所謂“兩官”績效評估，是指地方人大及其常委會為規(guī)范司法行為，促進(jìn)司法公正，通過規(guī)定的程序和方式，對由其考察任命的法官和檢察官（簡稱“兩官”）實(shí)施檢查、督促、調(diào)查和處理，并對其工作業(yè)績和效果作出綜合評判的總稱。近年來，浙江省溫嶺市在推進(jìn)民主法制建設(shè)和加強(qiáng)人大監(jiān)督工作的進(jìn)程中，積極探索監(jiān)督司法工作的新途徑，在全國范圍內(nèi)首次開展“兩官”績效評估工作，并在實(shí)施過程中取得了一定成效。本文通過介紹溫嶺“兩官”績效評估工作的實(shí)施情況，分析“兩官”績效評估實(shí)施過程中存在的主要問題，并提出進(jìn)一步改進(jìn)和完善“兩官”績效評估的若干對策和建議，以期為國內(nèi)其他地區(qū)開展“兩官”績效評估工作提供些許借鑒和參考。

一、“兩官”績效評估產(chǎn)生的背景和依據(jù)

監(jiān)督法實(shí)施后，“述職評議”這一曾被認(rèn)為人大及其常委會對任命干部實(shí)行剛性監(jiān)督的重要手段已逐步淡出人們的視野。在實(shí)踐中，大多數(shù)地方人大及其常委會對法院和檢察院（簡稱“兩院”）的監(jiān)督側(cè)重于對工作的監(jiān)督，而忽視了對個(gè)人的監(jiān)督，這好比是監(jiān)督水流而不是監(jiān)督水源，難以起到“正本清源”的作用。為此，浙江省溫嶺市人大常委會一直在不斷地思考和探索，如何采取有效的監(jiān)督方式，既能保證“兩官”獨(dú)立行使職權(quán)，又能規(guī)范“兩官”正確行使職權(quán)，并先后于2008年、2009年對該市人民法院的部分法官和人民檢察院的部分檢察官開展了績效評估，從而在國內(nèi)首次開啟了地方人大對“兩官”績效評估的實(shí)踐探索。

法官和檢察官作為人大及其常委會依法選舉和任命的司法人員，人大對他們的監(jiān)督具有相應(yīng)的法理依據(jù)、客觀需要和現(xiàn)實(shí)要求。

1.法理依據(jù)。監(jiān)督權(quán)和任免權(quán)是憲法賦予人大及其常委會最重要的兩項(xiàng)權(quán)力，人大對 “兩官”的監(jiān)督和任免是重要的憲法原則。地方組織法第二十六條和第四十四條分別規(guī)定了人大對由它選舉任命的司法人員可以行使罷免權(quán)和撤職權(quán)，監(jiān)督法第四十四條進(jìn)一步明確了這種撤職權(quán)，并在第八章對撤職案的審議和決定的程序作了具體的規(guī)定，這充分說明了人大對司法人員個(gè)體進(jìn)行監(jiān)督的法定性、權(quán)威性和嚴(yán)厲性。此外，地方組織法第四十四條還進(jìn)一步規(guī)定了人大常委會“監(jiān)督本級人民政府、人民法院、人民檢察院的工作，聯(lián)系本級人民代表大會代表、受理人民群眾對上述國家機(jī)關(guān)工作人員的申訴和意見”。換而言之，既然人大可以受理人民群眾對司法人員的申訴和意見，就意味著人大常委會可以通過調(diào)查核實(shí)，對司法人員進(jìn)行監(jiān)督。

2.客觀需要。從當(dāng)前地方黨委組織部門管理的實(shí)際權(quán)限來看，人民法院院長、副院長，人民檢察院檢察長、副檢察長一般都是由當(dāng)?shù)亟M織部門管理和考核，而多數(shù)的法院審判委員會委員、庭長、副庭長、審判員以及檢察院的檢察委員會委員、檢察員并非地方組織部門管理的干部。對這一層級的司法人員如果人大不去監(jiān)督管理，特別是對他們的基本履職情況也缺乏必要的了解掌握，光靠“兩院”自身的管理考核，難以達(dá)到比較好的監(jiān)督管理效果。

3.現(xiàn)實(shí)要求。從現(xiàn)實(shí)情況來看，近年來，司法不公、司法腐敗問題日益嚴(yán)峻，冤假錯(cuò)案時(shí)有發(fā)生，涉訴上訪事件不斷增加，司法公信力不足問題已經(jīng)成為影響司法機(jī)關(guān)和司法人員工作權(quán)威性的致命傷痕[1]。在輿論監(jiān)督、社會監(jiān)督如火如荼的今天，廣大人民群眾要求人大及其常委會加大對司法機(jī)關(guān)及其司法人員個(gè)體監(jiān)督的呼聲非常強(qiáng)烈。人大如果再不采取相應(yīng)的舉措，改進(jìn)和加強(qiáng)對司法機(jī)關(guān)及其司法人員的監(jiān)督方式和力度，也必將會失去廣泛的群眾基礎(chǔ)。

因此，2013年6月，溫嶺市新一屆人大常委會在總結(jié)以往經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，又啟動(dòng)了新一輪的“兩官”績效評估工作，使該項(xiàng)工作逐步進(jìn)入常態(tài)化的軌道，也將為進(jìn)一步研究“兩官”績效評估工作提供新的實(shí)踐樣本。

