社會公眾參與預(yù)算審查監(jiān)督是我國民主政治和社會經(jīng)濟發(fā)展的必由之路，是廣泛吸納民智、集中財力辦大事、打造“陽光政府”的重要之舉。近年來，我國各地通過組織人大代表和社會公眾參與政府年度預(yù)算及重點項目懇談、審查、監(jiān)督等方式，廣泛吸收社會各界意見，督促政府完善預(yù)算編制、強化預(yù)算約束、嚴格預(yù)算執(zhí)行，不斷改善政府決策和推進預(yù)算民主，取得了較大成效。本文結(jié)合我國當前探索預(yù)算協(xié)商民主的部分先行地區(qū)開展的公共預(yù)算改革實踐經(jīng)驗，剖析當前人大代表和社會公眾參與預(yù)算審查監(jiān)督存在的問題，追根溯源，思考對策。

一、面臨的問題及成因分析

（一）參與熱情有待提高，社會思想認識欠到位

1.從實踐現(xiàn)狀來分析。目前，我國各地搭建的公眾參與預(yù)算協(xié)商平臺不多，公眾主動參與預(yù)算民主懇談和項目初審聽證會較少，尤其是一線的工人、農(nóng)民、婦女、外來人口等普通群體參與度不大，而參與年度預(yù)算討論的政府人員占比卻較高。有些隨機抽選的公眾代表，因缺乏參與預(yù)算懇談的信心或意識，把懇談機會讓給村（鎮(zhèn)）干部，影響隨機抽選的科學性。有些公眾代表即使參與懇談，但在懇談過程中始終保持沉默，未達到實質(zhì)性參與。在公眾自發(fā)參與懇談方面，由于缺乏代表人物，零散的幾個人參加懇談，往往人微言輕，影響個人意見表達和吸收。

2.從思想意識來分析。部分公眾的政治參與意識比較薄弱，“隨大流”“搭便車”思想普遍，參與主動性欠強、熱情不高，參與力量總體偏弱。有的存在認識誤區(qū)，以為參加預(yù)算民主懇談與否都能享受到懇談后的“公共品”，而參與要付出一定的時間、精力、交通費等成本，何況發(fā)言的影響又微乎甚微。部分人大代表缺乏政治智慧，陷入社會“人情世故”中，面對公檢法等一些“強勢”部門就“三緘其口”。 部分政府部門領(lǐng)導(dǎo)缺乏政治膽識，意圖通過事先“打招呼”，讓代表“少講”來規(guī)避預(yù)算編制的不科學性，一旦代表指出項目支出預(yù)算存在問題，一些部門領(lǐng)導(dǎo)就有抵觸情緒。

3.從社會氛圍來分析。部分代表是預(yù)算審查行家，礙于直言部門預(yù)算存在問題會使部門領(lǐng)導(dǎo)“有意見”，這使得一些預(yù)算行家不愿再講，陷入不講實話比講實話好的社會“怪圈”。個別部門“準備工作”過于充分，使得個別代表團和本部門提早形成“戰(zhàn)略同盟”，預(yù)算專題審議會成為單純向財政部門要資金的“援助會”“訴苦會”，形成“一邊倒”的懇談格局，影響整體預(yù)算審查效果。

（二）參與渠道仍需拓展，反饋機制不夠健全

1.懇談活動知曉度欠高。當前，上海市閔行區(qū)人大、浙江省溫嶺市人大、江蘇省無錫市、河南省焦作市等地已搭建了項目聽證會、市級部門預(yù)算民主懇談、代表工作站預(yù)算征詢懇談以及鎮(zhèn)級預(yù)算初審民主懇談等各種預(yù)算協(xié)商平臺，供社會各界公眾自愿報名參加。但是，有的公眾由于沒有及時看到媒體公告，錯失報名機會。有的公眾不知曉預(yù)算民主懇談，也不關(guān)心何時何地組織召開懇談，忙于本職工作而不愿報名參與。據(jù)統(tǒng)計，在自愿報名參加懇談的公眾代表中，“老面孔”重復(fù)率比較高。

