隨著公共財政框架的逐步完善，作為公共財政支出績效評價的一個重要環(huán)節(jié)，財政支農(nóng)資金績效評價體系正在大力構(gòu)建和推進。一些地方已開始實行財政支農(nóng)資金績效評估，并逐步著手建立財政支農(nóng)資金績效評估制度。本文結(jié)合工作實際，對如何構(gòu)建財政支農(nóng)資金績效評估制度，加強財政支農(nóng)資金監(jiān)管進行探討，提出一些建議。

一、支農(nóng)資金預(yù)算安排和執(zhí)行中存在的問題

當(dāng)前支農(nóng)資金使用管理中許多突出問題，因涉及到預(yù)算業(yè)務(wù)，現(xiàn)有資金管理制度難以解決，迫切需要構(gòu)建財政支農(nóng)資金預(yù)算績效評價體系加以化解。

（一）支農(nóng)專項資金安排彈性大。近年來，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟各項事業(yè)發(fā)展迅猛，各領(lǐng)域、各環(huán)節(jié)要求財政扶持的資金需求量很大。通常，涉農(nóng)預(yù)算專項的設(shè)置，主要依據(jù)國家有關(guān)法律法規(guī)和中央、省有關(guān)涉農(nóng)支出政策而安排，部分根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)就某項具體工作的批示設(shè)立。在具體操作中，由于缺少前期論證、法定程序以及細化安排，導(dǎo)致涉農(nóng)專項預(yù)算申報需求水分大、安排隨意性大、執(zhí)行彈性大。2012年前三個季度，我市農(nóng)口各部門提出新設(shè)立專項資金有市海洋經(jīng)濟發(fā)展資金、農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展資金、花卉苗木發(fā)展資金、農(nóng)村扶貧專項資金等，要求的資金額大大超過了支農(nóng)資金的增長額度。一些農(nóng)口部門缺乏投入產(chǎn)出觀念，求大求多，資金需求泛濫成災(zāi)，財政部門難以招架。而已安排的專項資金，有的法定預(yù)算常常因人為因素而未經(jīng)法定程序進行調(diào)整、變更；有的預(yù)算專項資金在執(zhí)行過程中又被再分配、再調(diào)整，導(dǎo)致資金不能及時、足額到位，影響了財政資金導(dǎo)向作用的發(fā)揮，也不能很好地實現(xiàn)政府的發(fā)展規(guī)劃。

（二）支農(nóng)資金實施細則不科學(xué)。支農(nóng)資金根據(jù)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展需要出臺后，往往因為具體實施細則不合理而使資金效應(yīng)大打折扣。比如，某發(fā)展村集體經(jīng)濟專項資金，扶持對象是村集體經(jīng)濟發(fā)展先進村，從先易后難的思路上看是對的，但關(guān)鍵是資金用于獎勵而非補助，而獎勵什么又沒明確，最終可能用于村級經(jīng)費花掉。按照政策出臺目的，作為專項資金應(yīng)該用于村集體事業(yè)發(fā)展，可以制定一些生產(chǎn)項目如農(nóng)林水產(chǎn)產(chǎn)業(yè)項目、村容整潔、水利基礎(chǔ)設(shè)施進行扶持，才能真正體現(xiàn)促進經(jīng)濟發(fā)展初衷，保證財政資金發(fā)揮出應(yīng)有效益。此外，一些支農(nóng)政策制定站在部門利益角度，設(shè)置條條框框，甚至直接指定項目，缺乏公正、科學(xué)，應(yīng)該通過績效評價對政策合理性進行論證，予以修整。

（三）預(yù)算執(zhí)行發(fā)現(xiàn)問題難以調(diào)整。大部分支農(nóng)資金管理辦法都明確節(jié)余資金、違規(guī)使用資金應(yīng)調(diào)減、取消，由財政部門收回，如工程招投標(biāo)節(jié)余資金，虛報工程量、以舊頂新，甚至無法開工的項目資金，都應(yīng)收繳。但實際上，由于指標(biāo)、資金已層層下達到縣級財政部門，收回資金必定沉淀在縣級財政，那么這部門資金怎么處理呢，是層層上繳還是抵頂下年度指標(biāo)，往往沒有后續(xù)措施，導(dǎo)致資金帶病支出，問題整改不了了之。

