懷化試點(diǎn)設(shè)立國(guó)土鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層分局，絕不是簡(jiǎn)單意義上的重合和重復(fù)，而是從量到質(zhì)上的變化，實(shí)現(xiàn)了1+1大于2的歸集效應(yīng)。

在近年來(lái)的實(shí)際工作中，國(guó)土資源管理面臨的形勢(shì)越來(lái)越復(fù)雜，工作任務(wù)也越來(lái)越重。相對(duì)的，國(guó)土資源部門職能職責(zé)也在不斷加強(qiáng)，原有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土所作為國(guó)土資源管理事業(yè)這棟大廈的“基腳”，已有了重負(fù)難當(dāng)?shù)内厔?shì)。為此，懷化國(guó)土資源部門積極求變，對(duì)原一鄉(xiāng)一所的基層國(guó)土資源管理模式，進(jìn)行了廣泛而富有成果的有益探索。該市在全省首開(kāi)先河，于2005年10月25日整合朗江鎮(zhèn)周邊各國(guó)土所力量組建全市第一個(gè)基層分局——朗江分局進(jìn)行試點(diǎn)。在取得階段性成果的基礎(chǔ)上，又于2010年1月31日掛牌成立了堡子分局。國(guó)土資源鄉(xiāng)鎮(zhèn)分局的設(shè)立，開(kāi)創(chuàng)了基層國(guó)土資源管理工作新的局面。

新形勢(shì)派生的產(chǎn)物

懷化國(guó)土資源部門按照“有一處辦公用房、有一臺(tái)電腦、有一部辦公電話、有一輛執(zhí)法監(jiān)察車輛、有一組檔案專柜、有一套規(guī)范的管理制度”的“六個(gè)一”標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)整合會(huì)同縣朗江、青朗、蒲穩(wěn)、漠濱四個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土所人員及資產(chǎn)，首先設(shè)立朗江分局。該分局共有干部職工15人，建有一個(gè)黨支部，下設(shè)辦公室、用地耕保股、地環(huán)地礦股、監(jiān)察中隊(duì)和財(cái)務(wù)股5個(gè)股室，負(fù)責(zé)246平方公里轄區(qū)內(nèi)38個(gè)村、1個(gè)居委會(huì)、448個(gè)村民小組、4.32萬(wàn)人的國(guó)土資源規(guī)劃、管理、保護(hù)、合理利用和測(cè)繪工作。分局推行機(jī)關(guān)管理模式，周六、周日和節(jié)假日實(shí)行值班制，并向轄區(qū)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)派駐一名專職國(guó)土資源管理員處理日常事務(wù)。

在懷化市逾三百個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，之所以單單選擇會(huì)同縣朗江等四個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行體制改革試點(diǎn)是有其具體考慮的：1990年朗江電站開(kāi)工建設(shè)，朗江、青朗兩個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的8村49個(gè)組成為淹沒(méi)區(qū)，移民搬遷給土地管理工作帶來(lái)了巨大壓力。加上漠濱、蒲穩(wěn)等鄉(xiāng)鎮(zhèn)盛產(chǎn)黃金，違法占地、非法采礦等違法行為屢禁不止。土地違法犯罪的嚴(yán)峻形勢(shì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土所在執(zhí)法和管理工作中的勢(shì)單力薄形成了強(qiáng)烈反差。調(diào)研組了解到，成立朗江分局前，朗江等四鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土所的工作人員多則4～5人，少則2～3人，力量相對(duì)薄弱，難以勝任日趨復(fù)雜的國(guó)土資源管理工作。加之國(guó)土所管理相對(duì)松散，平時(shí)下村后無(wú)人值班，只有趕集日才開(kāi)門辦公，群眾戲稱為“趕集干部”，群眾辦事找人難，意見(jiàn)大，很難全面、準(zhǔn)確地掌握土地管理的信息，對(duì)突發(fā)事件和棘手違法案件的查處力不從心。針對(duì)這種狀況，懷化市國(guó)土資源部門痛下決心，將探尋破除鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土資源管理體制弊端的第一劑猛藥用在了移民任務(wù)重、土地、礦產(chǎn)違法犯罪案件發(fā)案多的朗江等四個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，撤銷原有的國(guó)土所，進(jìn)行人員和機(jī)構(gòu)的重組，組建副科級(jí)框架的朗江分局，給予其一定的管理、執(zhí)法和審批權(quán)限。

1+1大于2的歸集效應(yīng)