2.程序設(shè)計仍需優(yōu)化。為增強預(yù)算審查監(jiān)督的實效性，公眾參與預(yù)算討論的時間安排、懇談程序、交流機制等方面都要進行精心設(shè)計。我國部分地方的預(yù)算執(zhí)行懇談會或監(jiān)督會等形式和渠道仍需拓展，懇談程序設(shè)計有待進一步優(yōu)化，懇談方式需要進一步創(chuàng)新和多樣化。

3.反饋機制亟待完善。當前，公眾參與民主懇談后，對自己所提意見有沒有采納、落實得如何等情況無從知曉。預(yù)算信息公開的網(wǎng)絡(luò)平臺尚未充分開發(fā)網(wǎng)上評議、互動等功能，預(yù)算信息公開后的反饋機制不健全，影響工作實效。由于缺少公眾監(jiān)督及評價意見的反饋渠道，阻礙了政府和公眾更深層次的交流，長此以往會影響公眾參與積極性。

（三）代表和公眾素質(zhì)尚需提升，實質(zhì)性參與仍有差距

1.受專業(yè)知識影響。人大代表和社會公眾對政府預(yù)算草案進行審議和懇談需要具備一定的經(jīng)濟、法律等相關(guān)知識。在缺乏財政預(yù)算專業(yè)知識的情況下，受會前調(diào)研不充分、懇談時間較緊等因素影響，部分代表和公眾對預(yù)算草案只能進行粗線條閱讀，對預(yù)算安排的科學性、合理性難以作出正確判斷，難免存在“走過場”現(xiàn)象，影響預(yù)算協(xié)商實效。

2.受利己思想影響。有的代表和公眾只關(guān)注局部、區(qū)域利益，或者僅僅關(guān)注轄區(qū)內(nèi)（或者自家房屋周邊）的交通、教育、醫(yī)療資源等問題，沒有從全市或全鎮(zhèn)（街道）發(fā)展高度參與預(yù)算懇談，所提的意見質(zhì)量不高。有的公眾把預(yù)算民主懇談或聽證會場所當成向市領(lǐng)導(dǎo)和部門負責人提出利益訴求的“信訪點”，在預(yù)算集中懇談過程中，滔滔不絕地提出個體利益訴求。有的公眾甚至以參加預(yù)算民主懇談要發(fā)表某些偏激言論為由，對部門領(lǐng)導(dǎo)進行“要挾”。

3.受個體能力影響。部分公眾參與能力還處于低水平層次，發(fā)表言論側(cè)重某些現(xiàn)象，對一些問題糾纏不清，發(fā)言時“家長里短”，偏離預(yù)算懇談主題。有的發(fā)言即使有觀點，但缺乏充分的理由，導(dǎo)致采納率比較低。

（四）預(yù)算編制水平亟需提高，審查監(jiān)督實效有待增強

1.與精細化編制預(yù)算的差距。在部門預(yù)算編制過程中，有些部門預(yù)算已經(jīng)細化到項甚至到目，但部分單位的預(yù)算仍然不夠細化，對項目安排、說明不夠翔實。有些部門預(yù)算安排不夠科學，在預(yù)算編制方面，仍沿用“基數(shù)加增長”的模式，沒有真正實行“零基預(yù)算”。有些項目名稱類似，缺乏必要的具體解釋，讓代表看不懂、搞不清。有的部門設(shè)計了“五花八門”的項目，把某些“敏感”的項目夾雜其中，影響預(yù)算審查監(jiān)督實效。

2.與實質(zhì)性審查監(jiān)督的差距。有些預(yù)算項目在代表和公眾沒有參與進來以前，市政府主要領(lǐng)導(dǎo)早已“拍板”定型，公眾參與往往只能在基調(diào)已定的情況下作一些小修小補。在部門預(yù)算民主懇談和專題審議會后，對代表的建議意見吸收不多，調(diào)整資金額度不大。