二、目前支農(nóng)資金績效評價存在的主要問題

除上述資金使用管理存在的問題外，由于支農(nóng)資金績效評價尚在試開展階段，績效評價工作本身也存在一些不完善、不合理的問題需要進一步研究解決。

（一）績效評價手續(xù)繁瑣，工作量大?？冃гu估論證、績效目標(biāo)制定、績效監(jiān)控、績效評價報告及結(jié)果應(yīng)用，每一項都需要相當(dāng)工作量。現(xiàn)在各農(nóng)口部門、農(nóng)財部門工作任務(wù)繁重，人手緊，如果績效評價手續(xù)過于繁瑣，大家都會力不從心，做不好績效考核工作，就會使績效評價流于形式，成為紙上空文。

（二）評價結(jié)果的應(yīng)用不到位。由于一些地方對財政支農(nóng)資金績效評估結(jié)果的運用不夠，尚沒有建立調(diào)整預(yù)算等機制，將績效評估的高低對部門和單位的財政資源分配形成大的差別，部門、單位對績效評估工作實施不夠重視，使得績效評估的約束力不強，責(zé)任追究機制沒有形成。

（三）部門分工不明確，缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)機制?？冃гu價工作應(yīng)由政府直接領(lǐng)導(dǎo)，財政牽頭，各有關(guān)部門密切配合，財政、主管部門、項目單位分級實施。目前，除財政主動參與外，其它部門績效評價工作參與度不足，難以發(fā)揮對資金支出的導(dǎo)向作用。同時，績效評價結(jié)果還未與預(yù)算、考核、監(jiān)督、決策等環(huán)節(jié)銜接起來，績效評價結(jié)果公布渠道也不明確，以至農(nóng)口部門缺少開展實質(zhì)性績效評價的壓力與動力。

三、建立和完善財政支農(nóng)資金績效評價體系的基本思路

（一）要加強專項資金事前績效評估。一是建立新增專項資金計劃匯總表。專項資金提前一年度預(yù)申報，匯總成表，報分管領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)籌審查，形成初步意見。擬建議新增專項資金，在新預(yù)算年度支農(nóng)資金總盤子內(nèi)切塊控制規(guī)模，并經(jīng)法定程序予以安排。二是加強績效評估論證。在預(yù)算編制階段，對于各部門申報的預(yù)算項目，選擇一些重點項目，對項目實施的必要性、可行性、績效目標(biāo)、項目內(nèi)容、資金規(guī)模等事項進行事前評估，并提出項目的評估建議，作為項目資金安排的參考依據(jù)。如北京市財政局對2012年度33個市級預(yù)算項目進行績效評估，涉及部門21個，財政資金48.67億元。通過評估，建議不予支持的項目資金約8.92億元，占申報資金需求的18.3%。2012年預(yù)算決策全部按照評估結(jié)論進行了安排，使財政資金分配的科學(xué)性、公正性有所提高。

（二）績效評價結(jié)果應(yīng)用關(guān)口要前移。初步設(shè)想是專項資金預(yù)算分解成二次安排。一是總預(yù)算數(shù)分解。專項資金總預(yù)算分解成基本性安排、績效性安排?？傄?guī)模經(jīng)有關(guān)程序?qū)徟螅雌渲?0%安排基本性資金，30%安排績效性資金。二是具體項目補助額分解。以現(xiàn)代茶業(yè)生產(chǎn)性發(fā)展資金為例，假設(shè)某茶廠清潔化茶園建設(shè)項目批復(fù)補貼100萬元，可安排基本性補貼70萬元，績效性補貼30萬元?；拘匝a貼在項目申報審批后下達，績效性補貼在項目實施一段時間后，組織考評，評定等級，再決定是否予以安排，績效好的，多予以安排，績效不好的，減少、取消安排?？冃гu價后節(jié)余資金統(tǒng)籌安排，或繼續(xù)安排于現(xiàn)代茶業(yè)項目其它業(yè)主單位，或調(diào)整用于現(xiàn)代漁業(yè)、現(xiàn)代林業(yè)等其它項目?；拘再Y金和實際安排的績效性資金累計形成該專項資金當(dāng)年總規(guī)模，第二年度以該規(guī)模為基數(shù)進行預(yù)算安排。