二、“兩官”績效評估既有的要素和成效

溫嶺市人大常委會根據(jù)憲法、監(jiān)督法等相關(guān)法律的規(guī)定，結(jié)合“兩院”工作的實(shí)際，考慮“兩官”工作的現(xiàn)狀，在每次開展“兩官”績效評估時(shí)均事先制訂實(shí)施方案[2]。分析“兩官”績效評估的實(shí)施方案，其構(gòu)成要素主要有五個(gè)方面：

1.評估主體。成立以常委會分管副主任為組長，法制工委主任為副組長，部分常委會委員和人大代表為成員的績效評估小組。績效評估小組是“兩官”績效評估工作的主體和具體執(zhí)行機(jī)構(gòu)。

2.評估內(nèi)容?！皟晒佟笨冃гu估主要對被評估對象最近幾年來的各方面績效進(jìn)行考量，其中“績”是指司法業(yè)績，具體從案件的收案數(shù)、結(jié)案數(shù)、辦結(jié)期限、判決率、上訴率、發(fā)回重審率、二審改判率、不起訴案件質(zhì)量、出庭公訴、抗訴糾正偵查、審判違法行為和裁判文書錯(cuò)漏罪率等方面進(jìn)行考查；“效”是指辦案的法律效果和社會效果，具體從調(diào)解率、撤訴率、當(dāng)事人投訴率、涉訴信訪率、群眾滿意率等進(jìn)行考查。此外，“兩官”的政治理論與審判業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)情況、接受監(jiān)督與司法為民情況、勤政廉潔與作風(fēng)建設(shè)情況等也都是績效評估的參考內(nèi)容。

3.評估對象。“兩官”績效評估以人大及其常委會選舉和任命的司法人員為評估對象，包括人大選舉或者任命的人民法院院長、副院長、審判委員會委員、庭長、副庭長、審判員，人民檢察院檢察長、副檢察長、檢察委員會委員、檢察員。但在實(shí)際操作中，出于強(qiáng)化績效評估效果和發(fā)揮示范引導(dǎo)作用等多種因素考量，目前主要針對市人民法院和市人民檢察院直接辦案部門的審判員和檢察員開展評估。

4.評估程序?！皟晒佟笨冃гu估工作共分準(zhǔn)備動(dòng)員、調(diào)查了解、評估、整改四個(gè)階段。首先，市人大常委會主任會議討論通過實(shí)施方案，并組織召開動(dòng)員會，在動(dòng)員會上抽簽確定被評估對象并在網(wǎng)絡(luò)和各類媒體上發(fā)布公告；其次，績效評估小組針對被評估對象，組織開展深入調(diào)查了解，通過本人自查、案卷抽查、觀摩庭審、走訪了解、座談聽取、代表暗訪、民主測評等手段，全面掌握被評估對象的各方面表現(xiàn)；再次，市人大召開常委會會議，在聽取被評估對象履職報(bào)告和績效評估小組調(diào)查報(bào)告的基礎(chǔ)上，由全體常委會委員對每位被評估對象進(jìn)行票決并形成評估意見；最后，每位被評估對象結(jié)合市人大常委會的評估意見，自覺整改落實(shí)，并主動(dòng)向常委會書面匯報(bào)整改落實(shí)情況。

5.評估結(jié)果。常委會票決的結(jié)果分滿意、基本滿意和不滿意三個(gè)等次，“滿意”票數(shù)超過應(yīng)到常委會委員人數(shù)二分之一的定為“滿意”，“不滿意”票數(shù)超過應(yīng)到常委會委員人數(shù)二分之一的定為“不滿意”，其余的定為“基本滿意”。對評估為不滿意的對象在三個(gè)月后再次測評，如果再次測評仍被評為不滿意的，則須按照法定程序作出相應(yīng)處理。對評估中發(fā)現(xiàn)的可能存在違法裁判的案件和涉嫌違法違紀(jì)的其他法官，一律移送有關(guān)部門和單位調(diào)查處理。

綜上，溫嶺市“兩官”績效評估的具體操作程序如下圖所示：

“兩官”績效評估是溫嶺市人大在依法行使監(jiān)督權(quán)方面的積極探索，是在新形勢下加強(qiáng)人大對司法人員監(jiān)督的有益嘗試，是司法隊(duì)伍自身能力建設(shè)的需要，也是讓人民群眾更進(jìn)一步了解認(rèn)識“兩院”及“兩官”的需要，更是實(shí)現(xiàn)法律效果與社會效果有機(jī)統(tǒng)一的需要。其實(shí)施成效主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

1.創(chuàng)新了人大監(jiān)督方式。首先，這是對人大監(jiān)督方式綜合運(yùn)用的一次嘗試，在此之前，人大對“兩院”的監(jiān)督往往采取單個(gè)方式進(jìn)行，監(jiān)督效果比較有限，但是“兩官”績效評估綜合運(yùn)用了聽取匯報(bào)、執(zhí)法檢查、民主測評、代表視察、專題調(diào)研、征求意見、明查暗訪、詢問、票決等多種手段，形成了強(qiáng)大的監(jiān)督合力。其次，這是對人大監(jiān)督司法人員的一次嘗試，人大對司法人員的監(jiān)督與對司法隊(duì)伍建設(shè)的監(jiān)督有著明顯區(qū)別，前者是人大對司法人員個(gè)人進(jìn)行監(jiān)督，直接將壓力施加在被監(jiān)督者身上，后者是人大對司法機(jī)關(guān)整體隊(duì)伍建設(shè)方面進(jìn)行監(jiān)督，屬于工作監(jiān)督的范疇，其主要責(zé)任人為司法機(jī)關(guān)的主要領(lǐng)導(dǎo)。因此，“兩官”績效評估直接對被評估對象進(jìn)行調(diào)查了解，當(dāng)面提出建議意見，督促抓好整改落實(shí)，提高了人大監(jiān)督的質(zhì)量和實(shí)效[3]。