懷化市國(guó)土資源部門將朗江、青朗、蒲穩(wěn)、漠濱四個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)原國(guó)土所進(jìn)行整合撤并組建成朗江分局，將堡子、金龍、馬鞍、肖家、寶田5個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的國(guó)土所整合撤并為堡子分局，卻超出了1+1等于2的常理，實(shí)現(xiàn)了1+1大于2的歸集效應(yīng)。這種從體制進(jìn)行的整合和歸集，絕不是簡(jiǎn)單意義上的重合和重復(fù)，而是從量到質(zhì)上的變化。

調(diào)研中，有幾組數(shù)據(jù)給調(diào)研人員留下了深刻的印象。

第一組數(shù)據(jù)是：成立朗江分局之前，朗江等四鄉(xiāng)鎮(zhèn)每年的土地、礦產(chǎn)違法案件發(fā)案數(shù)為70余起，2005年10月朗江分局成立至2006年10月，整整一年，分局轄區(qū)內(nèi)土地、礦產(chǎn)違法案件僅為8起。

第二組數(shù)據(jù)是：朗江分局僅成立一年時(shí)間，就已查處解決好了36起歷年遺留的違法用地案件，使10余起有可能發(fā)生的違法用地和采礦事件消除在萌芽狀態(tài)中。

第三組數(shù)據(jù)是：2009年至2011年，朗江分局轄區(qū)連續(xù)三年國(guó)土違法案件控制在5起以下。這來(lái)自檔案的三組數(shù)據(jù)概要地說(shuō)明，朗江分局的運(yùn)作已經(jīng)凸顯出較好的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益，應(yīng)當(dāng)說(shuō)，分局的成立，是國(guó)土資源管理的雙贏舉措。

保護(hù)、合理利用和開(kāi)發(fā)土地、礦產(chǎn)資源是我國(guó)的一項(xiàng)基本國(guó)策。這一國(guó)策的落腳點(diǎn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組。理順和改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土資源管理體制，事關(guān)基本國(guó)策的落實(shí)和執(zhí)行。目前已全面開(kāi)展工作的朗江分局和堡子分局，從規(guī)范管理入手，制訂了一系列相關(guān)的規(guī)章制度，如服務(wù)承諾制、首問(wèn)責(zé)任制、過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究制、上班簽到制、值班制、建設(shè)用地報(bào)批內(nèi)部審查辦法和駐鄉(xiāng)留守人員管理辦法等，徹底改變了過(guò)去群眾找人難、辦事難的被動(dòng)局面，上班拖拉、辦事推諉、收錢不開(kāi)票或者開(kāi)白條的現(xiàn)象得到有效遏制。同時(shí)，兩個(gè)分局通過(guò)建立崗位目標(biāo)管理考核機(jī)制，增強(qiáng)了干部職工的工作責(zé)任感，使分局的整體服務(wù)功能得到有效發(fā)揮。分局根據(jù)市局、縣局的要求，對(duì)縣局與分局簽訂的崗位目標(biāo)考核管理指標(biāo)，結(jié)合分局實(shí)際進(jìn)行量化細(xì)化，層層分解到各股室，并與各股室簽訂責(zé)任狀。做到千斤重?fù)?dān)人人挑，個(gè)個(gè)肩上有指標(biāo)。調(diào)研中，朗江分局工作人員李光明表示：“分局成立后，不僅有規(guī)范的管理制度，對(duì)各項(xiàng)工作的督促檢查落實(shí)也抓得相當(dāng)緊，一環(huán)扣一環(huán)，獎(jiǎng)懲兌現(xiàn)，上自由班，拖拉散慢已經(jīng)行不通了。這種新的管理模式一方面給我們以壓力，別一方面也促使全體工作人員不斷學(xué)習(xí)和精通業(yè)務(wù)，帶著一種崇高的責(zé)任感和使命感去面對(duì)每天的工作，壓力反過(guò)來(lái)變成了動(dòng)力。”

調(diào)研組注意到，成立分局直接受益的是老百姓。朗江鎮(zhèn)凱頭村十組村民劉良軍算了一筆帳：以前辦一個(gè)宅基地審批手續(xù)，要到鄉(xiāng)國(guó)土所申報(bào)，來(lái)回得跑幾趟，還得到縣國(guó)土資源局去審批，來(lái)回路費(fèi)不下百元，還耽誤時(shí)間?，F(xiàn)在可以到分局辦妥一切手續(xù)，既方便也快捷，可以說(shuō)省時(shí)省力又省錢。朗江鎮(zhèn)楓木村佘秀娥大嬸說(shuō)的更直白：“成立分局，不存在找人難了，辦事的效率也提高了，省時(shí)又省錢，真是替老百姓辦了一件大好事。”

