案情簡介

2004年8月，上海市A區(qū)房屋土地管理局與甲土地整理公司簽訂國有土地使用權(quán)出讓合同，約定將該區(qū)一宗地塊出讓給甲公司，甲公司應(yīng)于2004年12月31日之前動工建設(shè)。簽約后，甲公司繳納了土地出讓金。2005年2月18日，甲公司與乙公司簽訂合同，將地塊的開發(fā)建設(shè)權(quán)益轉(zhuǎn)讓給乙公司，乙公司支付了土地轉(zhuǎn)讓費(fèi)用。2005年4月，區(qū)計委批復(fù)同意乙公司建設(shè)商業(yè)用房，并要求其按基建程序辦理有關(guān)手續(xù)。2007年2月，區(qū)房屋土地管理局向乙公司出具業(yè)務(wù)受理單，受理了乙公司調(diào)整建設(shè)用地有關(guān)事項的申請，但因動遷以及規(guī)劃調(diào)整，該地塊始終未開工建設(shè)。2010年6月，經(jīng)區(qū)規(guī)劃和土地管理局申請，區(qū)政府批復(fù)同意該局以協(xié)議收購方式收回涉案地塊。之后，區(qū)規(guī)劃和土地管理局對甲公司作出閑置土地處置決定，認(rèn)定甲公司自2004年12月31日起兩年內(nèi)未動工開發(fā)，該地塊為閑置土地，依據(jù)《城市房地產(chǎn)管理法》第二十五條、《閑置土地處置辦法》第四條的規(guī)定作出決定：收回該地塊的國有土地使用權(quán)，由區(qū)土地儲備中心實(shí)施儲備；甲公司與區(qū)規(guī)劃和土地管理局簽訂土地交還協(xié)議，解除土地出讓合同后，由甲公司到房地產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)辦理房地產(chǎn)注銷手續(xù)。

乙公司得知此消息后，向法院提起行政訴訟。區(qū)規(guī)劃和土地管理局辯稱，乙公司與被訴具體行政行為之間不具有利害關(guān)系，故其不具有訴訟主體資格。

經(jīng)查，甲公司在整個土地轉(zhuǎn)讓過程中始終未取得土地使用權(quán)證。該地塊的動遷工作于2006年年底完成，2006年11月24日區(qū)規(guī)劃和土地管理局對地塊進(jìn)行了規(guī)劃調(diào)整；區(qū)規(guī)劃和土地管理局在作出被訴具體行政行為之前未進(jìn)行公告。

法院審判

法院認(rèn)為，2005年4月，區(qū)計委批復(fù)同意乙公司在該地塊開發(fā)建設(shè)商業(yè)用房，并要求其按基建程序辦理有關(guān)手續(xù)。上述批復(fù)固定并外化了乙公司同涉案地塊之間的利害關(guān)系，排除了濫訴的風(fēng)險。據(jù)此，乙公司雖然不是被訴具體行政行為的直接相對人，但其與被訴具體行政行為具有真實(shí)的法律上的利害關(guān)系，訴訟主體資格適格。甲公司未取得土地使用權(quán)證，在這種情況下，閑置土地處置決定書要求甲公司“到房地產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)辦理房地產(chǎn)注銷手續(xù)”，在其未取得土地使用權(quán)證的情況下并不具有可操作性。另外，該地塊的動遷工作于2006年底完成，2006年11月區(qū)規(guī)劃和土地管理局對地塊進(jìn)行了規(guī)劃調(diào)整。在這種情況下，仍然將國有土地使用權(quán)出讓合同約定的動工日期2004年12月31日作為認(rèn)定閑置土地的起算點(diǎn)，明顯違背了《城市房地產(chǎn)管理法》第二十六條以及《閑置土地處置辦法》第四條的規(guī)定。

同時，區(qū)政府批復(fù)的處置方案為協(xié)議收購，但區(qū)規(guī)劃和土地管理局最終作出的閑置土地處置決定卻為無償收回，并無協(xié)議收購的內(nèi)容。因此，該閑置土地處置決定實(shí)質(zhì)上并未獲得區(qū)政府的批準(zhǔn)，違反了《閑置土地處置辦法》第五條的程序性規(guī)定。

最終，法院判決撤銷了該閑置土地處置決定。

學(xué)者觀點(diǎn)