2.提高了“兩官”隊(duì)伍素質(zhì)。被評估對象正確對待、真心配合績效評估工作，對評估中反映的重點(diǎn)和突出問題，逐條進(jìn)行對照檢查，研究落實(shí)整改措施，及時(shí)反饋整改情況，通過評估，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變了工作作風(fēng)，激發(fā)了工作熱情，提高了司法效率和司法水平。據(jù)統(tǒng)計(jì)，被評估的5位法官，當(dāng)年的人均辦案數(shù)量均有明顯上升，且均沒有發(fā)生檢察抗訴、二審改判、群眾上訪等事件。此外，常委會針對9名被評估對象的不足之處，共梳理提出書面評估意見36條，其中關(guān)于“某一檢察官出庭支持公訴能力不足，建議更換崗位”的建議，被該市人民檢察院采納，并及時(shí)作出了相應(yīng)的崗位更換安排，改變了以往辦案部門“只進(jìn)不出”的習(xí)慣做法。

3.提升了“兩院”司法公信。通過網(wǎng)絡(luò)、各類媒體公布被評估對象名單，并設(shè)立監(jiān)督電話和網(wǎng)上信箱，向被評估對象主辦案件的當(dāng)事人發(fā)送征求意見函等做法，充分調(diào)動(dòng)了社會公眾參與“兩官”績效評估的積極性，使績效評估工作以及“兩官”履職情況更加公開、透明，使人民群眾對“兩院”和“兩官”的工作有了進(jìn)一步了解，從而加大了司法公開的力度。

三、“兩官”績效評估存在的質(zhì)疑與問題

浙江溫嶺的“兩官”績效評估是地方人大行使監(jiān)督權(quán)的創(chuàng)新探索，首開國內(nèi)對司法人員進(jìn)行直接監(jiān)督的先河，沒有既有經(jīng)驗(yàn)可以借鑒，完全是摸著石頭過河。在實(shí)施過程中，主要面臨兩個(gè)方面的困難，一方面是遭受到了外界有關(guān)正當(dāng)性的質(zhì)疑；另一方面是工作開展中存在的實(shí)際問題。

1.遭受的質(zhì)疑

（1）缺乏具體法律規(guī)定。監(jiān)督法是各級人大及其常委會行使監(jiān)督權(quán)的具體法律依據(jù)，監(jiān)督法中雖然規(guī)定了聽取和審議人民政府、人民法院和人民檢察院的專項(xiàng)工作報(bào)告；審查和批準(zhǔn)決算，聽取和審議國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算的執(zhí)行情況報(bào)告，聽取和審議審計(jì)工作報(bào)告；法律法規(guī)實(shí)施情況的檢查；規(guī)范性文件的備案審查；詢問和質(zhì)詢；特定問題調(diào)查；撤職案的審議和決定等7個(gè)方面的監(jiān)督行為。但是沒有對“績效評估”這一監(jiān)督方式作出相應(yīng)的規(guī)定。按照“法無明文規(guī)定即禁止”的原則，地方人大不能在法律條文之外擅自創(chuàng)造監(jiān)督方式。

（2）違反黨管干部原則。黨管干部原則是黨和國家干部管理制度的根本原則，主要是指各級黨委堅(jiān)持貫徹執(zhí)行黨的干部路線、方針和政策，嚴(yán)格按照黨的原則選拔任用干部，并對各級、各類干部進(jìn)行有效管理和監(jiān)督。司法人員作為國家機(jī)關(guān)工作人員，應(yīng)當(dāng)由黨的組織部門進(jìn)行管理和監(jiān)督，人大及其常委會只能根據(jù)黨委的意見，從程序上任免司法人員，無權(quán)進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的審查和監(jiān)督。

（3）影響司法機(jī)關(guān)獨(dú)立行使司法權(quán)。憲法第一百二十六條規(guī)定：“人民法院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審判權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和公民個(gè)人的干涉?！钡谝话偃粭l規(guī)定：“人民檢察院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使檢察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和公民個(gè)人的干涉?！边@表明司法權(quán)由司法機(jī)關(guān)排它性行使，司法組織和司法人員在行使職權(quán)時(shí)只服從法律，不受任何機(jī)關(guān)、團(tuán)體和個(gè)人的干涉?！皟晒佟笨冃гu估實(shí)行案卷抽查和旁聽庭審，可能會對司法人員施加壓力，影響其依法、公正、獨(dú)立辦理案件。

溫嶺市人大在醞釀開展“兩官”績效評估之時(shí)，就已經(jīng)考慮到了可能遭受的質(zhì)疑，并通過多次召開常委會會議、主任會議、民主懇談等形式，對“兩官”績效評估的合法性、政治性和可行性進(jìn)行論證。首先，“兩官”績效評估是人大對法律監(jiān)督、工作監(jiān)督和人事任免等職權(quán)的綜合運(yùn)用和有機(jī)結(jié)合，而這三個(gè)方面，在憲法、地方組織法、監(jiān)督法中都有明文規(guī)定，在法律規(guī)定范圍內(nèi)，如何采取更加有效的方式和途徑來行使職權(quán)，地方人大應(yīng)當(dāng)具有能動(dòng)性[4]。其次，黨管干部是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的具體體現(xiàn)，人大依法對自己任命的干部開展監(jiān)督是人民群眾當(dāng)家作主的生動(dòng)實(shí)踐，二者相輔相成、相互促進(jìn)、缺一不可，能夠有效地把堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國有機(jī)的統(tǒng)一起來。第三，憲法明確規(guī)定，人大與“兩院”之間是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，人大作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)對“兩院”進(jìn)行監(jiān)督，在于確保憲法和法律的正確實(shí)施，確保審判權(quán)、檢察權(quán)的正確行使，確保公民、法人和其他組織的合法權(quán)益得到尊重和維護(hù)，人大監(jiān)督與司法機(jī)關(guān)獨(dú)立行使司法權(quán)并不矛盾。因此，針對“兩官”績效評估這項(xiàng)工作，需要著重討論的不是能不能做的問題，而是如何做得更好的問題。

