每年三月是全國人民代表大會和政協(xié)全國委員會召開全體大會的時節(jié)，也是國人關(guān)注國家大事、釋放政治熱情的好機會。人民代表大會制度和中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的多黨合作與政治協(xié)商制度雖然並不是香港、澳門實行的政治制度，但多年來內(nèi)地人大與政協(xié)中都有港澳的代表?；貧w祖國之前，港澳人大代表是廣東省人大代表團中的成員，港澳政協(xié)委員由各級政協(xié)邀請產(chǎn)生?；貧w祖國之後，作為中華人民共和國的特別行政區(qū)，香港和澳門開始獨立選舉人民代表、推薦政協(xié)委員。

2013年3月召開的第十二屆全國人大第一次會議中，有36名香港代表，12名澳門代表。在全國政協(xié)第十二屆委員會中，則有特邀香港委員124人，特邀澳門委員29人，另有一些港澳委員被列入其他界別。此外，在各省、直轄市、自治區(qū)及一些市的政協(xié)中，也有為數(shù)不少的港澳委員。由此可見，港澳代表和委員已經(jīng)成為內(nèi)地人大、政協(xié)的必要組成部份。那麼，港澳人大代表與政協(xié)委員是什麼人的代表？如何評價他們的代表性？聯(lián)繫到此類人大代表和政協(xié)委員的產(chǎn)生方式以及他們參與人大、政協(xié)的實踐，感到一些問題值得認真探討。

港澳人大代表的代表性

人民代表大會制度是我國人民民主專政的政權(quán)組織形式，是中華人民共和國的根本政治制度。在內(nèi)地各級人民代表大會中，人大代表是按照行政區(qū)劃組團的（解放軍代表團另列），代表的產(chǎn)生則需要通過選舉，由下級各行政區(qū)劃的人民代表大會選出。其中最基層（縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)）的一級人民代表大會代表則由全體選民選舉產(chǎn)生?？傊?，比較規(guī)範的選舉方法體現(xiàn)了自下而上的民主集中過程，保證了內(nèi)地各級人民代表大會的代表能夠較好地反映選民的意願，因而也具有較強的代表性。

然而，港澳地區(qū)人民代表的產(chǎn)生過程卻未必能充分反映港澳地區(qū)廣大民眾的意志。香港、澳門的全國人大代表，是由特定的“選舉委員會”選出來的。選委會的組建和整個選舉過程，系由《中華人民共和國香港特別行政區(qū)選舉第XX屆全國人民代表大會代表辦法》和《中華人民共和國澳門特別行政區(qū)選舉第XX屆全國人民代表大會代表辦法》（以下簡稱《澳門代表選舉辦法》）兩項法規(guī)規(guī)定。僅以第十二屆全國人大澳門代表為例略作分析。

根據(jù)2013年3月14日第十一屆全國人大通過的《澳門代表選舉辦法》，澳門特區(qū)成立第十二屆全國人民代表大會代表選舉會議。該選舉會議的組成包括四部份人員，分別是：一、參加過澳門特區(qū)第十一屆全國人民代表大會代表選舉會議的人員；二、不是上述人員的澳門特區(qū)居民中的政協(xié)第十一屆全國委員會委員；三、不是上述人員的澳門特區(qū)第三任行政長官選舉委員會委員中的中國公民；四、不是上述人員的澳門特區(qū)第四屆立法會議員中的中國公民。另外還由一個特殊人物，即特區(qū)行政長官也是選舉會議成員。從上述的人員組成情況來看，選舉會議中是沒有普通民眾代表的。

《澳門代表選舉辦法》對會議召集、會議成員的身份、代表候選人提名、候選人名單確定、投票方式、當選條件等均作出了詳盡的規(guī)定，應當說是相當完備、相當規(guī)範的。但是仔細推敲後不難發(fā)現(xiàn)，這一選舉辦法更多地體現(xiàn)了“自上而下”的選舉理念和選舉程序，與澳門普通民眾的關(guān)係比較疏遠。

例如，選舉會議成員都是由“上面”指定的“上層人士”，與草根民眾距離甚遠。行政長官作為選舉會議的當然代表並出任常務主席，難免將人民代表的選舉納入“行政工作”的軌道，似乎與人民代表大會的初衷有所偏離。特別是《澳門代表選舉辦法》（《香港代表選舉辦法》同）明確規(guī)定：“選舉會議成員以個人身份參加選舉會議，並以個人身份履行職責”。這一規(guī)定基本上割斷了選舉會議成員與民眾的聯(lián)繫，使澳門特區(qū)全國人民代表大會代表的選舉變成特定社會階層（主要是上流社會）推舉自己代言人的行為。試問：這樣選出的“代表”究竟代表什麼人呢？