本案的審理，在此類行政案件的審理中具有一定的代表性。筆者擬結(jié)合本案對審理此類行政案件的司法審查要點(diǎn)進(jìn)行剖析。

對原告訴訟主體資格的認(rèn)定

是否存在濫訴的風(fēng)險。法律之所以原則上將非直接相對人的訴權(quán)排除在外，主要是要避免濫訴的出現(xiàn)。要排除濫訴的風(fēng)險，主要應(yīng)考慮兩個問題，即原告利益是否真實(shí)以及類案數(shù)量是否可控。筆者認(rèn)為，只要原告利益真實(shí)且類案數(shù)量可控，原則上即應(yīng)當(dāng)賦予其訴訟主體資格。本案中，乙公司取得了區(qū)計委的立項批文。按照現(xiàn)行的用地審批流程，在取得國有土地使用權(quán)之前，要經(jīng)過立項、規(guī)劃、用地批文等多個環(huán)節(jié)。盡管內(nèi)容不同，但作為行政許可，立項、規(guī)劃以及用地批文均賦予了土地受讓人一定的許可利益。同時，由于在一塊特定土地上能夠獲得立項批文的個人或組織數(shù)量有限，因此，應(yīng)賦予已獲取立項批文者原告訴訟主體資格。

行政相對人是否會行使訴權(quán)。如果直接相對人事實(shí)上不大會行使訴權(quán)，則可以考慮賦予非直接相對人訴權(quán)，以維護(hù)司法審查的正常范圍。本案中，由于土地儲備制度的存在，政府并未將土地使用權(quán)直接出讓給乙公司，而是與甲公司簽訂了國有土地使用權(quán)出讓合同，然后再由甲公司與乙公司簽訂國有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議。根據(jù)現(xiàn)行的土地儲備制度，所有需要盤活的土地都要納入土地儲備體系，由政府壟斷收購和儲備，并經(jīng)土地儲備中心開發(fā)后統(tǒng)一向市場提供，土地儲備中心具有在政府行政法規(guī)規(guī)定的收購范圍內(nèi)壟斷收購、儲備、開發(fā)、供應(yīng)土地的權(quán)力。在這種情況下，通過賦予土地整理公司這一直接相對人訴權(quán)來實(shí)現(xiàn)對收回國有土地使用權(quán)類案件的司法審查，事實(shí)上意義不大?；诖耍景钢械脑鎽?yīng)當(dāng)被賦予訴訟主體資格。

對被訴具體行政行為合法性的審查

適用法律。區(qū)規(guī)劃和土地管理局作出被訴具體行政行為的法律依據(jù)為《城市房地產(chǎn)管理法》第二十五條和《閑置土地處置辦法》第四條，存在嚴(yán)重瑕疵。作出該處置決定的時間是在2010年6月30日，而《城市房地產(chǎn)管理法》分別于2007年8月30日和2009年8月27日進(jìn)行了修正。修正前的第二十五條修正后變?yōu)榈诙鶙l，但區(qū)規(guī)劃和土地管理局仍然按照修正前的法律條文作出被訴具體行政行為，屬于明顯的適用法律錯誤。

執(zhí)法程序。行政機(jī)關(guān)是否遵循了法定的程序，應(yīng)當(dāng)從形式和實(shí)質(zhì)兩個方面進(jìn)行審查。

形式上的審查是看行政機(jī)關(guān)是否遵循了法定的步驟和順序；而實(shí)質(zhì)上的審查則是看行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法程序是否達(dá)到了立法所要達(dá)到的目的。在具體案件的審理當(dāng)中，法官更應(yīng)當(dāng)注重對實(shí)質(zhì)上違反程序的審查。比如本案中，《閑置土地處置辦法》第五條規(guī)定，依照本辦法第四條規(guī)定收回國有土地使用權(quán)的，由市、縣人民政府土地行政主管部門報經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府批準(zhǔn)后予以公告，下達(dá)收回國有土地使用權(quán)決定書，終止土地有償使用合同或者繳銷建設(shè)用地批準(zhǔn)書，注銷土地登記和土地證書?！渡虾Ｊ袑?shí)施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》第三十九條第1款規(guī)定，依法收回土地使用權(quán)的，市或者區(qū)（縣）土地管理部門應(yīng)當(dāng)提前予以公告，公告期不少于30日。區(qū)規(guī)劃和土地管理局在作出被訴具體行政行為之前沒有依據(jù)上述法規(guī)進(jìn)行公告，從形式上來看即違反了上述規(guī)定。

同時，該處置決定在實(shí)質(zhì)上也違反了程序規(guī)定。區(qū)規(guī)劃和土地管理局向區(qū)政府請示的處置方案為協(xié)議收購，區(qū)政府批復(fù)的處置方案也為協(xié)議收購，但其最終作出的閑置土地處置決定卻為無償收回，并無協(xié)議收購的內(nèi)容。區(qū)規(guī)劃和土地管理局雖然從形式上完成了報經(jīng)審批的程序，但由于其作出的被訴具體行政行為與政府批準(zhǔn)的內(nèi)容明顯不符，因此就無償收回閑置土地使用權(quán)這一處置方案實(shí)質(zhì)上并未獲得政府的批準(zhǔn)。形式上違反法定程序和實(shí)質(zhì)上違反法定程序雖然表現(xiàn)形式不同，但法律效果相同，均有可能導(dǎo)致被訴具體行政行為被依法撤銷。

（作者系華東政法大學(xué)民商法專業(yè)博士）