【摘要】禁止不利變更原則是行政法中為了有效保障公民權利的重要原則。我國在這一原則的制定上，幾經(jīng)商榷和修改，截至目前，在“禁止不利變更原則”的適用以及避免同其他原則發(fā)生矛盾等方面仍存在很多有爭議的地方。文章就行政法中“禁止不利變更原則”，具體探索行政法的適用問題。

【關鍵詞】行政法 禁止不利變更原則 適用

行政法主要是指行政主體在行使國家行政職能或者其接受行政機關監(jiān)管過程中同行政對應人以及行政監(jiān)督部門執(zhí)行者之間產(chǎn)生的各種關系，以及行政機構內部出現(xiàn)的各類關系的法律規(guī)范總稱。其制定目的主要是為了有效地保障行政相對人（多指國家公民）的合法權益，彰顯我國法律制度的公平與公正性。在行政法中，“禁止不利變更原則”是一項重要的行政管理原則，其能夠確保我國公民的合法權益免于非法傷害。筆者以這一原則為例，探討我國行政法的適用。

行政法中“禁止不利變更原則”的概念、適用規(guī)則以及適用價值分析

“禁止不利變更原則”的概念界定。禁止不利變更原則沿用已久，其最早出現(xiàn)在刑事訴訟法中。在行政法中的具體含義為：當公民、法人或者有關組織對司法機關做出的判決存在異議時，可以提出上訴，而司法機關在受理上訴之后，最終的判決不能因為上訴人上訴這一原因而對上訴人存有偏見，并做出更為不利的判決。亦指當行政相對人對行政機關做出的行政行為不服而進行申辯或者提請救濟時，行政主體不能因為這一原因而擬定出或者既定出更為不利行政相對人的行政行為。

行政法中對“禁止不利變更原則”中“不利變更”解析。禁止不利變更原則的適用前提就是要對該原則中的“不利變更”具體含義進行理解。從立法的角度來看，目前國內立法中并沒有給出明確的解釋。在《行政訴訟法若干問題的解釋》中指出：不能對原告的處罰有所加重?！缎姓妥h法實施條例》中指出：不能夠對申請人進行更為嚴重的行政復議決定。這些解釋中，盡管都提到了“不利變更”，但是，并沒有就其具體的概念界定進行解釋。而由于缺乏對“不利變更”概念界定的重視，理論界就對此說法不一。筆者認為，主要應從兩方面分析：一是公民的既得利益有所降低。二是公民的既得利益未減少，但是行政機關給出的判決性質出現(xiàn)了本質變化，導致產(chǎn)生不利的影響。這兩種情況，均應納入禁止范圍。

國內“禁止不利變更原則”適用規(guī)則以及例外規(guī)定?！敖共焕兏瓌t”適用規(guī)則。第一，在行政復議程序以及訴訟程序中的適用。我國法律明確規(guī)定，在行政復議機構進行行政復議或者人民法院進行審判過程中，都應該受到“禁止不利變更原則”的限制，無論是對申請人，還是原告都不能做出相對原裁決更為不利的決定。該原則有效地維護了申請人或原告的合法權益。第二，行政復議或訴訟過程中，行政主體的行政行為相對人或者原告為多人，但僅有部分人提請上訴或者復議時，“禁止不利變更原則”同樣適用于全體原告或者申請人。這一解釋有效地保障了公民的申辯權，并使其更加地完善。

“禁止不利變更原則”的例外規(guī)定。在某些特殊情況下，“禁止不利變更原則”并不適用。具體情況如下：當行政復議申請人或者法律原告人同上訴人存在一定的利害關系時，該原則并不適用。因為當兩者之間存在利害關系時，如果利害關系人申請上訴或者復議，其也是在行使自身的申辯權。其認為行政機關做出的行政行為是有利于行政相對人的，而自身的合法權益受到影響，所以，其希望復議機關或者人民法院對行政相對人做出更為不利的判決。因為這一原因，便不能夠對行政行為相對人實行“禁止不利變更原則”。

禁止不利變更原則的價值分析。行政法的核心價值就在于行政權力與公民權利的關系問題。現(xiàn)在的行政法規(guī)同早期的法律存在的一個明顯差異就是其是以人為核心的。這一價值選擇的變更，意味著行政法的現(xiàn)代走向。行政法中的“禁止不利變更原則”則是將這一價值轉向充分地體現(xiàn)出來了。其基本的價值屬性是“以人為本”，完全符合當前社會發(fā)展的主流思想。同時，“禁止不利變更原則”還體現(xiàn)出了一種程序價值，其是在行政法正當程序原則的基礎上形成的，其將正當程序原則的價值觀充分地體現(xiàn)出來。在程序的設定上，該原則幫助公民享有了遵循程序申辯的權利。出于對公民的權利保護，禁止不利變更原則規(guī)定了公權力不能在公民行使申辯權時，進行故意刁難，這種對正當程序的規(guī)定，是對公民權利的變相救濟。

禁止不利變更原則的價值選擇上存在的爭議。在該原則的平等價值方面，部分學者認為，當公民面對龐大的國家機器時，在公民程序上賦予其一定的保障，能夠確保公民行使申辯權的同時，享有同行政機構公平對抗的權利。進而使得國家行政機關同公民達到形式上的抗辯平衡效果，從而有效確保公民平等的法律對抗地位；在正當程序價值方面，部分學者認為，立法過程中，應該盡量保證行政法的設定程序表現(xiàn)出正當化、具體化以及公開化等特征，進而確保國家行政機構在做出決定時，每一個程序都是嚴格遵循法律規(guī)定執(zhí)行的，避免決定更改的隨意性，維護公民的合法權益。