3.與全過程監(jiān)督的差距。目前，我國有些預(yù)算協(xié)商先行地區(qū)的公眾，只在預(yù)算編制和初審階段觸及個別部門的預(yù)算草案，但是對預(yù)算的審議情況、預(yù)算的執(zhí)行情況，公眾很少知曉，更難以了解到部門決算情況，與全過程預(yù)決算監(jiān)督存在較大差距。

（五）公眾對預(yù)決算關(guān)注度不高，公開實效有待增強

1.預(yù)算公開機制不健全。國內(nèi)一些政府部門的預(yù)算和“三公”經(jīng)費主動公開意識欠強，要求公開的期限已到，有的仍處于“觀望”狀態(tài)。有的在預(yù)決算公開方面缺乏牽頭協(xié)調(diào)單位，經(jīng)過各級人大、財政部門多次催促和提醒后，各預(yù)算單位才“勉強”公開，代表和公眾才看到完整的預(yù)算和“三公”經(jīng)費。有的部門預(yù)算編制比較細，但是向公眾公開的預(yù)算卻比較粗，使代表和公眾難以有效開展監(jiān)督。

2.預(yù)算公開關(guān)注度不高。公眾網(wǎng)絡(luò)參與監(jiān)督仍處于自發(fā)狀態(tài)，一定程度呈現(xiàn)自發(fā)和無序特征。預(yù)算信息雖已在網(wǎng)上公開，但是部分網(wǎng)民尚未充分認識到預(yù)算公開是公眾政治參與的一種有效方式，對預(yù)算公開持“無所謂”態(tài)度，瀏覽量和點擊量不高。部分網(wǎng)民側(cè)重道德層面調(diào)侃、發(fā)牢騷甚至發(fā)表偏激言論，對預(yù)算編制是否合理關(guān)注度并不高，從法律、技術(shù)等專業(yè)方面對政府預(yù)算是否科學缺乏探討。

二、加強代表和公眾參與預(yù)算審查監(jiān)督的對策和建議

（一）注重制度化建設(shè)，完善操作規(guī)程

只有將公眾參與置于制度化框架下，公眾參與才能具有可持續(xù)性，公眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)才能得到有效保障。

1.加快頂層設(shè)計，全力營造氛圍。當前，全國層面尚未建立和出臺完善的公眾參與公共預(yù)算的機制和法律。建議在廣泛吸納民意的基礎(chǔ)上，加快推進預(yù)算法等修訂工作，及早出臺公眾參與預(yù)決算監(jiān)督的條例。結(jié)合當前的政治體制，積極營造良好的參與式預(yù)算氛圍，突破地方政府固有的行政思維，進一步在各省乃至全國范圍內(nèi)推行參與式預(yù)算，促進公眾參與預(yù)算協(xié)商討論和審查監(jiān)督。

2.加強制度保障，健全目標考核。浙江省溫嶺市人大常委會已出臺了《市級預(yù)算審查監(jiān)督辦法》等制度，該市還有8個鎮(zhèn)出臺了鎮(zhèn)級預(yù)算審查監(jiān)督試行辦法、參與式預(yù)算民主懇談工作規(guī)程、參與式工程項目智庫運作規(guī)程、預(yù)算調(diào)整管理試行辦法等。該市市委還出臺了《關(guān)于全面深化民主懇談推進協(xié)商民主制度化發(fā)展的意見》，并完善參與式預(yù)算的考核指標及權(quán)重。建議各地加快推進制度化建設(shè)，注重制度落實，進一步將公眾參與預(yù)算民主懇談活動與相關(guān)目標考核機制結(jié)合起來，使預(yù)算懇談不斷走向民主化、基層化。

3.加大改革力度，強化監(jiān)督剛性。對溫嶺市預(yù)算征詢制度、預(yù)算聽證制度、預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督制度、預(yù)算績效評估制度等進行全方位跟進和完善。特別是代表在預(yù)算修正和調(diào)整方面，加大改進力度，建議借鑒浙江省溫嶺市人大開展部門預(yù)算票決等方式，對單個政府性重大投資項目探索票決制度。在人代會部門預(yù)算專題審議后，引入預(yù)算修正案程序，彌補以往整體表決通過預(yù)算的弊端。進一步擴大市人大常委會投票表決項目方式，強化預(yù)算及重大投資項目的審議實效。

