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        領(lǐng)事服務(wù):還是“灰姑娘”嗎

        2013-12-29 00:00:00夏莉萍
        世界知識(shí) 2013年12期

        在歷史上,領(lǐng)事作為外交的一部分,其地位曾經(jīng)不被重視。領(lǐng)事曾被認(rèn)為是“外交的窮親戚”。但近幾十年來(lái)由于全球化的快速發(fā)展,人口跨界流動(dòng)增加,國(guó)際安全形勢(shì)日益復(fù)雜化,公民對(duì)政府提供保護(hù)的期望值和需求上升,媒體對(duì)此類(lèi)事件格外關(guān)注,所有這些因素交織在一起,使得領(lǐng)事工作尤其是領(lǐng)事保護(hù)的重要性凸顯出來(lái),領(lǐng)事服務(wù)成為“眾人矚目的灰姑娘”。

        近些年來(lái),中國(guó)的領(lǐng)事工作取得了很大的成就。多次大規(guī)模的海外撤離事件讓人們驚嘆中國(guó)領(lǐng)事保護(hù)應(yīng)急工作的高效。環(huán)顧世界,美國(guó)、英國(guó)、澳大利亞、加拿大等國(guó)家都十分重視領(lǐng)事服務(wù)工作,領(lǐng)事保護(hù)實(shí)踐呈現(xiàn)出一些新的發(fā)展趨勢(shì)。

        更新海外公民登記系統(tǒng),

        掌握海外公民情況

        近幾年,美國(guó)國(guó)務(wù)院在以前登記系統(tǒng)的基礎(chǔ)上推出了新的“聰明旅行者登記計(jì)劃(Smart Traveler Enrollment Program, STEP)”,在國(guó)外旅行的美國(guó)公民,不論短期還是長(zhǎng)期,都可通過(guò)該系統(tǒng)登記海外旅行路線、在國(guó)外的住所和緊急聯(lián)絡(luò)方式。旅行社可以在該系統(tǒng)中登記客戶的相關(guān)信息。美國(guó)公司可以通過(guò)該系統(tǒng)登記在海外工作的美國(guó)員工的相關(guān)信息。STEP系統(tǒng)中所有的關(guān)于海外美國(guó)公民的登記數(shù)據(jù)會(huì)自動(dòng)進(jìn)入美國(guó)國(guó)務(wù)院的“領(lǐng)事綜合數(shù)據(jù)庫(kù)(CCD)”。

        法國(guó)外交部自1995年開(kāi)始,每年都對(duì)旅居國(guó)外的法國(guó)公民進(jìn)行統(tǒng)計(jì),包括分布在世界各大洲、各地區(qū)、各國(guó)及主要城市的法國(guó)公民的具體數(shù)字。同時(shí),針對(duì)每年法國(guó)公民在世界各國(guó)的流動(dòng)情況,寫(xiě)一份詳細(xì)的數(shù)據(jù)分析材料,內(nèi)容包括法國(guó)公民在世界各國(guó)的主要流向、人數(shù)的增減及變化的主要原因等。

        自2006年起,英國(guó)外交部每年發(fā)布《海外英國(guó)公民行為報(bào)告》,分析英國(guó)公民在不同國(guó)家所遇到的困難及原因,并告知人們對(duì)各類(lèi)情況應(yīng)采取的應(yīng)對(duì)措施。

        2011年,英國(guó)外交部提出,準(zhǔn)備試點(diǎn)利用手機(jī)短信系統(tǒng)進(jìn)行登記。明確提出應(yīng)對(duì)危機(jī)的信息技術(shù)應(yīng)做到以下幾點(diǎn):有效的登記服務(wù)、關(guān)于危機(jī)期間求助的英國(guó)公民的數(shù)據(jù)庫(kù)、促進(jìn)外交部與其他危機(jī)應(yīng)對(duì)的利益相關(guān)者,尤其是其他政府部門(mén)的合作、危機(jī)處理現(xiàn)場(chǎng)的官員能夠便利地獲取有關(guān)信息、優(yōu)化現(xiàn)有的為海外公民提供登記服務(wù)的LOCATE軟件,以便公民能夠輸入更為簡(jiǎn)單的信息,并在此基礎(chǔ)上生成危機(jī)應(yīng)對(duì)的數(shù)據(jù)庫(kù)。目前英國(guó)外交部正在通過(guò)跨國(guó)性的移動(dòng)電話運(yùn)營(yíng)商沃達(dá)豐建立通過(guò)短信進(jìn)行公民登記的系統(tǒng),并可以在危機(jī)前和危機(jī)發(fā)生的時(shí)刻與公民進(jìn)行溝通。作為外交部更新危機(jī)應(yīng)對(duì)系統(tǒng)的一部分,外交部還會(huì)加強(qiáng)對(duì)駐外使領(lǐng)館在危機(jī)溝通方面的指導(dǎo)。

