似乎已經(jīng)成了一個(gè)規(guī)律，北京市養(yǎng)犬管理辦法大約每十年就要做一次修訂。

在1994年11月、2003年10月，北京市分別通過(guò)、實(shí)施《北京市嚴(yán)格限制養(yǎng)犬規(guī)定》、《北京市養(yǎng)犬管理規(guī)定》。如今，對(duì)《北京市養(yǎng)犬管理規(guī)定》的修訂已然提上日程。新的北京市養(yǎng)犬管理辦法有望在2013年開始施行。

北京市養(yǎng)犬協(xié)會(huì)提供的材料顯示，2005年至2009年，北京市養(yǎng)犬登記數(shù)量從45. 8萬(wàn)只上升到95萬(wàn)只，目前登記在冊(cè)的犬只數(shù)量已接近100萬(wàn)只，比2003年實(shí)施《北京市養(yǎng)犬管理規(guī)定》前上升了6倍。

“北京市實(shí)際擁有犬只數(shù)量應(yīng)該有200萬(wàn)只，未登記數(shù)量主要集中在遠(yuǎn)郊縣和農(nóng)村地區(qū)?！北本┦叙B(yǎng)犬協(xié)會(huì)秘書長(zhǎng)沈瑞洪告訴《瞭望東方周刊》，一些動(dòng)物保護(hù)組織在進(jìn)行流浪犬救助、檢測(cè)過(guò)程中，也認(rèn)為北京市的犬只可能已超過(guò)200萬(wàn)只。

和中國(guó)其他大中城市一樣，城區(qū)的迅猛擴(kuò)展，使養(yǎng)犬問(wèn)題凸顯。城鄉(xiāng)結(jié)合部拆遷導(dǎo)致流浪狗數(shù)量增多。目前，城市狂犬病的形勢(shì)也不容小視。

同時(shí)，過(guò)去數(shù)年中不斷有聲音呼吁采取更為寬松的犬只管理辦法。有關(guān)犬只的管理費(fèi)、標(biāo)準(zhǔn)等問(wèn)題也一再受到質(zhì)疑和批評(píng)。

在不同群體的愛惡、沖突與博弈之下，有可能出現(xiàn)北京歷史上最為寬松的一部養(yǎng)犬管理辦法。不過(guò)，作為一項(xiàng)涉及甚眾的公共政策，政府、養(yǎng)犬人、非養(yǎng)犬人在其中扮演的角色仍需要進(jìn)一步明晰。

重點(diǎn)管理區(qū)的未來(lái)

養(yǎng)犬管理規(guī)定，實(shí)際上就是明確養(yǎng)犬人的權(quán)利和責(zé)任。

作為北京市養(yǎng)犬管理辦法法規(guī)預(yù)案研究課題組負(fù)責(zé)人，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所社會(huì)法研究室副主任于少祥在接受本刊采訪時(shí)說(shuō)：“新的管理辦法，承認(rèn)養(yǎng)犬人的權(quán)利，但是要加大對(duì)養(yǎng)犬侵權(quán)以及賠償方面的處罰力度。比如說(shuō)有人被狗咬傷，就要加大對(duì)養(yǎng)犬人的處罰。”

他表示，作為一項(xiàng)涉及廣泛的行政管理規(guī)定，修改養(yǎng)犬管理規(guī)定十分慎重，新管理辦法的制訂需要經(jīng)歷較長(zhǎng)時(shí)間的調(diào)研，廣泛聽取各方意見。他表示，境外養(yǎng)犬管理辦法也成為重要參考。

沈瑞洪則告訴本刊，2012年上半年，北京市養(yǎng)犬協(xié)會(huì)已做了近150場(chǎng)社區(qū)調(diào)研，并收集了1萬(wàn)多份調(diào)查表，“有養(yǎng)犬人的意見，也含納非養(yǎng)犬人意見，同時(shí)，還有涉犬企業(yè)的建議?！?/p>

2012年秋天，來(lái)自社會(huì)各方面的意見整理為草案，提交北京市人大。

在沈瑞洪看來(lái)，隨著犬只數(shù)量的增加，北京市的養(yǎng)犬管理辦法經(jīng)歷了一個(gè)由禁養(yǎng)到限養(yǎng)再到進(jìn)一步放寬的過(guò)程。

在《北京市嚴(yán)格限制養(yǎng)犬規(guī)定》出臺(tái)之前，北京市禁止養(yǎng)犬，還有專門的“打狗辦”。1994年開始“嚴(yán)格限制養(yǎng)犬”，進(jìn)而到2003年出現(xiàn)“養(yǎng)犬管理”。

