現(xiàn)行預(yù)算法自1995年1月1日起施行以來，對推進(jìn)我國預(yù)算法制建設(shè)，規(guī)范政府預(yù)算管理行為，加強(qiáng)和改進(jìn)人大預(yù)算審查監(jiān)督，發(fā)揮了重要的積極作用。不過，對照近二十年來的預(yù)算實(shí)務(wù)，不難發(fā)現(xiàn)預(yù)算法的一些條文并未得到切實(shí)執(zhí)行?，F(xiàn)以F省省級預(yù)算實(shí)際工作為例，列舉分析預(yù)算法未得到落實(shí)的條文如下：

1.第三條 各級預(yù)算應(yīng)當(dāng)做到收支平衡

保持預(yù)算收支平衡，是預(yù)算制度的一項(xiàng)基本原則，也是預(yù)算法明確規(guī)定的一項(xiàng)基本要求。但實(shí)際工作中，有的地方特別是財(cái)政困難的基層政府仍然不同程度存在預(yù)算收支不平衡的情況。對此，中央和地方各級政府一直十分重視，采取了許多措施，包括增加對下級的轉(zhuǎn)移支付，加大對困難地區(qū)的幫扶力度，特別是2009年以來實(shí)行縣級基本財(cái)力保障政策等，有力地增強(qiáng)了基層政府提供基本公共服務(wù)的能力。盡管如此，預(yù)算不平衡、財(cái)政赤字的問題并未完全解決。如F省2012年度預(yù)算執(zhí)行審計(jì)工作報(bào)告指出，有10個(gè)一般發(fā)展水平縣2012年末累計(jì)凈赤字達(dá)到5.1億元，其中有6個(gè)縣通過調(diào)入資金實(shí)現(xiàn)當(dāng)年收支平衡，1個(gè)縣當(dāng)年財(cái)政決算赤字達(dá)到4000多萬元。

2.第五條第三款 地方各級政府預(yù)算由本級各部門的預(yù)算組成

實(shí)行部門預(yù)算是近年來政府預(yù)算管理制度改革的核心內(nèi)容。所謂部門預(yù)算，即一個(gè)部門一本預(yù)算，部門的所有收支都統(tǒng)一納入該部門預(yù)算中。按照預(yù)算法規(guī)定，地方政府預(yù)算的基本組成元素是各個(gè)部門的預(yù)算。換而言之，地方政府預(yù)算可以拆分為各個(gè)部門的預(yù)算；并且除了部門預(yù)算外，地方政府預(yù)算不應(yīng)另有其他內(nèi)容。但是實(shí)際工作中，地方財(cái)政部門編制政府預(yù)算時(shí)，除了各部門預(yù)算外，往往還有一部分財(cái)力未在年初下到各部門，而是在預(yù)算執(zhí)行中，才通過追加的辦法下達(dá)給各部門。在F省，這部分預(yù)留的財(cái)力以財(cái)政部門各個(gè)“口”的形式編在年初預(yù)算中，目的主要是為應(yīng)對執(zhí)行中可能新產(chǎn)生的支出需要。以2013年預(yù)算為例，當(dāng)年該省省級公共預(yù)算財(cái)力用于項(xiàng)目支出260億元，其中安排157個(gè)一級預(yù)算單位175億元，另外85億元（約占三分之一）則安排在預(yù)算口、行政政法口等15個(gè)非一級預(yù)算單位的科目下。

3.第二十三條 ……下級政府不得擠占或者截留上級政府預(yù)算的資金

經(jīng)人大批準(zhǔn)的預(yù)算具有法律效力，政府支出應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照預(yù)算執(zhí)行，用于預(yù)算指定的用途和項(xiàng)目。但在實(shí)際工作中，有的地方政府財(cái)政管理不嚴(yán)格，或者本身財(cái)力有限而上級專項(xiàng)配套壓力大等，因此，擠占、截留、挪用上級?？畹男袨橄喈?dāng)程度地存在著，這也是多年來審計(jì)反映的屢審屢犯、屢禁不止的一個(gè)老問題。如F省2011年度預(yù)算執(zhí)行審計(jì)工作報(bào)告指出，部分地區(qū)存在擴(kuò)大范圍支出或違規(guī)使用社會保險(xiǎn)資金的問題，有的縣挪用社保資金，有的縣將社保資金調(diào)劑用于其他項(xiàng)目，有的縣將社保資金用于平衡財(cái)政預(yù)算等。