（二）注重采納公眾意見，完善參與方式

1. 推進公眾參與常態(tài)化。在人代會審查預(yù)算、常委會會議審查決算和審議預(yù)算執(zhí)行情況報告過程中，堅持邀請公民旁聽，注重旁聽公民制度的常態(tài)化，增強預(yù)算審查監(jiān)督的透明度。在項目聽證會方面，要進一步精選項目，擴大參與范圍，對重大社會民生項目進行聽證，促進項目決策更加科學合理。通過人大代表工作站預(yù)算征詢懇談等載體，進一步突出重點，集中精力進行重點審查，使預(yù)算草案接受更多的選民和人大代表“挑刺”。

2.注重公眾參與科學性。預(yù)算民主懇談要進一步優(yōu)化公眾參與程序，建議增加詢問和辯論環(huán)節(jié)，注重代表和公眾的會前調(diào)研。各地全面建立預(yù)算審查監(jiān)督參與庫和專業(yè)庫，采用設(shè)定條件科學抽選的方式，選出公眾代表并安排到各個預(yù)算懇談小組，通過小組討論、自由發(fā)言、問卷調(diào)查等方式，參與預(yù)算協(xié)商。根據(jù)公眾、代表的建議意見，對政府提交審議的預(yù)算草案實施修正調(diào)整。

3.推進公眾參與廣泛性。積極培育社會中間組織，吸收更多的草根組織參與預(yù)算協(xié)商討論。注重代表和公眾建議意見的吸收和反饋，采用組織的形式使分散的民眾參與到政府決策中來，使得各種利益集團都能平等地表達自己的利益訴求，更好地參與預(yù)決算監(jiān)督。

（三）注重教育培訓，激發(fā)參與興趣

1.提升公眾素質(zhì)。通過媒體宣傳、輿論引導(dǎo)和多渠道培訓，積極培養(yǎng)公眾參與預(yù)算的興趣，普及預(yù)算知識，提高預(yù)算意識。各地通過建立陽光預(yù)算宣講小組等形式，針對每年的預(yù)算審查監(jiān)督出現(xiàn)的新情況新問題開展培訓，加大對參加年度預(yù)算民主懇談的社會公眾培訓力度，使他們在預(yù)算知識、法律知識等方面逐步提高。通過參與式預(yù)算網(wǎng)、各地人大網(wǎng)站、政府門戶網(wǎng)站等平臺，免費為公眾提供預(yù)算視頻和音頻的下載或在線觀看。財政部門專門安排預(yù)算資金用于公眾預(yù)算知識普及，定期定點地為公眾開設(shè)預(yù)決算審查監(jiān)督講座。同時還可以通過會前培訓、“一報兩臺”、人大手機報、寬帶電視、郵件、預(yù)算知識展覽、印發(fā)小冊子等形式，針對不同公眾進行不定期不同類型的宣傳教育，使公眾接受良好的預(yù)算教育，切實提高社會公眾的預(yù)算信息解讀能力、分析能力、表達能力及監(jiān)督能力。

2.加強代表培訓。要定期對人大代表進行預(yù)決算知識培訓和考核，提升代表依法履職素質(zhì)和預(yù)算監(jiān)督水平，使得代表能講敢講，并學會寫規(guī)范的預(yù)算修正議案，提升監(jiān)督實效。建議設(shè)立預(yù)算專家咨詢委員會或者預(yù)算咨詢機構(gòu)，幫助人大代表解決在預(yù)算審議過程中碰到的難題，切實提高代表的預(yù)算監(jiān)督能力和水平。

