府的行政過(guò)程而言的。要求政府的行政過(guò)程必須保證時(shí)間上和空間上的一致性，任何時(shí)間上的不一致，任何空間上的差異都會(huì)導(dǎo)致行政系統(tǒng)信守力和公信力的缺失。所以我們認(rèn)為作為政府行政系統(tǒng)的公信力，應(yīng)該包括信守力。

4. 作為嚴(yán)格承諾力的行政公信力。行政承諾在西方國(guó)家是一個(gè)嚴(yán)格的行政法制問(wèn)題，它是指政府行政系統(tǒng)在執(zhí)法過(guò)程中對(duì)公眾所做的口頭上的或者書(shū)面上的承諾。我國(guó)近年來(lái)在行政法制度里大量引入了行政承諾，比如行政系統(tǒng)和相關(guān)的管理部門簽訂責(zé)任書(shū)，責(zé)任書(shū)包括兩個(gè)方面，一部分是被管理者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任，另一部分是管理者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任，這種責(zé)任對(duì)于管理方而言是對(duì)被管理方的一種承諾。當(dāng)然，我國(guó)在行政許可法出臺(tái)之前，諸多行政審批的做出就建立在行政系統(tǒng)的承諾之上，行政許可法出臺(tái)以后對(duì)行政許可的期限做了嚴(yán)格的限制，比如一般的行政許可要在20日之內(nèi)完成，20日不能完成的可以再延續(xù)10日，加起來(lái)共一個(gè)月。而聯(lián)合辦公聯(lián)合審批的行政許可通常是45日，并可再延續(xù)15日，加起來(lái)是兩個(gè)月。在兩個(gè)月的范疇之內(nèi)完成的可以不做承諾，當(dāng)然有些行政機(jī)關(guān)為了提高行政效率，往往給公眾一個(gè)承諾，就是本來(lái)可以在20日完成，但是承諾在10日內(nèi)完成；本來(lái)可以在45日內(nèi)完成，但是承諾在30日或者20日內(nèi)完成。筆者認(rèn)為，行政承諾對(duì)公眾來(lái)講是一件非常好的事情，就是通常所說(shuō)的讓公眾吃了定心丸。而承諾一旦做出就應(yīng)當(dāng)具有效力，就應(yīng)當(dāng)對(duì)行政系統(tǒng)具有拘束力，我國(guó)諸多行政機(jī)關(guān)對(duì)公眾有承諾，但是承諾做出來(lái)以后往往不予以兌現(xiàn)，往往把對(duì)公眾的承諾置于無(wú)所謂的狀態(tài)。我們認(rèn)為這是對(duì)行政公信力破壞的又一種狀況，所以行政公信力應(yīng)當(dāng)包括嚴(yán)格的行政承諾，應(yīng)該包括對(duì)行政承諾的嚴(yán)格執(zhí)行。也就是說(shuō)，行政機(jī)關(guān)一旦做出了行政承諾，這個(gè)承諾就應(yīng)當(dāng)對(duì)公眾予以兌現(xiàn)。一旦不兌現(xiàn)，就破壞了行政公信力的最基本的原理，這其中包括在法律規(guī)定的期限內(nèi)。比如上面所列舉的例子，本來(lái)行政審批的期限是30日，但是行政機(jī)關(guān)為公眾做出10日的承諾，盡管行政機(jī)關(guān)在20日或者30日做出沒(méi)有違反法律規(guī)定，但是其承諾行為可能會(huì)對(duì)公眾造成誤導(dǎo)，因?yàn)楣姇?huì)在行政機(jī)關(guān)承諾的范圍內(nèi)做好相應(yīng)的準(zhǔn)備工作，而在準(zhǔn)備工作做好的情況下，行政機(jī)關(guān)一旦不予兌現(xiàn)，可能會(huì)給公眾帶來(lái)?yè)p失，這種情況是我國(guó)在行政管理的過(guò)程中經(jīng)常出現(xiàn)的。因此，筆者認(rèn)為，當(dāng)行政機(jī)關(guān)在法定期限內(nèi)做出了承諾，而且這種承諾大大縮短了法律規(guī)定的時(shí)效，在這種情況下，我們認(rèn)為承諾的效力要高于法律規(guī)定的效力，行政公職人員應(yīng)當(dāng)對(duì)這種承諾予以兌現(xiàn)。

參 考 文 獻(xiàn)

[1] 孟德斯鳩. 論法的精神（上冊(cè)），張雁深譯[M]. 北京：商務(wù)印書(shū)館，1961.

[2] 關(guān)保英. 行政法教科書(shū)之總論行政法（第二版）[M]. 北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2009.

[3] 胡建淼. 外國(guó)行政法規(guī)與案例評(píng)述[M]. 北京：中國(guó)法制出版社，1997.

[4] 羅豪才等. 行政法的新視野[M]. 北京：商務(wù)印書(shū)館，2011.

[5] 彼得·斯坦，約翰·香德. 西方社會(huì)的法律價(jià)值，王獻(xiàn)平譯[M]. 北京：中國(guó)人民公安大學(xué)出版社，1990.

[責(zé)任編輯 李宏弢]