“2003年之前，養(yǎng)犬第一年登記費(fèi)用5000元，確實(shí)太多了。原來(lái)的管理辦法由各級(jí)人民政府組織實(shí)施。2003年管理辦法修訂后，改由公安機(jī)關(guān)統(tǒng)一管理、監(jiān)督和指導(dǎo)，公安部門面臨很大的壓力。這次修訂，公安機(jī)關(guān)是最想推動(dòng)法規(guī)修改的一個(gè)部門?！鄙蛉鸷檎f(shuō)，“確實(shí)有很多不合時(shí)宜的條款需要修訂，相信這一次的管理辦法修訂會(huì)進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)政府的服務(wù)職能，為養(yǎng)犬人提供更多的服務(wù)?！?/p>

10年來(lái)，北京變化巨大。本來(lái)《北京市養(yǎng)犬管理規(guī)定》第七條規(guī)定：“本市東城區(qū)、西城區(qū)、崇文區(qū)、宣武區(qū)、朝陽(yáng)區(qū)、海淀區(qū)、豐臺(tái)區(qū)、石景山區(qū)為重點(diǎn)管理區(qū)，其他區(qū)、縣為一般管理區(qū)?！比缃瘢缥膮^(qū)、宣武區(qū)已經(jīng)取消，內(nèi)容勢(shì)必進(jìn)行調(diào)整。

更為重要的是，此前的“重點(diǎn)管理區(qū)”涵蓋了北京的核心城區(qū)。10年過(guò)去后，隨著通州、大興、昌平等地由縣變區(qū)，這些地方很多已經(jīng)變?yōu)榉比A城區(qū)，“重點(diǎn)管理區(qū)”是否隨之拓展備受關(guān)注。而《瞭望東方周刊》所獲消息顯示，有關(guān)部門也有類似考慮。

“目前，北京市的犬只主要集中在遠(yuǎn)郊縣和農(nóng)村地區(qū)，他們的主要功能是看家護(hù)院。重點(diǎn)管理區(qū)面積有限，寵物狗的數(shù)量在全市養(yǎng)犬規(guī)模中只占很少一部分，大概有十幾萬(wàn)只。”沈瑞洪告訴《瞭望東方周刊》。

北京市養(yǎng)犬管理辦法其實(shí)主要針對(duì)的就是“重點(diǎn)管理區(qū)”。比如，根據(jù)現(xiàn)行規(guī)定，重點(diǎn)管理區(qū)內(nèi)規(guī)定喂養(yǎng)的寵物狗成年體高不得超過(guò)35厘米，并禁止在重點(diǎn)管理區(qū)內(nèi)飼養(yǎng)烈性犬。

博弈養(yǎng)犬

有關(guān)大型犬的規(guī)定，也是爭(zhēng)議之一。

在沈瑞洪看來(lái)，按照犬種劃分更為合理?！艾F(xiàn)在寵物狗的犬種分類已經(jīng)較為明晰，成年體高超過(guò)35厘米的犬種中也有很多種類性格較為溫順，適合作為寵物狗飼養(yǎng)。同時(shí)，也有成年體高低于35厘米的犬種，性格相對(duì)暴烈，不易作為城市寵物狗飼養(yǎng)?！?/p>

他說(shuō)，大型犬的標(biāo)準(zhǔn)劃分其實(shí)反映了養(yǎng)犬問(wèn)題的核心問(wèn)題：養(yǎng)犬是公民個(gè)人權(quán)利，政府無(wú)法剝奪，但也會(huì)造成養(yǎng)犬人和非養(yǎng)犬人之間的矛盾。相比之下，非養(yǎng)犬人數(shù)量肯定大于養(yǎng)犬人數(shù)量，最終在管理辦法修改過(guò)程中產(chǎn)生爭(zhēng)執(zhí)。而大型犬的身高劃分，反映了非養(yǎng)犬人對(duì)于犬只的擔(dān)心。

事實(shí)上，在保護(hù)犬只、進(jìn)一步明確養(yǎng)犬人權(quán)利的同時(shí)，也有非養(yǎng)犬人主張嚴(yán)格限制城市養(yǎng)犬。這些理由包括：城市空間本來(lái)就狹小，公園、綠地越來(lái)越少，還有不少犬只在草坪上隨地大小便，咬人、嚇人……

“各種各樣的意見都有。對(duì)于非養(yǎng)犬人來(lái)說(shuō)，有一部分人是可以接受的，雖然我不喜歡狗，我不養(yǎng)，但是你養(yǎng)狗只要不觸犯我的利益就沒關(guān)系。也有特別激烈的，說(shuō)城市里面就不可以養(yǎng)。各種各樣的人都有?！鄙蛉鸷檎f(shuō)。