在改進(jìn)工作作風(fēng)、提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)方面，朗江分局推行矛盾糾紛調(diào)解“一三七工作法”，成為一大工作亮點(diǎn)。即一般性糾紛1天內(nèi)解決，不出組；較為復(fù)雜糾紛3天內(nèi)解決，不出村；重大疑難糾紛7天內(nèi)解決，不出鄉(xiāng)鎮(zhèn)。同時(shí)，堅(jiān)持以“三心”即接待熱心、解答耐心、解決誠(chéng)心為原則，做到群眾來(lái)信來(lái)訪有記錄，受理有回音，處理有結(jié)果。2011年，一分局成功調(diào)處土地矛盾糾紛13起，全年無(wú)因調(diào)處不力引起的土地矛盾糾紛激化。此外，朗江分局成為在建的懷化市重點(diǎn)項(xiàng)目托口水電站的排頭兵，在大規(guī)模移民搬遷工作中發(fā)揮了重要作用。2012年8月，朗江分局工作人員全體出動(dòng)，連續(xù)5天頭頂烈日、冒著酷暑前往托口電站朗江庫(kù)區(qū)東城新集鎮(zhèn)場(chǎng)坪和朗江新集鎮(zhèn)場(chǎng)坪，與市、縣移民工作組一道，為移民群眾進(jìn)行宅基地分配，共分配宅基地169戶。在兩個(gè)月內(nèi)，協(xié)助簽訂移民房屋搬遷協(xié)議508戶，多次受到上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的表?yè)P(yáng)。

工作的好壞，老百姓的口碑是最好的佐證。朗江分局取得了好的成效，用行動(dòng)和事實(shí)獲得了老百姓的好口碑。2007年5月14日至15日，懷化市國(guó)土資源局在朗江分局所在地朗江鎮(zhèn)召開(kāi)了全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土資源所建設(shè)工作現(xiàn)場(chǎng)會(huì)，對(duì)會(huì)同縣國(guó)土資源局創(chuàng)出的新的鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土資源管理模式進(jìn)行了肯定和推介。2010年、2011年，通過(guò)人大代表民主評(píng)議，朗江分局和堡子分局連續(xù)兩年群眾滿意率均達(dá)100%。

強(qiáng)化國(guó)土執(zhí)法監(jiān)察和用地監(jiān)管

在強(qiáng)化內(nèi)部管理的同時(shí)，朗江分局和堡子分局通過(guò)加大宣傳力度，建立信息網(wǎng)絡(luò)體系，實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)系會(huì)議制度等措施，使土地的管理和保護(hù)利用真正走上了正軌，保護(hù)和合理利用土地的基本國(guó)策得到有效的實(shí)施，取得令人滿意的效果。分局堅(jiān)持定期召開(kāi)議土?xí)?，每季度邀?qǐng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)分管領(lǐng)導(dǎo)和村土地監(jiān)察員參加議土?xí)?，研究探討土地管理?wèn)題。建立健全社會(huì)監(jiān)督預(yù)警信息網(wǎng)絡(luò)體系，確定村主任為村級(jí)基本農(nóng)田和土地保護(hù)監(jiān)察員，村民小組長(zhǎng)為信息員，并規(guī)定各組組長(zhǎng)趕集日前一天向村主任匯報(bào)用地信息，趕集日各村村主任到鄉(xiāng)鎮(zhèn)向分局駐鄉(xiāng)留守人員匯報(bào)本村信息。駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)留守人員于趕集日后第一天到分局匯報(bào)全鄉(xiāng)鎮(zhèn)匯總信息。在充分發(fā)揮國(guó)土信息員作用方面，分局還有一套值得借鑒的管理辦法，即：經(jīng)常督促信息員認(rèn)真履職，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、制止并上報(bào)違法用地行為；及時(shí)向信息員提出指導(dǎo)意見(jiàn)，提供重點(diǎn)監(jiān)察信息；推行獎(jiǎng)罰兌現(xiàn)機(jī)制，對(duì)因工作不力導(dǎo)致違法用地行為發(fā)生的信息員，給予警告或撤換處理，對(duì)監(jiān)控得力、及時(shí)發(fā)現(xiàn)和制止違法用地行為的信息員，給予一定的物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)。