4.第二十八條 地方各級預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字

除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。

預(yù)算法總則第三條規(guī)定的“各級預(yù)算應(yīng)當(dāng)做到收支平衡”，既要求預(yù)算執(zhí)行的結(jié)果保持平衡，也要求年初編制的預(yù)算達(dá)到平衡。不過，現(xiàn)實(shí)中有的地方不僅從決算結(jié)果看存在赤字，就是從年初預(yù)算看，也在形式上保持平衡的表象下，隱藏著事實(shí)上的赤字。其做法有的是將預(yù)算的支出規(guī)模人為做小，如限于財(cái)力不足，對于正常的增人增資或機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)公用經(jīng)費(fèi)無法安排或安排不足；有的是將預(yù)算的收入規(guī)模人為做大，如預(yù)計(jì)收入增長幅度超過正常水平，或者將不確定的上級補(bǔ)助列為收入等。這樣的預(yù)算執(zhí)行下來，結(jié)果自然容易出現(xiàn)赤字。

除了稅收收入、非稅收入外，債務(wù)收入也是政府的一項(xiàng)收入來源。我國對地方政府舉債實(shí)行嚴(yán)格控制的辦法，依照預(yù)算法規(guī)定，當(dāng)前地方政府只能根據(jù)公路法等法律以及國務(wù)院的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行舉債，除此之外的其他債務(wù)都不具有合法性。但現(xiàn)實(shí)中絕大多數(shù)地方政府通過融資平臺、擔(dān)保、承諾等途徑，事實(shí)上負(fù)有相當(dāng)數(shù)額的債務(wù)。按照國家審計(jì)署2010年公布的數(shù)據(jù)，當(dāng)年全國地方政府債務(wù)規(guī)模為10.7萬億元，占地方支出7.4萬億元的144.6%。F省地方政府債務(wù)水平較低，2012年全省地方政府債務(wù)規(guī)模超過1200億元，占全省財(cái)政支出2601億元的50%以下。

5.第三十七條第二款 省、自治區(qū)、直轄市、設(shè)區(qū)的市、自治州政府財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)在本級人民代表大會會議舉行的一個(gè)月前，將本級預(yù)算草案的主要內(nèi)容提交本級人民代表大會有關(guān)的專門委員會或者根據(jù)本級人民代表大會常務(wù)委員會主任會議的決定提交本級人民代表大會常務(wù)委員會有關(guān)的工作委員會進(jìn)行初步審查

人大有關(guān)專門委員會或常委會工作委員會在人民代表大會會議召開前依法對本級預(yù)算草案進(jìn)行初步審查，是為大會審查批準(zhǔn)預(yù)算做好前期準(zhǔn)備的一項(xiàng)重要工作。為了從時(shí)間上保障預(yù)算初步審查能夠深入、細(xì)致地開展，預(yù)算法對地方政府財(cái)政部門作出“提前一個(gè)月”提交預(yù)算材料的要求?？蓪?shí)際工作中，這一要求往往很難獲得實(shí)現(xiàn)。以F省為例，近年來人民代表大會會議一般安排在每年1月中旬左右召開，如果“提前一個(gè)月”，那么財(cái)政部門就應(yīng)當(dāng)在上年12月的中旬提交相關(guān)預(yù)算材料；而這時(shí)由于當(dāng)年的預(yù)算尚未執(zhí)行完畢，加上涉及下年支出的國家相關(guān)政策有的尚不明確，所以下一年的預(yù)算草案根本無法提前編好，即使是“預(yù)算草案的主要內(nèi)容”也很難有效確定。因此，實(shí)務(wù)中財(cái)政部門要么無法“提前一個(gè)月”提交預(yù)算材料，要么提交的預(yù)算材料過于簡略，對人大財(cái)經(jīng)委開展預(yù)算初步審查造成不利影響。