同時(shí)，也有相當(dāng)多的人要求放松對(duì)犬只的管理。特別在2006年底，這種聲音和不同群體之間的沖突引發(fā)了強(qiáng)烈的社會(huì)關(guān)注。

2007年，中國(guó)人民大學(xué)公共政策與制度分析研究中心的一項(xiàng)調(diào)查顯示，32%的非養(yǎng)犬人明確表示反對(duì)鄰里養(yǎng)犬。而養(yǎng)犬戶中只有3%的人認(rèn)為，鄰居反對(duì)他們養(yǎng)犬。

在“養(yǎng)犬消極影響極小，可以消除”的選擇上，養(yǎng)犬人與非養(yǎng)犬人的比例也超過(guò)5：1。

沈瑞洪坦言，現(xiàn)在只能大膽地設(shè)想，新的管理辦法會(huì)更加人性化，服務(wù)意識(shí)更強(qiáng)。

國(guó)家疾病預(yù)防控制中心傳防處自然疫源性疾病防治辦公室主任殷文武在接受本刊采訪時(shí)認(rèn)為，無(wú)論養(yǎng)犬管理辦法如何修改，目標(biāo)都應(yīng)該是規(guī)范居民養(yǎng)犬行為，提高養(yǎng)犬人的自律行為?！捌渲?，要特別強(qiáng)調(diào)養(yǎng)犬人的責(zé)任意識(shí)。在保障養(yǎng)犬人權(quán)利的同時(shí)，不能侵害非養(yǎng)犬人的權(quán)利，要有足夠的守法意識(shí)和足夠的道德意識(shí)?！?/p>

對(duì)于養(yǎng)犬人而言，比較關(guān)注的還是登記等常態(tài)管理問(wèn)題。

按照現(xiàn)行管理規(guī)定，寵物犬在每年的5月或6月進(jìn)行一次年檢。年檢地點(diǎn)為養(yǎng)犬人居住小區(qū)所在的轄區(qū)派出所。

事實(shí)上，即使在重點(diǎn)管理區(qū)，也有很多寵物犬沒有登記。

西城區(qū)北京市回民醫(yī)院狂犬病免疫預(yù)防門診病人登記本顯示，2012年8月19日白天共有26例患者，其中10例涉及犬只沒有注射疫苗，11例注射過(guò)疫苗，另有5例不清楚是否注射疫苗。“這26例基本上都是寵物犬咬傷的，沒有注射疫苗的犬只基本上都是沒有在公安部門登記的。”狂犬病免疫預(yù)防門診大夫告訴《瞭望東方周刊》。

寵物犬在登記時(shí)需交納一定的管理費(fèi)用，同時(shí)免費(fèi)注射預(yù)防狂犬病的疫苗。2003年《北京市養(yǎng)犬管理規(guī)定》將“重點(diǎn)管理區(qū)”內(nèi)第一年登記費(fèi)由5000元降為1000元，以后年度由每年2000元降為500元。

沈瑞洪對(duì)新管理辦法中養(yǎng)犬管理費(fèi)用的進(jìn)一步降低持樂觀態(tài)度。

同時(shí)，沈瑞洪認(rèn)為，寵物犬每年的年檢不要單一地集中在居民區(qū)所在派出所，也可以在固定的寵物醫(yī)院，“將來(lái)這些方面可能會(huì)有一些修改或者調(diào)整?！彼ㄗh，北京市養(yǎng)犬協(xié)會(huì)也可以幫助公安機(jī)關(guān)分擔(dān)年檢注冊(cè)的工作。

現(xiàn)在，北京市實(shí)行的是重點(diǎn)區(qū)域內(nèi)“一戶一犬”的管理制度，多余犬只在一定時(shí)間需要送到犬類留檢所。沒有養(yǎng)犬的家庭，在每周五犬類留檢所公共開放日，可以到犬類留檢所免費(fèi)領(lǐng)養(yǎng)寵物犬。由于流浪犬的收容管理工作是犬類留檢所承擔(dān)，所以這里會(huì)有大量的犬只，其中不乏名貴犬種。

沈瑞洪說(shuō)，在此前收集的上萬(wàn)份調(diào)查表中，有不少居民對(duì)現(xiàn)在在重點(diǎn)區(qū)域內(nèi)“一戶一犬”的管理規(guī)定有意見，認(rèn)為有能力的家庭可以飼養(yǎng)多只寵物犬。