這樣，轄區(qū)建立Z4JqUzgA91NrHLWK4TtrrfXuqaPZ+eN2OMjQhCg8GyE=了四級(jí)預(yù)警網(wǎng)絡(luò)，很多可能發(fā)生的違法案件通過(guò)預(yù)警網(wǎng)絡(luò)的及時(shí)反饋，都被消除在萌芽狀態(tài)。2011年3月，蒲穩(wěn)鄉(xiāng)下吉村2組村民蔣玉姣準(zhǔn)備選址占用農(nóng)田建房，經(jīng)朗江分局工作人員實(shí)地踏看為基本農(nóng)田，通過(guò)做耐心細(xì)致的政策宣傳工作，使她打消了念頭，重新選擇了一塊荒地建起了新房。

朗江分局和堡子分局強(qiáng)化國(guó)土執(zhí)法監(jiān)察和用地監(jiān)管方面表現(xiàn)得尤為突出。朗江分局成立后，通過(guò)集中優(yōu)勢(shì)兵力打殲滅戰(zhàn)的做法，集中火力拔掉了幾個(gè)違法用地的釘子戶，起到了威懾和震撼作用，深受廣大干部職工和老百姓的稱贊。

近年來(lái)，朗江鎮(zhèn)依托區(qū)位優(yōu)勢(shì)加快了小城鎮(zhèn)建設(shè)步伐，集鎮(zhèn)面貌的改觀，不僅帶來(lái)了商機(jī)，也增加了土地利用價(jià)值。朗江村楊某等四戶村民看中了集鎮(zhèn)繁華地段的一塊土地。2007年初，楊某以經(jīng)商維持生活為由，率先建起一個(gè)簡(jiǎn)易木棚，做起了小吃和雜貨生意。隨后不久，同村三戶村民也紛紛“效仿”緊挨著建起了簡(jiǎn)易經(jīng)商門店。同年10月楊某見(jiàn)生意紅火，就將原來(lái)的木棚擴(kuò)建成磚木結(jié)構(gòu)的門店，共占用國(guó)有土地面積75.6平方米。見(jiàn)楊某的房子“長(zhǎng)大”了，其他幾戶也不甘“落后”，也擅自先后建起了新門店。四戶共計(jì)占用國(guó)有土地286平方米、責(zé)任田56平方米。就在他們動(dòng)工修建過(guò)程中，原朗江國(guó)土所人員多次進(jìn)行制止，但楊某等卻置若罔聞，不當(dāng)回事，仍然我行我素。2007年底，會(huì)同縣國(guó)土資源局對(duì)楊某等4戶分別下達(dá)了行政處罰決定書(shū)，限期自行拆除非法建筑物，責(zé)令退還非法占用的土地?？蓷钅车?戶還是無(wú)動(dòng)于衷，置之不理，既不申請(qǐng)復(fù)議，又不履行處罰決定。2008年3月20日，國(guó)土部門依法申請(qǐng)縣人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。朗江分局全員出動(dòng)，配合協(xié)助該縣人民法院和國(guó)土資源局執(zhí)法監(jiān)察大隊(duì)依法對(duì)楊某等4戶違法占地所建門店進(jìn)行了強(qiáng)制拆除，有力地維護(hù)了法律的尊嚴(yán)。

撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土所組建分局的做法，改變了過(guò)去國(guó)土所工作松散、勢(shì)單力薄的狀況，集中了人力，形成了重拳，出擊更有力、有效，服務(wù)群眾更便捷。通過(guò)不斷增強(qiáng)服務(wù)職能，改進(jìn)工作方法，加大執(zhí)法監(jiān)管力度，朗江分局和堡子分局轄區(qū)內(nèi)，不僅保護(hù)和合理利用土地已尉然成風(fēng)，珍惜土地已逐步成為廣大群眾的共識(shí)，未批先占的情況已得到有效遏制，而且老百姓的口碑越來(lái)越好，群眾的滿意度越來(lái)越高。

目前，在懷化市國(guó)土資源局的大力倡導(dǎo)下，全市其他各縣（市、區(qū)）紛紛在吸取改良朗江等基層分局成功經(jīng)驗(yàn)的前提下，進(jìn)行了適合當(dāng)?shù)貙?shí)際的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層國(guó)土資源管理模式：洪江市的安江分局模式，鶴城區(qū)、辰溪縣的中心所模式都如雨后春筍般生根發(fā)芽?？膳c預(yù)見(jiàn)，在黨十八精神的指引下，今后國(guó)土資源管理事業(yè)這棟大廈在廣袤的五溪大地上必將“基腳”更牢，人地關(guān)系更加和諧的懷化會(huì)穩(wěn)步前行在實(shí)現(xiàn)富民強(qiáng)市夢(mèng)的道路上。

（作者系懷化市國(guó)土資源局長(zhǎng)）