        利用各種渠道實(shí)施領(lǐng)事保護(hù)

        從2010-2011年度開(kāi)始,澳大利亞外交部利用推特來(lái)發(fā)送旅行信息。另外,公民還可以訂閱外交部網(wǎng)站提供的信息服務(wù),并通過(guò)撥打電話的方式獲知該網(wǎng)站提供的旅行信息。在制定應(yīng)對(duì)領(lǐng)事危機(jī)的方案方面,各國(guó)外交部和駐外使領(lǐng)館也十分重視聽(tīng)取公民個(gè)人的意見(jiàn)。例如,當(dāng)某個(gè)國(guó)家局勢(shì)緊張時(shí),當(dāng)?shù)孛绹?guó)使館就會(huì)召集所有在當(dāng)?shù)氐拿绹?guó)人開(kāi)會(huì),討論安全形勢(shì)及應(yīng)對(duì)辦法。2010年10月,澳外交部邀請(qǐng)悉尼和墨爾本黎巴嫩裔居民和澳駐黎巴嫩使館的官員,就澳外交部能夠?yàn)樵诶璋湍鄣陌墓袼峁┑姆?wù)進(jìn)行溝通和交流。海外僑民組織也會(huì)提供相關(guān)的信息服務(wù)。美國(guó)、英國(guó)、澳大利亞等國(guó)的海外僑民都有自己的組織,這些組織都建有專(zhuān)門(mén)的網(wǎng)站,例如“海外美國(guó)公民協(xié)會(huì)”網(wǎng)站http://www.aaro.org/、“海外英國(guó)公民組織”網(wǎng)站http://www.britsabroad.com/、“海外澳大利亞公民組織”網(wǎng)站http://www.australiansabroad.com/等。海外公民可以通過(guò)這些網(wǎng)站實(shí)現(xiàn)注冊(cè)登記,加入小組網(wǎng)上討論,分享異域生活經(jīng)驗(yàn)和感受。網(wǎng)站還分國(guó)家和地區(qū)地介紹海外生活必需了解的注意事項(xiàng),甚至提供一些當(dāng)?shù)氐木蜆I(yè)、租房等信息。有關(guān)國(guó)家的政府部門(mén)也可以通過(guò)這些網(wǎng)站來(lái)了解海外僑民的生存狀況。

        在危機(jī)事件后對(duì)領(lǐng)事保護(hù)的

        應(yīng)急機(jī)制進(jìn)行評(píng)估和改進(jìn)

        以英國(guó)為例,2002年巴厘島爆炸后,英國(guó)外交部成立了快速部署小組。該小組成員來(lái)自外交部部?jī)?nèi)各個(gè)部門(mén),他們加入小組后會(huì)接受一系列的應(yīng)急處理能力培訓(xùn)。然后,他們會(huì)被分成小組,隨時(shí)準(zhǔn)備著被派往世界的任何地方。在2002~2012的十年時(shí)間里,英國(guó)外交部50多次派出快速部署小組。2012年,英國(guó)外交部還擴(kuò)大了快速部署小組網(wǎng)絡(luò),覆蓋了中東地區(qū)。

        2011年7月,英國(guó)外交大臣威廉·黑格通知英國(guó)議會(huì),在利比亞撤離事件之后,英國(guó)外交部對(duì)撤離海外公民的程序進(jìn)行了檢查和評(píng)估,并將書(shū)面材料《領(lǐng)事撤離程序檢查》存入了議會(huì)的圖書(shū)館??紤]到有些地區(qū)危機(jī)頻發(fā),外交部提出了設(shè)立“地區(qū)危機(jī)建議官(Crisis Regional Advisers)”的概念,該官員應(yīng)與地區(qū)領(lǐng)事主任(Consular Regional Directors)及其團(tuán)隊(duì)有緊密聯(lián)系。外交部危機(jī)處理司的人員從16人增加到28人,提升了對(duì)危機(jī)的監(jiān)控和應(yīng)對(duì)能力。在經(jīng)歷了2011年一系列事件包括新西蘭地震、日本地震海嘯和“阿拉伯之春”等后,2012年10月,“7×24”工作制的英國(guó)外交部危機(jī)處理中心宣布成立,使得指揮應(yīng)對(duì)危機(jī)的機(jī)構(gòu)更集中。