2.存在的問題

（1）思想認(rèn)識不夠統(tǒng)一，評估工作難以到位。從人大自身看，對開展“兩官”績效評估還有所疑慮，既擔(dān)心監(jiān)督不力導(dǎo)致失職，又唯恐監(jiān)督多了可能影響與“兩院”的關(guān)系，甚至害怕被認(rèn)為是“越位”，在工作開展時(shí)放不開手腳，講問題往往“淺嘗輒止”。從被評估對象看，法官和檢察官習(xí)慣于端坐在高堂之上，習(xí)慣于他人投以仰視的目光，再加上日常工作任務(wù)繁重，接受監(jiān)督的自覺性和主動(dòng)性還不強(qiáng)，對績效評估有被動(dòng)應(yīng)付的心理。這導(dǎo)致“兩官”績效評估程序性多、實(shí)質(zhì)性少，彈性監(jiān)督多、剛性監(jiān)督少，違背了工作開展的初衷，使之陷入相對被動(dòng)的局面。

（2）調(diào)查了解不夠深入，評估力量還需加強(qiáng)。調(diào)查了解是“兩官”績效評估工作最為基礎(chǔ)和關(guān)鍵的環(huán)節(jié)之一，更是常委會對被評估對象進(jìn)行票決的主要依據(jù)。但是大量的調(diào)查了解工作都要由績效評估小組來完成，而績效評估小組的組成人員基本在5至7人之間，很難對被評估對象進(jìn)行全面的了解，特別是針對具體辦案情況，專業(yè)性要求很強(qiáng)，如果讓外行人進(jìn)行抽查，往往形式多實(shí)質(zhì)少，很難找準(zhǔn)問題癥結(jié)，導(dǎo)致被評估對象口服心不服。

（3）體制機(jī)制不夠健全，評估實(shí)效有待提高。一是制度建設(shè)不夠完善，尚未制定出臺相關(guān)規(guī)范性文件，目前僅限于開展一次績效評估，臨時(shí)討論形成一個(gè)實(shí)施方案，導(dǎo)致評估的主體、內(nèi)容、對象、程序確定存在一定的隨意性。二是評估手段比較單一，很少綜合運(yùn)用各種監(jiān)督手段，特別是對評估過程中發(fā)現(xiàn)的重大問題，也沒有通過行使質(zhì)詢、專題詢問、特定問題調(diào)查、免職、撤職、罷免等剛性手段來追究責(zé)任。三是結(jié)果運(yùn)用略顯乏力。“兩官”績效評估的跟蹤監(jiān)督機(jī)制尚未建立，被評估對象的整改落實(shí)情況難以掌握，“兩官”績效評估的獎(jiǎng)懲機(jī)制機(jī)構(gòu)不夠完善，評估結(jié)果對被評估對象沒有實(shí)質(zhì)性影響，存在“評估工作開展時(shí)，熱熱鬧鬧；評估工作結(jié)束后，冷冷清清”的走過場現(xiàn)象。

四、健全“兩官”績效評估的對策和建議

誠如孟德斯鳩所言：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)?！盵5]司法機(jī)關(guān)及其工作人員掌握著國家審判權(quán)、檢察權(quán)，直接承擔(dān)著維護(hù)司法公正的神圣職責(zé)，要防止其濫用權(quán)力，就必須對司法權(quán)的行使者進(jìn)行有效的監(jiān)督制約。人大及其常委會具有監(jiān)督司法機(jī)關(guān)和任免司法人員的重要職權(quán)，如何完善人大及其常委會正確行使職權(quán)顯得尤為重要。

浙江溫嶺人大開展“兩官”績效評估工作，具有法理依據(jù)、客觀需要和現(xiàn)實(shí)要求，并且在實(shí)踐中取得了較大的成效。筆者認(rèn)為，地方人大應(yīng)根據(jù)黨的十八大關(guān)于社會主義法治建設(shè)的要求和精神，針對可能遭受的質(zhì)疑和存在的問題，認(rèn)真做好四個(gè)“三”字文章，進(jìn)一步健全和規(guī)范“兩官”績效評估工作。

1.完善三個(gè)制度，確?？冃гu估有章可循

（1）規(guī)范操作制度?！翱冃гu估”這一監(jiān)督方式雖然在現(xiàn)有法律中沒有明文提出，但是經(jīng)過分析，我們不難發(fā)現(xiàn)，“兩官”績效評估的實(shí)質(zhì)是人大對“兩院”法律監(jiān)督、工作監(jiān)督和人事任免的結(jié)合，溫嶺人大只是對現(xiàn)行法律進(jìn)行了靈活運(yùn)用，以求達(dá)到最佳的監(jiān)督效果。由于“兩官”績效評估包含多種監(jiān)督方式以及任免權(quán)的行使，如何規(guī)范化、程序化運(yùn)作，將是當(dāng)前地方人大亟需解決的問題。筆者認(rèn)為，可以根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，結(jié)合以往績效評估開展情況，制定《“兩官”績效評估實(shí)施辦法》，形成具有約束力的規(guī)范性文件，明確評估主體、內(nèi)容、對象、程序等，如需變更須經(jīng)常委會表決通過，進(jìn)一步增強(qiáng)“兩官”績效評估工作的權(quán)威性。