“禁止不利變更原則”適用中同“依法行政原則”以及“效率原則”存在的沖突和解決

行政法的自身特征決定其并不能像民法那樣具有統(tǒng)一的行政法典，難免與其他的一些原則存在沖突與矛盾，筆者將就“禁止不利變更原則”同“依法行政原則”和“效率原則”之間存在的沖突與矛盾進行討論，并提出相應的解決措施。

禁止不利變更原則同依法行政原則之間的沖突和解決措施。依法行政原則在行政法的基本原則中占據(jù)著核心地位，在行政法中起到了統(tǒng)領全局的功效，其本身具有的價值理念是無法替代的。例如，某一商品房被當?shù)卣J定是不合法出售，其認為該商品房屬于臨時建筑。由此可知，該商品房應該在規(guī)定的時間內拆除。然而，行政相對人則認為當?shù)卣奶幚頉Q定并不合理，其向復議機構提出了行政復議。在行政復議機構進行案件的審查過程中，認定該商品房應視作違章建筑。行政機關在處理這一案件時，面臨著一個矛盾問題。如果行政復議機構認定該商品房屬于違章建筑，則行政相對人連基本的補償款都得不到，這嚴重地違背了禁止不利變更原則。反之，如果遵循禁止不利變更原則，便與事實相違背，進而違背了依法行政原則。而復議決定的結果很可能是責令原行政機關進行重新判斷，而行政機關不可能不考慮該商品房為違章建筑的事實，所以，其最終結果必定是給行政相對人造成更大的經(jīng)濟損失。而行政復議機構這一決定，并不能從根本上維護行政相對人的利益，只能延長一定的認定時間。

為了有效地解決以上兩個原則在執(zhí)行過程中存在的矛盾，應該在結合實際情況的前提下，對依法行政原則的作用進行合理定位。從形式上要嚴格遵循法律規(guī)定，不能有任何形式的違規(guī)操作；實質上，則是要在執(zhí)行的過程中，以確保人民的權利為核心。在具體的執(zhí)行過程中，既要考慮形式，也要考慮實質。結合實際情況，合理進行二者關系的處理，是禁止不利變更原則正確適用的重要前提。

禁止不利變更原則同效率原則之間的沖突與解決措施。效率原則亦是行政法中的一項重要原則。其既包括了行政主體的運行效率，還包括了行政相對人的執(zhí)行效率。為了有效避免“遲來的正義”，追求效率是對行政機構的基本要求。當行政相對人對合法、適當?shù)男姓袨檫M行申請復議或者上訴時，并不存在禁止不利變更原則與效率原則沖突問題。而當行政相對人對本已經(jīng)明顯較輕判決的行政行為進行上訴或者申請復議時，兩個原則之間的矛盾便會產(chǎn)生。在二次調查的過程中，復議機關或法院很容易發(fā)現(xiàn)判定的行政行為存在不妥的地方，理應進行撤銷或變更。從效率原則上講，最能體現(xiàn)效率原則的是，復議機關或者法院直接對原行政行為進行變更。但是，變更后的行政行為往往相對原行政行為處罰較重，這與禁止不利變更原則相矛盾。所以在很多時候，二次調整都是撤銷原行政行為，責令行政機關重新裁決。如此，亦是違背了效率原則。

一部法律如果沒有效率的支撐，會導致行政管理的緩慢，對問題解決的滯后，但是，效率并不是行政法所追求的終極目標和基本價值。行政法的最基本價值理念在于控制國家權力，保障和尊重人權。

禁止不利變更原則屬于行政法基本原則衍生出來的原則，屬于對基本原則內涵的進一步貫徹。并不意味著效率原則沒有控權和人權這兩種價值的內涵，只是效率原則在價值選擇上，更偏重于及時和低成本。1989年的《行政訴訟法》中有“及時處理行政案件”的規(guī)定，在立法目的中反映了效率原則。而后來的《行政復議法》的立法目的中，著重突出對人權的保障，這體現(xiàn)了我國在立法上的價值選擇方向，更加注重對人權的保護。盡管規(guī)定的范圍各有不同，前者規(guī)定的是司法領域的行政法的程序和裁決，后者是行政復議領域處理問題的規(guī)定，但是，這兩部法律都是對行政法的一系列的條文規(guī)定，在理論上應當遵從行政法的核心價值和基本原則。通過理論和立法兩方面的分析，保護人權是行政法的最基本價值理念，而效率并不是行政法領域所強調的重點。作為行政法基本原則—正當程序原則的衍生原則，無論是從其在實踐中設計的制度上來看，還是從其功能上來分析，禁止不利變更原則都是對正當程序原則進一步的體現(xiàn)，并包含了行政法所側重的對人權的保障。

因此，禁止不利變更原則和效率原則并沒有本質上的沖突，只是在價值選擇上的各有側重。由于行政法的人權保障功能，必然使得代表著行政法實質性價值的禁止不利變更原則發(fā)揮更積極的作用，決不能容許為了片面地追求效率而放棄對人權的保障，要在遵從禁止不利變更原則的同時，發(fā)揮效率原則的積極作用，形成一種良性互動的局面。

（作者單位：鐵道警察學院）

責編/張曉