“代表”總是對把自己選出來的人負責的。港澳地區(qū)的全國人民代表大會代表，是選舉會議選出來的，不是選民選出來的。他們自然要對選舉會議負責，至於如何對待普通百姓，那就要只能凴代表們的良心和自覺性了。我們並不主張或奢望“普選”，但是，倘若選舉委員會的成員採取由普通市民逐級選舉的辦法產(chǎn)生，那麼，每一級選舉會議的成員都會力求對自己的“選民”負責，最終選出的全國人民代表大會代表也許會具有更好的“港澳代表性”。

港澳政協(xié)委員的代表性

與人大代表有異，政協(xié)委員不是“選”出來的。用當代中國的一個政治術(shù)語來表述，政協(xié)委員是“協(xié)商產(chǎn)生”的。那麼，協(xié)商產(chǎn)生的政協(xié)委員是否應當具有代表性；如果有，又應當如何評價政協(xié)委員的代表性呢？

不妨先從全國政協(xié)的組成來分析這個問題。2013年開始上任的政協(xié)第十二屆全國委員會共有委員2237人，分屬34個組成單元。其中10個單元是黨派，包括中國共產(chǎn)黨和民革、民盟、民建、民進、農(nóng)工、致公、九三、臺盟等民主黨派；8個單元是社團，包括共青團、總工會、婦聯(lián)、青聯(lián)、工商聯(lián)、科協(xié)、臺聯(lián)、僑聯(lián)；13個單元是界別，包括文藝界、科技界、社會科學界、經(jīng)濟界、農(nóng)林界、教育界、體育界、新聞出版界、醫(yī)藥衛(wèi)生界、對外友好界、社會福利和社會保障界、少數(shù)民族、宗教界；另有4個單元是特定的“人士”，包括無黨派人士、特邀香港人士、特邀澳門人士和特別邀請人士。仔細考察這個組成結(jié)構(gòu)，不難發(fā)現(xiàn)其他32個組成單元是根據(jù)政治信仰、工作性質(zhì)或?qū)I(yè)類型來劃分的，唯獨特邀香港人士和特邀澳門人士這兩個單元是與地理上的行政區(qū)劃掛鉤的。1983年12月通過、此後又經(jīng)過數(shù)次修訂的《中國人民政治協(xié)商會議章程》（簡稱《政協(xié)章程》）的規(guī)定，政協(xié)全國委員會由“中國共產(chǎn)黨、各民主黨派、無黨派人士、人民團體、各少數(shù)民族和各界的代表，香港特別行政區(qū)同胞、澳門特別行政區(qū)同胞、臺灣同胞和歸國僑胞的代表以及特別邀請的人士組成”。由於這裡所指的臺灣同胞其實並不是指目前生活在臺灣的居民而是生活在大陸的臺灣籍人士，所以說全國政協(xié)的組成單元中真正與地域掛鉤的唯有來自香港和澳門的政協(xié)委員了。因此，港澳全國政協(xié)委員肩負著特殊的責任。

從這個意義上看，香港、澳門的全國政協(xié)委員理應義不容辭地代表各自的居住地，理應反映所在地民眾的願望與要求。正如《政協(xié)章程》所要求的：政協(xié)委員“要密切聯(lián)繫群眾，瞭解和反映他們的願望和要求”?？墒牵瑥母郯牡貐^(qū)全國政協(xié)委員的產(chǎn)生過程來看，卻很難發(fā)揮這樣的代表性。因為，港澳地區(qū)全國政協(xié)委員的“協(xié)商產(chǎn)生”過程更具有“神秘”的色彩，沒有見到公佈於眾的法律法規(guī)，普通民眾更不知道究竟是誰和誰進行了協(xié)商最終才產(chǎn)生出這個名單。港澳社會最終要等到全國政協(xié)常委會公佈名單後才知道這個協(xié)商過程已經(jīng)結(jié)束，並別無選擇地接受這個名單。

從歷屆擔任全國政協(xié)委員的港、澳特邀人士的身份來看，大商人、大資本家、社會名流大有人在，接地氣、識民心的政協(xié)委員卻十分罕見?！而P凰週刊》2012年3月26日發(fā)表了一篇署名文章，標題就叫《“兩會”上，誰在代表港澳臺？》其中有一段批評港區(qū)政協(xié)委員的文字說得十分到位：“對於部份港區(qū)政協(xié)委員來說，一年一度的‘兩會’猶如名人俱樂部，結(jié)識各級官員；所謂參政議政，似乎只是內(nèi)地的事，與己無關(guān)”。澳門的政協(xié)委員是否存在類似情況呢？倘若港澳政協(xié)委員真正是港澳地區(qū)與本地民眾的代表，相信委員們一定會對自己提出嚴格一點的要求，不至於過分地“自我表現(xiàn)”了。