（2）追蹤評估制度。作為完整的績效評估制度體系，追蹤評估應(yīng)該也是其重要組成部分，對于被評估對象的整改落實(shí)情況和“后評估”表現(xiàn)，需要進(jìn)行跟蹤監(jiān)督。首先，落實(shí)一個(gè)跟蹤監(jiān)督的主體，法制工委作為常委會的常設(shè)機(jī)構(gòu)，并且負(fù)責(zé)聯(lián)系和監(jiān)督“兩院”，可以由其負(fù)責(zé)跟蹤監(jiān)督；其次，明確跟蹤監(jiān)督的內(nèi)容，這應(yīng)該與績效評估的內(nèi)容相吻合，并且要突出對群眾反映強(qiáng)烈的問題，加大跟蹤檢查和監(jiān)督力度。此外，對評估過程中反映出來的共性問題，要督促“兩院”建章立制，注重從制度層面鞏固整改成果。

（3）監(jiān)督制約制度。直接對司法官員個(gè)體進(jìn)行評估，是“兩官”績效評估最大的亮點(diǎn)，也是實(shí)踐中面臨的難點(diǎn)所在。評估主體在評估過程中具有較大的權(quán)力，但如果評估主體偏離實(shí)事求是的原則，勢必會對被評估對象造成不公。因此，要有效制約評估主體，防止權(quán)力濫用，確保評估工作科學(xué)、公平、公正開展。筆者認(rèn)為，可以引入第三方力量來監(jiān)督評估主體，如通過媒體充分曝光評估工作開展情況，使評估工作也能在陽光下運(yùn)行。同時(shí)，賦予評估對象申訴權(quán)，對評估調(diào)查的事實(shí)和指出的問題不服的，允許其向常委會申訴，常委會對申訴事項(xiàng)要組織開展調(diào)查，并在規(guī)定期限內(nèi)回復(fù)被評估對象。

2.堅(jiān)持三個(gè)原則，確?？冃гu估正確開展

（1）集體監(jiān)督原則。監(jiān)督法第四條規(guī)定：各級人民代表大會常務(wù)委員會按照民主集中制的原則，集體行使監(jiān)督職權(quán)。這是人大常委會監(jiān)督工作必須遵循的組織原則。因此，“兩官”績效評估應(yīng)當(dāng)是人大常委會的集體行為，不允許人大代表個(gè)人行使或人大代表個(gè)人以人大名義行使。人大常委會通過主任會議討論后確定績效評估小組，并授權(quán)他們開展調(diào)查了解工作。對被評估對象的票決，必須由常委會全體組成人員進(jìn)行，測評結(jié)果也必須按照過半數(shù)的原則，即認(rèn)定為滿意的，要求滿意票數(shù)達(dá)到二分之一以上；認(rèn)定為不滿意的，要求不滿意票數(shù)達(dá)到二分之一以上。

（2）間接監(jiān)督原則。所謂間接監(jiān)督是指人大行使監(jiān)督權(quán)時(shí)，主要側(cè)重于對法院起督促、指導(dǎo)作用，不能直接通過作出決定或決議的形式宣告法院的判決和裁定無效或進(jìn)行更改，而應(yīng)采取間接手段來達(dá)到監(jiān)督目的。這種間接監(jiān)督主要表現(xiàn)在：評介性，人大在聽取法院的工作報(bào)告，或?qū)Ψㄔ哼M(jìn)行質(zhì)詢時(shí)，通常只發(fā)表一些評介性意見，從而為法院修正錯(cuò)誤提供“參數(shù)”；通告性，通告法院其行為違反了法律，警告不要再繼續(xù)下去；批評性，對法院的違法行為提出批評性意見，要求自行糾正其違法行為；督促性，要求法院改變或撤銷違反法律的法規(guī)、決定、命令或判決[6]。因此，“兩官”績效評估過程中，如果發(fā)現(xiàn)確有錯(cuò)誤的案件，不能直接宣布其無效，而只能督促司法機(jī)關(guān)依法辦案，糾正錯(cuò)誤，或者對他們提起質(zhì)詢，進(jìn)而促使司法機(jī)關(guān)糾正錯(cuò)誤；如果發(fā)現(xiàn)涉嫌違法違紀(jì)的現(xiàn)象，只能通過監(jiān)督程序，啟動(dòng)司法機(jī)關(guān)的自我糾錯(cuò)機(jī)制，或者嚴(yán)格按照法定程序交有關(guān)組織和部門辦理，而不能直接由績效評估小組查辦，這實(shí)際上也是黨管干部原則的體現(xiàn)。