資金預(yù)算二次安排的特點是專項資金的預(yù)算總數(shù)不變，但通過績效評價增減具體項目的補貼額度，增減實際支出，把績效評價結(jié)果應(yīng)用由事后調(diào)整變?yōu)槭轮姓{(diào)整，由總體調(diào)整變?yōu)榫唧w調(diào)整。績效評價結(jié)果應(yīng)用建立在具體項目上，有理有據(jù)，財政部門開展績效評價占據(jù)工作主動性。

（三）程序上要實用簡便。以資金監(jiān)控為例，如果進行具體支出檢查，工作量太大，也容易引起支出部門的抵觸情緒?？梢钥紤]把農(nóng)財業(yè)務(wù)科和國庫集中支付中心現(xiàn)有職能銜接起來。農(nóng)口支出部門在資金撥付前向農(nóng)財報送用款計劃，詳列支出項目，國庫集中支付中心根據(jù)這個用款計劃，審批付款，控制用款單位的支出額度，這樣就可以避免增加各部門新的工作量。此外，績效評估要盡量表格化，根據(jù)各指標(biāo)評分，評出等級及分?jǐn)?shù)、排名。

四、建議

（一）加強支農(nóng)資金制定依據(jù)的充分性評價。是指對財政支農(nóng)政策是否可以制定出臺以及應(yīng)如何實施的評價。在財政支農(nóng)資金制定時從經(jīng)濟效益、社會效益、環(huán)境效益等方面設(shè)立要達到的目標(biāo)值，以及這些目標(biāo)值的設(shè)定是否恰當(dāng)。具體地說，財政支農(nóng)資金績效目標(biāo)按經(jīng)濟效益、社會效益、生態(tài)效益三個方面，分別可從經(jīng)濟性、效率性、效果性、環(huán)境性、適當(dāng)性等五個角度設(shè)立評估指標(biāo)，并按能否量化分為定量指標(biāo)和定性指標(biāo)。主要指標(biāo)可包括：一是財政支農(nóng)政策制定的合理性。主要考核財政支農(nóng)政策是否符合中央現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略方針，是否符合國家和省市有關(guān)政策，政策規(guī)定的要求是否規(guī)范合理；二是財政支農(nóng)資金完成的可行性。主要考核項目能否在提出的項目期內(nèi)保質(zhì)保量完成；三是財政支農(nóng)資金投入產(chǎn)出比。主要考核財政支農(nóng)資金投入與產(chǎn)出（完成的工作量）是否相稱。

（二）建立聯(lián)席評估制度。建立人大、財政、審計、紀(jì)檢等部門績效評價聯(lián)席會議，凌駕于各部門之上，負責(zé)綜合協(xié)調(diào)，使績效評價成為各部門共識，也增強績效評價的權(quán)威性。此外，要廣泛吸納相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜液椭薪闄C構(gòu)參與預(yù)算績效評價工作，努力增強績效評價的客觀性和公正性，促進預(yù)算績效管理科學(xué)化和專業(yè)化水平的提高，形成績效評價良好輿論環(huán)境。

（三）建立實施績效評價結(jié)果的公開制度。在績效評價工作結(jié)束后，及時向被評價單位通報績效評價結(jié)果，經(jīng)整改后進行匯總、總結(jié)，以書面形式向本級政府、人大報告。每年績效評價工作結(jié)束后，將績效評價結(jié)果報本級政府同意后在各有關(guān)部門范圍內(nèi)公開通報。

（四）建立績效評價優(yōu)秀項目名單。目前，財政資金監(jiān)管功能弱化，很大原因就是在項目申報上缺少前期介入，項目都選好了，實施了，再來說資金監(jiān)管，非常被動，導(dǎo)致財政資金效益差，資金流失、浪費。因此績效評價要執(zhí)行到具體項目上，建立一個類似項目庫的績效評估優(yōu)秀項目名單，對各類項目提前進行事前績效評估，加強財政資金使用前期論證工作，對績效評價優(yōu)秀的項目納入名單，各項目申報在優(yōu)秀名單范圍中篩選。

（五）財政支農(nóng)資金績效評估要上升到法律層面。雖然財政法制化建設(shè)進程不斷加快，財政部、省已制定了一些財政支農(nóng)資金績效評價辦法，但在法律約束力等方面還存在一定差距，要針對財政支農(nóng)資金績效評估及早出臺規(guī)范細化的法律法規(guī)，使財政支農(nóng)資金績效評估工作有法可依。

責(zé)任編輯：洪峰