【摘要】在規(guī)制改革浪潮席卷全球的背景下，規(guī)制以多種含義為多個(gè)學(xué)科共同關(guān)注，沒有統(tǒng)一的界定，但并未妨礙規(guī)制研究的深化和發(fā)展。它作為開放包容的工具性概念，不僅拓展了相關(guān)研究的范圍，也改進(jìn)了社會(huì)管理的觀念。立足于中文語境，建議使用“規(guī)制”作為國內(nèi)相應(yīng)研究領(lǐng)域的標(biāo)簽性概念。

【關(guān)鍵詞】規(guī)制 監(jiān)管 社會(huì)管理

相較中文，外文“規(guī)制”研究處于領(lǐng)先地位，其理論成果對(duì)我國的相關(guān)研究有著重要影響。在涉及譯介文獻(xiàn)、借鑒概念或觀點(diǎn)的學(xué)術(shù)研討中，英文regulation譯作“監(jiān)管”、“管制”、“規(guī)制”者皆有之。然而，什么是“regulation”呢？這個(gè)標(biāo)識(shí)該領(lǐng)域的術(shù)語并沒有壓倒性的權(quán)威定義，但是何謂規(guī)制的追問似乎從未止歇。

規(guī)制概念的多義性

規(guī)制概念源于經(jīng)濟(jì)學(xué)，規(guī)制研究一度為經(jīng)濟(jì)學(xué)家壟斷。在法律經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下，關(guān)于什么是規(guī)制的問題，早在20世紀(jì)六七十年代就形成了“規(guī)制是經(jīng)濟(jì)理論支撐下的法律形式”這一普遍看法。美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，政府為控制企業(yè)的價(jià)格、銷售和生產(chǎn)決策而采取的各種行動(dòng)都是公共產(chǎn)品，它們根據(jù)供需關(guān)系配置。由于肯為這種產(chǎn)品出價(jià)最高的人從中獲益最大，因此規(guī)制就是服務(wù)于利益集團(tuán)的法律。

或許立法者為了撇清與利益集團(tuán)的關(guān)系，標(biāo)榜服務(wù)公共利益的立場(chǎng)，美國國會(huì)并未接受經(jīng)濟(jì)學(xué)家的規(guī)制定義。1976年，國會(huì)預(yù)算辦公室在名為《聯(lián)邦雇員從事規(guī)制活動(dòng)的數(shù)目》報(bào)告中，對(duì)“規(guī)制”僅作出寬泛的解釋，把“所有多少會(huì)影響企業(yè)運(yùn)轉(zhuǎn)或公民生活的政府行為”都囊括在內(nèi)了。1993年，克林頓政府發(fā)布了12866號(hào)行政命令，首次給出規(guī)制的定義，將它界定為面向未來發(fā)生效力的、具有普遍適用性的機(jī)構(gòu)陳述（agency statement）和正式聲明，既可以用于執(zhí)行、解釋、描述法律和政策，也可以對(duì)特定機(jī)構(gòu)規(guī)定程序性或操作性要求。而且，規(guī)制具有法律效力，能得到強(qiáng)制執(zhí)行。

隨后，在法學(xué)尤其是公法學(xué)、政治學(xué)以及相關(guān)學(xué)科的理論研討中，規(guī)制概念得到更加廣泛的使用。在規(guī)制改革浪潮席卷全球的背景下，這個(gè)概念作為治理模式、治理技藝、制度性現(xiàn)實(shí)、公共話語等，正在以多種含義為多個(gè)學(xué)科共同關(guān)注。不同學(xué)科使用了規(guī)制與政治過程、經(jīng)濟(jì)行為之間關(guān)系的不同假設(shè)，發(fā)展出新的理論視角和方法論，也由此形成了關(guān)于“規(guī)制”的不同界定。對(duì)何謂規(guī)制的不同認(rèn)識(shí)，既反映了特定學(xué)科的關(guān)切所在，也不同程度地反映了研究者的個(gè)性。因此統(tǒng)一“規(guī)制”定義的努力幾乎注定是徒勞的。

規(guī)制概念的開放性

規(guī)制作為學(xué)術(shù)概念被廣泛使用已成事實(shí)，但并未形成學(xué)界一致認(rèn)可的權(quán)威定義。在被奉為“規(guī)制改革圣經(jīng)”的著作《規(guī)制及其改革》中，作者美國聯(lián)邦最高法院大法官布雷耶并沒有界定規(guī)制是什么。法學(xué)研究實(shí)踐表明，缺少對(duì)規(guī)制概念的界定，并不妨礙相關(guān)研究可對(duì)整個(gè)規(guī)制體系提供洞見、對(duì)分析具體規(guī)制方案提供分析框架以及為政策制定提供理論支撐。