6.第四十條第二款 縣級以上地方各級政府將下一級政府依照前款規(guī)定報(bào)送備案的預(yù)算匯總后，報(bào)本級人民代表大會常務(wù)委員會備案

按照預(yù)算法規(guī)定，我國實(shí)行一級政府一級預(yù)算；各級人大負(fù)責(zé)審查本級總預(yù)算草案、批準(zhǔn)本級預(yù)算，人大常委會負(fù)責(zé)監(jiān)督本級總預(yù)算的執(zhí)行。也就是說，雖然各級人大批準(zhǔn)的只是本級預(yù)算，但監(jiān)督的則是包括本級預(yù)算在內(nèi)的本級總預(yù)算。由于人大審查的本級總預(yù)算草案通常屬代編性質(zhì)，而匯總的各級預(yù)算均經(jīng)本級人大批準(zhǔn)，為準(zhǔn)確數(shù)字，因此，預(yù)算法第四十條要求政府將匯總的總預(yù)算報(bào)人大常委會備案，這是完善預(yù)算審查監(jiān)督工作程序的一項(xiàng)必要的制度設(shè)計(jì)，有利于人大常委會依法對本級總預(yù)算實(shí)施監(jiān)督。不過，實(shí)際工作中這項(xiàng)規(guī)定并未得到政府及其財(cái)政部門的應(yīng)有重視。如F省多年來都沒有按照預(yù)算法的這一規(guī)定，將匯總后的全省總預(yù)算報(bào)省人大常委會備案。

7.第六十三條 各級政府決算經(jīng)批準(zhǔn)后，財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)向本級各部門批復(fù)決算

決算，是經(jīng)人大立法機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的預(yù)算執(zhí)行結(jié)果。從法律內(nèi)涵看，人大批準(zhǔn)政府預(yù)算，既是對政府依預(yù)算開支的授權(quán)，也規(guī)定了政府支出的相應(yīng)責(zé)任；而人大常委會批準(zhǔn)決算，則是對政府在預(yù)算支出方面所負(fù)責(zé)任的核銷。相應(yīng)地，政府實(shí)施預(yù)決算管理中，財(cái)政部門對各部門預(yù)決算的批復(fù)，也包含著相關(guān)權(quán)利責(zé)任的明確與核銷的法律意義。因此，財(cái)政部門依法批復(fù)部門決算，是完整的預(yù)算管理程序中的一個(gè)重要步驟。但實(shí)務(wù)中與匯總預(yù)算的報(bào)備一樣，這一法律規(guī)定也沒有得到財(cái)政部門的落實(shí)。從F省預(yù)算審查監(jiān)督工作中了解的情況看，財(cái)政部門在省人大常委會批準(zhǔn)省級決算后，并沒有對各部門批復(fù)決算。

以上所列預(yù)算法部分條文在F省的落實(shí)情況，其實(shí)在其他地方也普遍存在。分析預(yù)算法未得到完全落實(shí)的原因，有的只是單純的執(zhí)行不力問題，主要是同地方政府管理特別是財(cái)政管理不夠嚴(yán)格、規(guī)范，法治化水平不高有關(guān)，如部門預(yù)算編制、提前報(bào)送預(yù)算材料、預(yù)決算的報(bào)備和批復(fù)等；有的則與現(xiàn)行并不完善的財(cái)政體制有很大關(guān)系，如地方政府的預(yù)算赤字、債務(wù)問題等。從一定意義上說，法律的實(shí)施狀況是對立法工作質(zhì)量的檢驗(yàn)。因此，站在立法的角度看，現(xiàn)實(shí)中預(yù)算法部分條文未獲落實(shí)的情況，特別是某些深層次的體制性問題，很值得引起從事預(yù)算法修改工作的立法者的重視。為此，建議全國人大立法機(jī)關(guān)充分正視并深入探究預(yù)算實(shí)務(wù)中面臨的各種體制、機(jī)制問題，更有針對性地修改完善預(yù)算法律制度，增強(qiáng)新預(yù)算法的可操作性與適用性。

（作者單位：福建省人大常委會財(cái)經(jīng)工委）