（3）事后監(jiān)督原則。人大監(jiān)督是為了校正司法行為的偏差，只有司法行為已經(jīng)作出，人大才有必要和可能去了解是否存在問題。司法行為還未呈現(xiàn)任何結(jié)果，也就無法判斷司法行為的正確與否，當(dāng)然也就無法監(jiān)督。因此，在對司法行為進(jìn)行監(jiān)督過程中，事后監(jiān)督是人大開展監(jiān)督時(shí)需要嚴(yán)格把握的介入時(shí)點(diǎn)[7]。有學(xué)者就此指出，“司法機(jī)關(guān)享有依法獨(dú)立行使審判權(quán)、檢察權(quán)，在司法機(jī)關(guān)對案件還沒有作出處理之前，人大及其常委會不必要也不應(yīng)當(dāng)進(jìn)行干預(yù)?！盵8]更有學(xué)者進(jìn)一步指出：“人大對司法的監(jiān)督有其應(yīng)有的范圍和限度，它應(yīng)以事后監(jiān)督為主，尊重司法工作的獨(dú)立性和中立……人大對司法監(jiān)督必須遵循事后監(jiān)督的原則，只有在司法裁判已經(jīng)發(fā)生法律效力的情況下，人大才能發(fā)揮對案件的監(jiān)督作用?！盵9]遵循事后監(jiān)督原則，“兩官”績效評估應(yīng)當(dāng)主要針對被評估對象過去幾年來的績效表現(xiàn)。特別是在抽查的案件時(shí)，要選擇已經(jīng)辦理完結(jié)的案件，不能干涉正在辦理的案件。在觀摩由被評估對象擔(dān)任審判長或出庭支持公訴案件的庭審過程中，要更多地側(cè)重于程序問題而不是實(shí)體問題，不能在庭審過程中對案件事實(shí)認(rèn)定和法律適用等發(fā)表傾向性意見。此外，可以嘗試通過抽看被評估對象已辦案件的庭審錄像，來達(dá)到事后監(jiān)督與實(shí)體監(jiān)督的有效結(jié)合。堅(jiān)持事后監(jiān)督原則，也將很好地消除外界對“兩官”績效評估可能影響司法機(jī)關(guān)獨(dú)立行使司法權(quán)的疑慮。

3.提高三個(gè)能力，確保績效評估取得實(shí)效

（1）調(diào)查了解能力。“沒有調(diào)查就沒有發(fā)言權(quán)?！闭{(diào)查了解的能力和水平將直接影響著“兩官”績效評估的質(zhì)量。筆者認(rèn)為，需要從調(diào)查了解的內(nèi)容、方式和對象三個(gè)方面進(jìn)行考慮，努力提高調(diào)查了解的能力。首先，不斷深化調(diào)查了解的內(nèi)容，既要調(diào)查了解被評估對象“八小時(shí)內(nèi)”的工作情況，又要調(diào)查了解被評估對象“八小時(shí)外”的生活情況。其次，不斷健全調(diào)查了解的方式，既要運(yùn)用走訪座談、案件抽查、觀摩庭審、明查暗訪等單向性的方式，又要運(yùn)用監(jiān)督電話、網(wǎng)上信箱、問卷調(diào)查、民主測評、征求意見等互動(dòng)性的方式進(jìn)行調(diào)查。第三，不斷擴(kuò)大調(diào)查了解的對象，既要向被評估對象所在單位和科（庭）室了解情況，又要向與被評估對象聯(lián)系較為緊密的政法委、公安局、紀(jì)委（監(jiān)察局）、信訪局、相關(guān)鎮(zhèn)（街道）等部門以及人民陪審員、律師、法律工作者、案件當(dāng)事人等個(gè)人了解情況[10]。

（2）借力監(jiān)督能力。“兩官”績效評估工作量大、專業(yè)性強(qiáng)，單純依靠人大常委會本身，仍然有所欠缺，必須充分挖掘各方面的力量。首先，充分發(fā)揮人大代表的作用。通過組織人大代表暗訪案件當(dāng)事人和旁聽案件庭審，來進(jìn)一步了解被評估對象的辦案情況，通過向人大代表發(fā)送征求意見函，來進(jìn)一步聽取代表們對被評估對象的意見和建議。其次，充分尋求村居社區(qū)干部的幫助。被評估對象在“八小時(shí)外”更多的是與家屬、鄰居接觸，但是評估小組直接向其家屬、鄰居了解情況，通過發(fā)動(dòng)被評估對象所在村居社區(qū)的干部來向其家屬和鄰居了解情況，將會事半功倍，也更容易聽到真實(shí)的聲音。第三，充分借助專業(yè)人士的力量。組建績效評估專家?guī)欤ξ諏＜覍W(xué)者和政法機(jī)關(guān)專業(yè)力量充實(shí)其中，在開展案件抽查和旁聽庭審等專業(yè)性要求較高的活動(dòng)時(shí)，可以從專家?guī)熘须S機(jī)抽取人員進(jìn)行評查。

（3）結(jié)果運(yùn)用能力。正所謂“權(quán)力失去監(jiān)督必將滋生腐敗，監(jiān)督失去權(quán)威必將流于形式”?！皟晒佟笨冃гu估不應(yīng)該是和和氣氣、平平淡淡的“評估”，必須具體深入，觸及靈魂。首先，加大評估獎(jiǎng)懲力度，對被評估為“滿意”的先進(jìn)對象要進(jìn)行表彰獎(jiǎng)勵(lì)；對被評估為“不滿意”的落后對象要責(zé)令限期整改，并且敢于行使罷免權(quán)和撤職權(quán)，確?？冃гu估不流于形式。其次，探索建立“兩官”績效評估檔案[11]，在評估結(jié)束后，對每一位被評估對象建立起完整的績效評估檔案，作為以后職務(wù)任免和開展監(jiān)督任命干部工作時(shí)的參考，從而激發(fā)被評估對象參評的積極性。

4.做到三個(gè)結(jié)合，確?？冃гu估走向深遠(yuǎn)