當(dāng)然，就知識(shí)生產(chǎn)所需的交流而言，對(duì)所指何物沒有基本共識(shí)是不可想象的?！耙?guī)制”作為思想活動(dòng)所需的構(gòu)造性或框架性表達(dá)工具，在研究者中事實(shí)上形成了對(duì)其基本含義的某種約定。就定義的最低標(biāo)準(zhǔn)來看，“在其他情況相同時(shí)，一個(gè)涵蓋范圍大體上和習(xí)慣用法相符合的定義，顯然比只能適用于狹窄范圍的要好些”①，因此有理由認(rèn)為，規(guī)制的普通語義即“控制、管理或監(jiān)督”，適合作為規(guī)制研究的基本約定。

以語詞的習(xí)慣用法為前提和出發(fā)點(diǎn)的規(guī)制研究，除了帶著學(xué)科屬性、研究者個(gè)性外，還具有一定程度的地方性。比如在美國，12866號(hào)行政命令做出規(guī)制的官方定義后，什么是規(guī)制的問題反而愈發(fā)凸顯。無論予以批判還是旨在澄清，對(duì)何謂規(guī)制的研究都是以規(guī)制一詞蘊(yùn)含的管控、限制或干預(yù)這些基本義為前提，指向美國人最為敏感的權(quán)力界限和自由問題。換言之，探討規(guī)制的含義，并非是從概念定義出發(fā)的文字之爭(zhēng)，而是在探討為什么應(yīng)該規(guī)制，即為什么要實(shí)施管控或干預(yù)。另一方面，相比于“管控”、“治理”這些字眼，規(guī)制蘊(yùn)含的正式權(quán)力屬性最輕微，因此它又具有較高的包容性，可以更貼切地用于政府、企業(yè)、團(tuán)體、社區(qū)等幾乎所有需要秩序的組織體或人群。

規(guī)制概念既允許個(gè)性化使用，又包容各種使用場(chǎng)合，這就使之具有了開放性。運(yùn)用這個(gè)開放的工具性概念，我們得以觀測(cè)各種規(guī)制現(xiàn)象，積累來自不同社會(huì)領(lǐng)域或?qū)用娴年P(guān)于規(guī)制的知識(shí)。正由于沒有糾結(jié)于什么是規(guī)制，以致陷入無休止的爭(zhēng)論，研究者反而有效利用了各種智力成果和學(xué)術(shù)資源，使規(guī)制研究的范圍不斷拓展。首先，規(guī)制限于控制和限制的觀念破除了，向私人授權(quán)、提供輔助或公共服務(wù)、改變激勵(lì)以間接影響私人行動(dòng)的政府行為被納入規(guī)制研究范疇。進(jìn)而，規(guī)制限于行政行為的觀念破除了，具有控制、管理和監(jiān)督功能的普通法上的判例、國會(huì)的立法也作為規(guī)制手段得到新的理解和認(rèn)識(shí)。再者，規(guī)制限于針對(duì)特定行業(yè)或產(chǎn)業(yè)部門的觀念破除了，面向社會(huì)普通民眾的政策、措施，納入了規(guī)制研究的范疇。最后也最重要的是，一個(gè)開放的、動(dòng)態(tài)的規(guī)制概念，既包容了規(guī)制一詞可能表達(dá)的多種意蘊(yùn)，也為細(xì)化規(guī)制類型，進(jìn)而通過分門別類的研究，提高成果的精確性與準(zhǔn)確度提供了保障。目前，在規(guī)制的經(jīng)濟(jì)性、社會(huì)性和技術(shù)性研究三大板塊中，各自采取的研究方法與進(jìn)路、取得的研究成果與發(fā)現(xiàn)，彼此相得益彰。

規(guī)制概念在中國的標(biāo)簽性

現(xiàn)代漢語中，“監(jiān)管”大概是與英文regulation含義最相近的詞匯。近年來，“監(jiān)管”已經(jīng)成為我國官方正式文件和主流媒體中屢見不鮮的用語，而且其能見度正日益提高。與此同時(shí)，法學(xué)研究尤其是行政法領(lǐng)域中，政府監(jiān)管作為一個(gè)新興領(lǐng)域也逐漸成型?！氨O(jiān)管”能見度的提升是與“依法行政”能見度下降相對(duì)而言的。行政行為所依據(jù)的“法”即具有法效力的成文規(guī)范，在英文中對(duì)應(yīng)的詞匯是statute。在美國，statute和regulation在法律、政治領(lǐng)域使用頻率上呈現(xiàn)的此消彼長變化曾受到學(xué)界重視，并由此形成了對(duì)變化背后動(dòng)因的研究。今天，我們面對(duì)類似的情況。那么這種變化在我國發(fā)生的原因是什么？與發(fā)達(dá)國家經(jīng)歷過的類似變化有何異同？我們對(duì)這些問題的討論大致處于一個(gè)領(lǐng)域，但標(biāo)識(shí)這個(gè)領(lǐng)域的“標(biāo)簽”尚不統(tǒng)一，較常見的就有“監(jiān)管”、“管制”、“規(guī)制”三種。這使本可以交流對(duì)話的研究者或多或少錯(cuò)失了溝通的機(jī)會(huì)。