3.強化長遠規(guī)劃。對在校大學生，采取必須選修公共財政預(yù)決算課程和相關(guān)社會實踐的強制性教育，提高大學生對政府預(yù)決算的監(jiān)督水平。對初中、高中學生，建議采取設(shè)立預(yù)算教育實踐基地等方式，提升預(yù)算意識，普及預(yù)算知識，進而帶動全社會提高預(yù)算水平。

（四）注重編制科學性，完善配套措施

1. 注重預(yù)算細化、通俗、易懂。政府部門要對預(yù)算進行精心設(shè)計，不斷細化預(yù)算。參照香港等地在每年的財政預(yù)算案中配大量的插圖、表格和漫畫等方式，用一些生動活潑的語言、通俗易懂的圖片和視頻為代表與公眾進行項目介紹，使公眾了解起來方便輕松，激發(fā)參與者的興趣。

2.注重全口徑預(yù)算編制、執(zhí)行、管理。只有政府部門編制全口徑的預(yù)決算，把所有財政資金納入公眾和代表的監(jiān)督視野，才能更有效地提升監(jiān)督實效。按照黨的十八大精神要求，進一步完善公共財政預(yù)算、社?；痤A(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算編制，切實加強對政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督。要完善預(yù)算改革相關(guān)配套措施，探索建立較為科學統(tǒng)一的編制方法、編制說明和編制軟件等，建立預(yù)算執(zhí)行信息化實時監(jiān)控平臺、部門預(yù)算審查指標體系、績效評價體系。

（五）注重擴大參與面，完善公眾參與的渠道和途徑

1.進一步擴大預(yù)算懇談參與度。政府要不斷增強預(yù)算編制、預(yù)算內(nèi)容、預(yù)算執(zhí)行等透明度，主動接受公眾監(jiān)督，進一步拓展參與人員的廣泛性和代表性。定期對各地的預(yù)算審查監(jiān)督參與庫和專業(yè)庫進行動態(tài)調(diào)整，不斷規(guī)范和完善相關(guān)成員，通過設(shè)定條件進行抽選，增強預(yù)算審查監(jiān)督的科學性和預(yù)算參與的合理性。在預(yù)算懇談過程中，公眾參與對象要進一步擴大，包括利益相關(guān)方的部門、受益群體、受損群體、專家、社會組織等各方。積極借助外力，發(fā)揮審計部門等作用，不斷充實財經(jīng)工委議事委員會的力量，適時成立專門的預(yù)算工作委員會，切實加強預(yù)算審查監(jiān)督力量。

2.進一步開拓預(yù)算懇談渠道。廣泛利用聽證會、民主懇談會、預(yù)算征詢會等形式保障公眾參與，吸引網(wǎng)民、外來人口、中介機構(gòu)、社會團體、行業(yè)協(xié)會等自愿報名參加，逐步擴大非政府組+7J9A6ArC5DRFE+WMfeJvsypxd+GxGp0H/eOuzSB024=織參加人數(shù)。通過組織推選、定向邀請、媒體公告、自薦，選擇專業(yè)性、代表性較強的專家型人才參加。充分借助報紙、網(wǎng)絡(luò)、宣傳欄、電視、調(diào)查問卷等方式了解民意和反饋信息，接受公眾監(jiān)督。

3.進一步完善公眾網(wǎng)絡(luò)參與。網(wǎng)絡(luò)特有的開放性、匿名性、便捷性等特點，逐漸成為公眾參與預(yù)決算監(jiān)督的新載體。公眾通過政府門戶網(wǎng)站公開的預(yù)算信息，對預(yù)算編制、批準、執(zhí)行及結(jié)果等環(huán)節(jié)進行監(jiān)督。通過設(shè)立電話熱線、網(wǎng)上實時評價、互動交流等方式，及時回應(yīng)公眾質(zhì)疑，形成公眾監(jiān)督合力。建立健全的預(yù)算信息平臺，提高政府預(yù)算監(jiān)督水平。人大代表在全程對話與協(xié)商過程中，實質(zhì)性地參與預(yù)算編制、審議、執(zhí)行和監(jiān)督全過程。

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（作者單位：浙江省溫嶺市人大工作研究室）