（1）與人大其他監(jiān)督相結(jié)合。“兩官”績效評估是一項(xiàng)綜合性的監(jiān)督工作，其效果顯而易見，但是人大對“兩院”的監(jiān)督不能完全依靠于“兩官”績效評估，必須多管齊下，才能監(jiān)督到位。人大對“兩院”的監(jiān)督和制約應(yīng)當(dāng)是全方面、立體式的，包括聽取并審議“兩院”工作報(bào)告，對“兩院”工作進(jìn)行詢問和質(zhì)詢，對“兩院”的專項(xiàng)工作進(jìn)行監(jiān)督，對“兩院”的規(guī)范性文件進(jìn)行審查，對“兩院”的工作進(jìn)行視察，對“兩院”報(bào)告的重大事項(xiàng)進(jìn)行備案等。因此，要將“兩官”績效評估與人大對“兩院”的其他監(jiān)督方式相結(jié)合，形成監(jiān)督合力。筆者認(rèn)為，在每一屆常委會的五年任期里，可以用兩年時(shí)間對部分法官、檢察官各開展一次全面細(xì)致的績效評估，而另外三年時(shí)間可以就“兩官”績效評估過程中發(fā)現(xiàn)的具有代表性和普遍性的問題進(jìn)行專題審議，并且結(jié)合專題詢問和質(zhì)詢，切實(shí)增強(qiáng)審議的剛性和實(shí)效。同時(shí)，進(jìn)一步完善“兩院”重大事項(xiàng)申報(bào)制度和規(guī)范性文件備案審查制度，強(qiáng)化人大對“兩院”的日常監(jiān)督。

（2）與“兩院”內(nèi)部監(jiān)督相結(jié)合?！皟晒佟笨冃гu估是一項(xiàng)階段性的監(jiān)督工作，是集中在一段時(shí)間深入評估部分法官、檢察官最近幾年來的履職情況?！皟稍骸眱?nèi)部監(jiān)督是其自身的職能之一，每一位法官和檢察官都需要接受所在單位的監(jiān)督。因此，“兩官”績效評估必須與“兩院”內(nèi)部監(jiān)督相結(jié)合，利用內(nèi)部監(jiān)督來促進(jìn)績效評估，通過績效評估來加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督。一方面，利用內(nèi)部監(jiān)督來促進(jìn)情況了解，特別是對被評估對象在政治理論、業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)、依法履職、司法實(shí)效以及勤政廉潔等方面的表現(xiàn)，需要通過向“兩院”紀(jì)檢、監(jiān)察、政治處等內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)了解。另一方面，通過績效評估來加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督，在評估活動(dòng)結(jié)束后，人大常委會需要對被評估對象的后續(xù)整改情況實(shí)施跟蹤監(jiān)督，但是司法行為具有時(shí)效性，如果通過督促司法機(jī)關(guān)強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制建設(shè)，再由司法機(jī)關(guān)運(yùn)用內(nèi)部監(jiān)督辦法開展司法工作監(jiān)督，可以隨時(shí)加以監(jiān)督，既保證了對司法監(jiān)督的時(shí)效性，也能得到司法機(jī)關(guān)的充分理解和支持。

（3）與社會輿論監(jiān)督相結(jié)合。輿論監(jiān)督是憲法賦予人民群眾言論自由權(quán)利的重要體現(xiàn)，黨的十八大報(bào)告中更是把輿論監(jiān)督作為“四個(gè)監(jiān)督”[12]之一明確提出來。輿論監(jiān)督是憲法賦予人民群眾言論自由權(quán)利的重要體現(xiàn)，因此，“兩官”績效評估工作必須充分發(fā)揮社會輿論監(jiān)督的作用，充分吸納民意、集中民智、體現(xiàn)民主。一方面，注重提高社會公眾參與度。不但要通過報(bào)紙、電視臺等傳統(tǒng)媒體，還要充分利用網(wǎng)站、論壇、微博、微信等新興媒體，全方位地公開“兩官”績效評估工作，公示被評估對象名單，公布監(jiān)督電話和網(wǎng)上信箱，邀請社會各界、廣大群眾通過來電、來信等形式反映被評估對象的履職情況[13]。另一方面，注重發(fā)揮輿論監(jiān)督實(shí)效性。針對社會各界和廣大群眾所反映的問題和意見，要進(jìn)行認(rèn)真的梳理和匯總，對于可以直接解釋說明的要及時(shí)解釋清楚；對于反映的問題要組織人員開展調(diào)查、弄清情況，涉嫌違法違紀(jì)的要及時(shí)移送有關(guān)部門處理，并及時(shí)向群眾反饋。

注釋：

[1]2013年以來，各地法院密集平反了諸如“張輝、張高平叔侄冤案”“李懷亮案”等一批冤假錯(cuò)案，但也對司法的公信力產(chǎn)生極大的沖擊?！耙穹婪逗樗瞳F一樣來防范冤假錯(cuò)案”成為最為公眾熟識的法院對待冤假錯(cuò)案的表態(tài)發(fā)言。最高人民法院院長周強(qiáng)就任一個(gè)多月時(shí)，即邀各界專家學(xué)者就 “如何提升司法公信力”進(jìn)行專題座談。他直言，“最高人民法院正在研究進(jìn)一步推進(jìn)公正司法，提升司法公信力，努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中都感受到公平正義。公正司法是人民法院工作永恒的主題、任務(wù)和價(jià)值追求?！?/p>

[2]實(shí)施方案須經(jīng)溫嶺市人大常委會主任會議討論通過，其最大特點(diǎn)在于效力特征，即只有一次性的效力，不能重復(fù)使用，內(nèi)容主要包括：指導(dǎo)思想、評估對象和內(nèi)容、方法和步驟、工作要求。