我們認(rèn)為：“監(jiān)管”可視為監(jiān)督管理的縮略表達(dá)，其基本義清晰，從而缺乏工具性概念必要的彈性；而且，監(jiān)管的權(quán)力屬性強(qiáng)，與現(xiàn)代服務(wù)型政府理念不十分契合?！肮苤啤闭Z帶剛性，權(quán)力色彩最重，其使用場(chǎng)合強(qiáng)調(diào)對(duì)象的特定性、標(biāo)準(zhǔn)的明確性、手段的強(qiáng)制性，主要用于正式立法的條文；而且，其對(duì)于非傳統(tǒng)的權(quán)力部門行為難以涵蓋，概念延展性不強(qiáng)。

“規(guī)制”以其兼具地方性和包容性的客觀而開放的優(yōu)勢(shì)，已在理論研討和眾多非正式場(chǎng)合得到廣泛使用。盡管如前文所述，關(guān)于什么是規(guī)制的界定尚不夠清晰，這個(gè)詞在官方的正式文本中還不常見，但并沒有阻滯近年來環(huán)境、能源、食品藥品、生產(chǎn)安全等眾多領(lǐng)域中的“規(guī)制研究”蔚然成風(fēng)。

綜上筆者認(rèn)為，宜將“規(guī)制”這個(gè)含義開放的概念作為中文語境下相應(yīng)研究的標(biāo)簽性概念。一則，它可以通過語詞使用上的差別，促進(jìn)學(xué)界乃至立法機(jī)關(guān)、司法部門對(duì)在我國政法系統(tǒng)使用較多的“監(jiān)管”概念與“規(guī)制”進(jìn)行辨析、對(duì)比，進(jìn)而深化對(duì)行政權(quán)力之地位和作用的創(chuàng)新性認(rèn)識(shí)；二則，規(guī)制概念的開放性有助于我國法學(xué)界采用更為開放的視角，探究以完成一定社會(huì)目標(biāo)為目的的多種社會(huì)資源（包括但不限于行政權(quán)力）的運(yùn)用方式，這既符合社會(huì)現(xiàn)實(shí)的需要，也符合我國行政權(quán)力運(yùn)作方式和政府職能改革的方向。再則，將規(guī)制作為與regulation對(duì)應(yīng)的專用概念，有利于更及時(shí)、更審慎地吸收英語世界的研究成果，并為當(dāng)下凝結(jié)的和未來可能形成的中國經(jīng)驗(yàn)與別國交流做出準(zhǔn)備。最后，它可使理論研究在給體制改革和制度創(chuàng)新提供助力的同時(shí)，有意識(shí)地保持與實(shí)踐的距離，從而保持理論研究的獨(dú)立性，進(jìn)而發(fā)揮學(xué)術(shù)工作的批判功能。

結(jié)語

規(guī)制概念的探討、演進(jìn)和廣泛運(yùn)用帶來幾點(diǎn)啟示。第一，“我們可以用對(duì)詞的深化認(rèn)識(shí)去加深我們對(duì)現(xiàn)象的認(rèn)識(shí)”②，既然“咬文嚼字”不僅是表情達(dá)意的需要，那么是否定義足夠明晰、統(tǒng)一就顯得不那么重要了。第二，不同語詞能折射出隱藏在背后的不同觀念；中文語境下用規(guī)制還是用監(jiān)管的選擇，能反映出有關(guān)政府與社會(huì)、正式權(quán)力與自由市場(chǎng)的關(guān)系的理念更新。第三，一個(gè)開放的概念可以容納更多觀念、提供更多視角，因此這樣的概念往往是更有力量的理論工具，更有利于相關(guān)理論的發(fā)展。

“理論思維與理論創(chuàng)新不必然與術(shù)語或行話的表達(dá)相連?！保ㄖ焯K力語）當(dāng)一個(gè)事物本身說不清楚，我們探求關(guān)于它的“知識(shí)”；一旦對(duì)知識(shí)問題的理解出現(xiàn)困惑，我們?cè)偃コ吻灞磉_(dá)它的語匯。對(duì)規(guī)制的認(rèn)識(shí)將在如此思考和反思中不斷深化。更重要的是，這個(gè)過程也是我們深化政府職能改革和轉(zhuǎn)變社會(huì)管理觀念的過程。

（作者為天津財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院講師、中國社會(huì)科學(xué)院研究生院博士研究生）

【注釋】

①[奧]凱爾森：《法與國家的一般理論》，沈宗靈譯，北京：中國大百科全書出版社，1996年，第4～5頁。

②[英]哈特：《法律的概念》，張文顯等譯，北京：中國大百科全書出版社，1996年，序言。

責(zé)編/許國榮（實(shí)習(xí)）