港澳代表、委員的責任

爲了搞清楚這個問題，有必要對照人民代表大會和人民政協(xié)的性質(zhì)與職能來進行分析。

人民代表大會制度是我國人民民主專政的政權(quán)組織形式，是國家的根本政治制度。人民通過人民代表大會行使國家權(quán)力，而全國人民代表大會更是最高國家權(quán)力機關(guān)。全國人大代表作為國家權(quán)力機構(gòu)成員，在人大會內(nèi)和會外都具有神聖的職責。一般說來，人大代表應當代表人民的利益和意志，依法行使代表職權(quán)，積極履行代表義務，充分發(fā)揮代表作用。在人大全體會議召開期間，人大代表要按時出席會議，自覺遵守大會紀律，依法認真行使大會期間的各項職權(quán)，審議各項工作報告並發(fā)表意見，積極提出議案與建議、批評、意見等。在全體會議閉會期間，人大代表應當積極參加人大常委會組織的會議、視察、執(zhí)法檢查、調(diào)研、評議等活動，參加代表小組組織的活動，提出議案及建議、批評和意見，協(xié)助人民政府開展工作。港澳地區(qū)的人大代表與其他地區(qū)的人大代表一樣，理當認真履行上述職責。

根據(jù)《中國人民政治協(xié)商會議章程》的精神，我國的人民政協(xié)一是“中國人民愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織”；二是“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的多黨合作和政治協(xié)商的重要機構(gòu)”；三是“我國政治生活中發(fā)揚社會主義民主的重要形式”?！皥F結(jié)和民主”是人民政協(xié)的“兩大主題”，而“政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政”是政協(xié)的三大職能。具體言之，政協(xié)委員要積極開展政治協(xié)商：“對國家和地方的大政方針以及政治、經(jīng)濟、文化和社會生活中的重要問題在決策之前進行協(xié)商和就決策執(zhí)行過程中的重要問題進行協(xié)商”；要認真進行民主監(jiān)督：“對國家憲法、法律和法規(guī)的實施，重大方針政策的貫徹執(zhí)行，國家機關(guān)及其工作人員的工作，通過建議和批評進行監(jiān)督”；也要踴躍參政議政：“在履行上述政治協(xié)商和民主監(jiān)督職能的基礎(chǔ)上，對國家政治生活中的‘重要問題’和人民群眾‘普遍關(guān)心的問題’，經(jīng)過調(diào)查研究，進行‘協(xié)商討論’；通過調(diào)研報告、提案、議案等形式向黨和國家機關(guān)‘提出意見和建議’”。港、澳地區(qū)的各級政協(xié)委員是政協(xié)的必要組成，與其他委員一樣承擔著上述職能，責任十分光榮也十分重大。

然而，考察港澳人大代表和政協(xié)委員履行職責的情況，我們只能說是“喜憂參半”。確實有不少港澳全國人大代表和政協(xié)委員較好地發(fā)揮了應有的作用，但是，也有不少港澳代表或委員未必履行了應有的職責。《鳳凰週刊》的文章透露：“在每年‘兩會’上，港區(qū)委員不請假而缺席會議的比例為全國之最”。全國政協(xié)主席賈慶林也在多次講話中提及，“希望港區(qū)委員努力學習，不斷提高履行職責的本領(lǐng)”。這裡除了港澳人大代表和政協(xié)委員自身的素質(zhì)以外，體制本身存在的不足也是一個重要因素?！而P凰週刊》文章指出：“由於（人大、政協(xié)）在港澳並沒有獨立的辦事處，加上選舉制度的特殊性，因此與立法議員相比，這些港澳人大代表與政協(xié)委員幾乎無暇接觸本地市民，因此普通港澳市民一般不瞭解他們的工作，對他們也沒有什麼要求和期望”。一旦到了普通市民“沒有什麼要求和期望”的地步，這些人大代表和政協(xié)委員或許也就可有可無了。

我們不願意看到這種狀況得以長期延續(xù)。事物總是在前進的過程中逐步完善的，港澳民眾和港澳人大代表、政協(xié)委員一樣，對未來充滿希望。

（作者是澳門城市大學澳門社會經(jīng)濟發(fā)展研究中心執(zhí)行主任）