推廣電子化管理

在討論放松尺度的同時(shí)，有關(guān)部門也在尋找更為嚴(yán)格、科學(xué)的管理手段。

早在2007年7月，北京市養(yǎng)犬協(xié)會(huì)就開始著手進(jìn)行電子芯片埋植工作。到2012年，北京市東城區(qū)、西城區(qū)、朝陽(yáng)區(qū)等已經(jīng)陸續(xù)進(jìn)行了電子芯片埋植試點(diǎn)，約有四五千只寵物狗進(jìn)行了埋植?！敖刂聊壳埃陔娮有酒裰卜矫嬉呀?jīng)積累了不少經(jīng)驗(yàn)。電子芯片埋植最終肯定要在北京市普及。不過(guò)，要有一個(gè)逐步推進(jìn)的過(guò)程。”沈瑞洪說(shuō)。

對(duì)于電子芯片埋植的困難，沈瑞洪認(rèn)為主要來(lái)自政策的滯后?！澳壳埃B(yǎng)犬協(xié)會(huì)只是做一些試點(diǎn)和科普宣傳工作，要想大面積推行，必須得到法律法規(guī)的支持。真正從根本上解決，還是走人大立法這條路?！睂?duì)此，他抱有很大信心

當(dāng)然，對(duì)犬只的電子芯片埋植，也必將利于識(shí)別流浪犬的身份，方便對(duì)流浪犬的管理。

與有人攜帶的寵物犬相比，目前對(duì)市民造成最大威脅的其實(shí)是北京日益增多的流浪犬。

對(duì)于世界各大都市而言，流浪犬都是一個(gè)嚴(yán)峻問(wèn)題。香港目前登記在冊(cè)的犬只約為25萬(wàn)只，但實(shí)際上總量將近50萬(wàn)只，剩下有相當(dāng)一部分就是流浪犬。

“北京堪稱在城市化過(guò)程中流浪動(dòng)物最多的城市?！鄙蛉鸷檎f(shuō)，其中流浪犬占有重要部分。

10年前，北京大概有6000多條胡同，現(xiàn)在只有不到700條。在城市化進(jìn)程中，隨著住房的拆遷以及居民居住地的遷移，部分犬只被遺棄，流浪犬增多。

“譬如，在朝陽(yáng)區(qū)望京、太陽(yáng)宮一帶，拆遷之后，建起了高樓大廈，村民搬遷過(guò)程中，人走了，狗留下來(lái)了，致使一些犬只被遺棄，變成了流浪犬。”他說(shuō)。

為了便于流浪犬的收容和管理，北京市政府專門設(shè)立了北京市公安局犬類留檢所?！肮返姆敝衬芰軓?qiáng)，致使北京市流浪犬的數(shù)量無(wú)法統(tǒng)計(jì)。但從近幾年的情況看，流浪犬的數(shù)量一直是增加的，而且增加的數(shù)量非常大?！鄙蛉鸷檎f(shuō)。

流浪狗增多也反映了非養(yǎng)犬人對(duì)養(yǎng)犬人的另一個(gè)批評(píng)：不能對(duì)寵物負(fù)責(zé)，一旦出現(xiàn)不便，就容易遺棄它們。

沈瑞洪說(shuō)，目前北京市的流浪犬被收容到北京市犬類留檢所后，主要有三個(gè)去處。

一方面，經(jīng)過(guò)體檢和篩選，挑出部分身體條件較好的犬只，在注射疫苗后鼓勵(lì)市民認(rèn)養(yǎng)。在每周五的公眾開放日，由市民免費(fèi)領(lǐng)養(yǎng)。

其次，挑選部分犬只進(jìn)行培訓(xùn)，使它們掌握一定的技能，成為殘疾人的助手。其實(shí)世界各國(guó)的導(dǎo)聽犬、導(dǎo)盲犬的主要來(lái)源也是流浪犬。

最后一條途徑，就是把一些病重和嚴(yán)重殘疾的犬只，按照國(guó)際慣例經(jīng)過(guò)安樂死之后，進(jìn)行無(wú)害化處理?！捌┤缦愀郏骼巳谑樟?5天內(nèi)如果沒人認(rèn)養(yǎng)，就要全部實(shí)施安樂死?！鄙蛉鸷檎f(shuō)。

不過(guò)，對(duì)于這類流浪犬的處理，也存在極大爭(zhēng)議。“認(rèn)為安樂死合理的，就是要把好的留下，不好的、有毛病的、有傳染疾病的，就應(yīng)該把他們處理掉。另一派認(rèn)為，狗再有毛病，也應(yīng)該給他們治好。”

殷文武在接受本刊采訪中也認(rèn)為，流浪犬的大量存在是狂犬病產(chǎn)生的重大隱患。通過(guò)對(duì)流浪犬進(jìn)行有效管理，能夠很好抑制狂犬病的傳播。

而其根本，是養(yǎng)犬人在爭(zhēng)取更寬松的管理環(huán)境的同時(shí)，要更加明確自己的責(zé)任。