        利比亞撤離事件發(fā)生后,英國(guó)外交部進(jìn)一步完善了關(guān)于海外公民救護(hù)的資金安排,建立關(guān)于海外公民危機(jī)救助費(fèi)用減免的快速?zèng)Q定程序。2007~2008年度,澳大利亞外交部啟動(dòng)了領(lǐng)事應(yīng)急經(jīng)濟(jì)資助計(jì)劃,駐外使領(lǐng)館可以對(duì)赤貧的海外公民進(jìn)行經(jīng)濟(jì)救助,而無(wú)需他們將來(lái)償還。2010~2011年度,按照該計(jì)劃,駐外使領(lǐng)館對(duì)五名公民進(jìn)行了經(jīng)濟(jì)救助,總額為14692澳元。

        重視對(duì)領(lǐng)事人員的

        培訓(xùn)和應(yīng)急計(jì)劃的演習(xí)

        英國(guó)外交部重視對(duì)應(yīng)急人員的培訓(xùn)活動(dòng)和應(yīng)急計(jì)劃的演習(xí)。2011年度,英外交部設(shè)計(jì)了針對(duì)駐外使領(lǐng)館的二把手的危機(jī)處理訓(xùn)練。受“領(lǐng)事進(jìn)修項(xiàng)目”的資助,很多外交部官員接受了領(lǐng)事應(yīng)急溝通技巧方面的培訓(xùn),以便接到通知后立刻赴任去處理危機(jī)。2011年,在一些安全風(fēng)險(xiǎn)比較高的地區(qū)的英國(guó)使領(lǐng)館進(jìn)行了13次演習(xí)。

        官學(xué)共同開(kāi)展領(lǐng)事事務(wù)的研究工作

        外交部門(mén)重視與學(xué)術(shù)界交流,聽(tīng)取專(zhuān)家學(xué)者對(duì)領(lǐng)事事務(wù)改革的意見(jiàn)。2011年,荷蘭Clingendael國(guó)際關(guān)系研究所的學(xué)者們編寫(xiě)出版了《領(lǐng)事事務(wù)與外交》(Consular Affairs and Diplomacy),參與該書(shū)寫(xiě)作的不僅有國(guó)際問(wèn)題的研究人員,也包括來(lái)自美國(guó)國(guó)務(wù)院和荷蘭外交部的領(lǐng)事官員。

        加拿大外交部為了應(yīng)對(duì)日益增加的領(lǐng)事工作量,提高領(lǐng)事服務(wù)的質(zhì)量,于2008年成立了一個(gè)新部門(mén)——“領(lǐng)事、安全和危機(jī)管理部門(mén)”。該部門(mén)的負(fù)責(zé)人為外交部主管領(lǐng)事事務(wù)的助理副外長(zhǎng)威廉·克羅斯比??肆_斯比上任以后,訪問(wèn)了很多國(guó)家,與各國(guó)外交部主管領(lǐng)事事務(wù)的官員和研究領(lǐng)事事務(wù)的學(xué)者進(jìn)行座談。2012年6月,他在與筆者會(huì)談時(shí)表示,他想推動(dòng)于近一兩年內(nèi)舉辦一次國(guó)際領(lǐng)事事務(wù)研討會(huì),邀請(qǐng)一些感興趣的國(guó)家的外交部官員和有關(guān)學(xué)者參加,就領(lǐng)事工作面臨的挑戰(zhàn)和應(yīng)對(duì)措施進(jìn)行討論。

        2013年1月,美國(guó)塔夫茨大學(xué)弗萊徹法律和外交學(xué)院舉辦了紀(jì)念“《維也納領(lǐng)事關(guān)系公約》50周年”研討會(huì)。來(lái)自美國(guó)國(guó)務(wù)院、加拿大外交部、加拿大司法部、墨西哥駐波士頓總領(lǐng)事館、奧地利駐紐約文化辦公室、弗萊徹學(xué)院、波士頓大學(xué)、魯汶大學(xué)全球治理研究中心、加拿大蒙克全球事務(wù)學(xué)院和中國(guó)外交學(xué)院的專(zhuān)家和學(xué)者參加了研討。美國(guó)負(fù)責(zé)領(lǐng)事事務(wù)的首席副助理國(guó)務(wù)卿米歇爾·邦德大使在研討會(huì)上強(qiáng)調(diào),領(lǐng)事事務(wù)不再是美國(guó)全球外交內(nèi)容的一小部分,領(lǐng)事工作的重要性不亞于其他外交工作,并和高級(jí)政治緊密聯(lián)系。美國(guó)領(lǐng)事官員影響著美國(guó)的國(guó)家形象。

        以上充分說(shuō)明,在各國(guó)交往日益密切的大背景下,領(lǐng)事服務(wù)工作受到了各國(guó)的普遍重視,從外交舞臺(tái)的邊緣走向中心,成為“聚光燈下的灰姑娘”。

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