[3]隨著“兩官”績效評估工作在溫嶺的首試成功，多地人大相繼學(xué)習(xí)借鑒了這一做法。2010年4月，臺州市人大常委會正式著手啟動(dòng)對臺州市中級人民法院部分法官開展績效評估，此后要求全市9個(gè)縣市區(qū)都要開展“兩官”績效評估工作，并逐步實(shí)現(xiàn)常規(guī)化。社會各界對這項(xiàng)工作反映良好，并得到了省人大和上級法院、檢察院的肯定。另據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，省外如湖北省宜城市人大、安徽省蚌埠市固鎮(zhèn)縣人大及界首市人大等分別于2012年、2013年陸續(xù)嘗試開展“兩官”績效評估工作（參見潘敏佳：《臺州市人大：首次對法院部分法官開展績效評估》，載《浙江人大》2010年第5期；李勤、梁云峰：《湖北宜城市人大監(jiān)督法院法官動(dòng)真格》，載人民網(wǎng)http：//npc.people.com.cn/n/2012/0807/c14576-18685962.html，最后訪問時(shí)間2013年6月10日；周建：《固鎮(zhèn)人大推行對法官進(jìn)行績效評估》，載中國法院網(wǎng)http：//www.chinacourt.org/article/detail/2012/04/id/478341.shtml，最后訪問時(shí)間2013年6月12日；張文華：《界首市人大評估法官績效》，載安徽法院網(wǎng)http：//www.ahcourt.gov.cn/sitecn/gzbd/52752.html，最后訪問時(shí)間2013年6月12日）。

[4]全國人大常委會法工委在談到監(jiān)督法的制定過程和指導(dǎo)思想時(shí)指出：“制定監(jiān)督法就是總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，統(tǒng)一思想認(rèn)識，上升為法律的過程。多年來，各級人大常委會對監(jiān)督工作進(jìn)行了積極的探索，盡管做法有所不同，認(rèn)識也不一致，但不同形式、不同內(nèi)容的監(jiān)督實(shí)踐，都為加強(qiáng)人大監(jiān)督工作積累了豐富經(jīng)驗(yàn)，為制定監(jiān)督法提供了堅(jiān)實(shí)的實(shí)踐基礎(chǔ)。從實(shí)踐的感性認(rèn)識發(fā)展到理性認(rèn)識，得到的共識是，制定監(jiān)督法必須從我國國情和實(shí)際出發(fā)，區(qū)別不同情況作出規(guī)定：實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)比較成熟的，加以深化、細(xì)化，作出具體規(guī)定；實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)尚不成熟，又需要作規(guī)定的，作出原則規(guī)定，為進(jìn)一步改革留下空間；缺乏實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，各方面的意見又不一致的，暫不作規(guī)定，待條件成熟時(shí)再作補(bǔ)充完善。”（參見胡康生：《監(jiān)督法的制定過程和指導(dǎo)思想》，載中國人大網(wǎng)http：//www.npc.gov.cn/npc/bmzz/falv/2006-11/07/content_1384040.htm，最后訪問時(shí)間2013年7月5日）。

[5]【法】孟德斯鳩：《論法的精神》（上冊），商務(wù)印書館1961年版，第154頁。

[6]參見蔡定劍：《中國人大制度》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社1992年版，第305頁。

[7]一般認(rèn)為，人大的法律監(jiān)督以事后監(jiān)督為主，但其對“兩院”的工作監(jiān)督不僅在事后可以進(jìn)行，在事前和事中也都可以進(jìn)行。但與對“兩院”整體工作監(jiān)督不同，在對績效評估涉及的司法行為進(jìn)行監(jiān)督時(shí)，事后監(jiān)督卻是需要嚴(yán)格把握的原則和前提，否則損害司法獨(dú)立之虞。

[8]陳斯喜：《探尋個(gè)案監(jiān)督與司法公正的契合——人大個(gè)案監(jiān)督實(shí)證調(diào)查案例分析》，載北大法律信息網(wǎng)http：//article.chinalawinfo.com/article_print.asp？articleid=31699，最后訪問時(shí)間2013年7月4日。

[9]趙道鳳：《關(guān)于人大對司法監(jiān)督的思考》，載《金陵法律評論》2003年第2期。

[10]在2013年溫嶺市人大開展的法官績效評估中，更加注重調(diào)查了解的深度和廣度：1.通過村居社區(qū)干部與被評估法官家屬的日常接觸和觀察，了解被評估法官“八小時(shí)外”的情況；2.通過“背靠背”形式，直接在電腦上抽看被評估法官以往庭審的錄像，了解其在毫無準(zhǔn)備情況下最真實(shí)的庭審情況；3.向被評估法官主辦案件的當(dāng)事人的15%發(fā)征求意見函，共計(jì)476張，征求案件當(dāng)事人的意見和建議；4.分別走訪了市政法委、公安局、紀(jì)委、信訪局、相關(guān)鎮(zhèn)（街道）、各大律師事務(wù)所等，對被評估法官進(jìn)行全面了解。

[11]溫嶺市人大計(jì)劃在2013年對法官績效評估工作結(jié)束后，建立法官績效評估檔案，具體方案尚在討論醞釀中。

[12]中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會報(bào)告指出：“加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督、民主監(jiān)督、法律監(jiān)督、輿論監(jiān)督，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行?！?/p>

[13]在2013年溫嶺市人大開展的法官績效評估中，通過溫嶺人大網(wǎng)、溫嶺曙光論壇、溫嶺人大微博以及溫嶺日報(bào)、溫嶺廣播電視臺等媒體向社會發(fā)布公告并公示被評估對象名單。

（作者單位分別為：浙江省溫嶺市人大常委會，浙江省溫嶺市人民法院）