十八大報(bào)告在論述生態(tài)文明建設(shè)任務(wù)時(shí)明確指出：“節(jié)約資源是保護(hù)生態(tài)環(huán)境的根本之策。要節(jié)約集約利用資源，推動(dòng)資源利用方式根本轉(zhuǎn)變，加強(qiáng)全過(guò)程節(jié)約管理，大幅降低能源、水、土地消耗強(qiáng)度，提高利用效率和效益?！碑?dāng)前，我們要十分清醒地認(rèn)識(shí)到，面對(duì)人多地少、資源相對(duì)不足、環(huán)境容量有限的基本國(guó)情，過(guò)度消耗、低效利用資源的粗放增長(zhǎng)方式難以為繼，依賴(lài)大規(guī)模開(kāi)發(fā)后備資源的利用方式難以為繼。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)同資源環(huán)境承載能力的矛盾越來(lái)越尖銳，資源的瓶頸制約成為經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)最突出的問(wèn)題。土地更是一種珍貴的不可再生資源。在我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的重要時(shí)期，土地問(wèn)題，一個(gè)帶有全局性、根本性、戰(zhàn)略性的重大問(wèn)題已明顯擺在我們面前。特殊的土地資源國(guó)情，決定了我們加快生態(tài)文明建設(shè)必須要切實(shí)保護(hù)耕地，大力促進(jìn)節(jié)約集約用地，堅(jiān)持走一條建設(shè)占地少、利用效率高的符合我國(guó)國(guó)情的土地利用新路子。

生態(tài)文明視角下土地集約節(jié)約利用的難點(diǎn)

在新的歷史時(shí)期，面臨生態(tài)文明建設(shè)提出的新要求，當(dāng)前土地利用存在以下難點(diǎn)：

首先，耕地保護(hù)難度越來(lái)越大。

第一是城鎮(zhèn)和農(nóng)村建設(shè)對(duì)耕地雙向擠占。2006年至2010年，我國(guó)城鎮(zhèn)擴(kuò)展新占耕地602萬(wàn)畝，村莊建設(shè)新占耕地300萬(wàn)畝，兩項(xiàng)合計(jì)902萬(wàn)畝，占各類(lèi)非農(nóng)建設(shè)占用耕地的51. 6%。

第二是補(bǔ)充優(yōu)質(zhì)耕地越來(lái)越難。全國(guó)集中連片、具有一定規(guī)模的耕地后備資源已由2002年的1. 1億畝減至2010年的8000萬(wàn)畝，除東北和新疆的部分地區(qū)外，大多分布在生態(tài)脆弱地區(qū)，水土光熱條件差，補(bǔ)充耕地成本高、難度大。上海、北京、天津、浙江等地區(qū)后備資源接近枯竭，在本行政區(qū)域內(nèi)難以實(shí)現(xiàn)占補(bǔ)平衡。城市建設(shè)占用城邊優(yōu)質(zhì)耕地，而補(bǔ)充的耕地相對(duì)質(zhì)量差。

第三是保護(hù)耕地缺乏長(zhǎng)效的利益補(bǔ)償機(jī)制。對(duì)地方政府來(lái)說(shuō)，耕地保有量越多，發(fā)展空間和土地出讓收入越受限制。對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)，種糧比較效益低，自覺(jué)保護(hù)耕地的積極性受影響。近期來(lái)看，通過(guò)嚴(yán)格用途管制和占補(bǔ)平衡，耕地總量減少的趨勢(shì)能夠得到一定緩解，但從長(zhǎng)期來(lái)看，在建設(shè)占用、生態(tài)退耕、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、災(zāi)毀等多重因素影響下，保持耕地總量布局穩(wěn)定和質(zhì)量不降低的難度越來(lái)越大。

其次，稀缺土地資源過(guò)度消耗。

稀缺土地資源被過(guò)度消耗，傳統(tǒng)土地利用方式待轉(zhuǎn)變。人多地少是基本國(guó)情，土地稀缺是我國(guó)面臨的根本制約。近年來(lái)我國(guó)土地節(jié)約集約利用水平有所提高，但是，土地浪費(fèi)和粗放利用仍然十分驚人。

首先是城鎮(zhèn)擴(kuò)張?jiān)斐赏恋剡^(guò)量消耗。城鎮(zhèn)快速擴(kuò)張，用地粗放，新城、新區(qū)建設(shè)呈現(xiàn)低密度、分散化態(tài)勢(shì)。據(jù)遙感影像對(duì)比分析，2006—2009年，全國(guó)84個(gè)重點(diǎn)城市建設(shè)用地規(guī)模（包括主城區(qū)和新城、新區(qū)等城市組團(tuán)）從2.7萬(wàn)平方公里擴(kuò)大到3. 1萬(wàn)平方公里，擴(kuò)大了4000平方公里，其中，有10個(gè)城市建設(shè)用地規(guī)模擴(kuò)展了35%以上。

其次是園區(qū)用地產(chǎn)業(yè)用地效率偏低。全國(guó)現(xiàn)有329個(gè)國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)和1251個(gè)省級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)，其規(guī)劃建設(shè)用地規(guī)模分別達(dá)到510萬(wàn)畝和990萬(wàn)畝，市、縣產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)建設(shè)用地需求更為強(qiáng)烈。目前，工業(yè)用地容積率僅為0. 3-0. 6。2010年，全國(guó)工業(yè)用地產(chǎn)出率較高的上海市產(chǎn)出水平為13. 75億元/平方公里，僅為上世紀(jì)八十年代紐約和東京的32. 7%和14. 6%。

第三是農(nóng)村土地粗放利用問(wèn)題嚴(yán)重。農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)模大、布局散，利用率低。由于宅基地缺乏規(guī)范的流轉(zhuǎn)和退出機(jī)制，村莊建設(shè)用地中，空心村、空閑用地比重不斷增大，達(dá)到10%-15%。《中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)展研究報(bào)告——農(nóng)村空心化及其整治策略》指出，經(jīng)綜合測(cè)算與分析表明，在分批推進(jìn)城鎮(zhèn)化情景下，全國(guó)空心村綜合整治增地潛力可達(dá)約1.14億畝。這也意味著，測(cè)算出來(lái)的全國(guó)整治“空心村”的潛力面積，能夠達(dá)到將近5個(gè)北京城的面積。

第四是是政績(jī)形象工程大量浪費(fèi)土地。一是奢侈的城市交通網(wǎng)絡(luò)導(dǎo)致土地浪費(fèi)嚴(yán)重。地方政府為了進(jìn)一步優(yōu)化投資環(huán)境、提升城市形象，往往首選在改善城市交通上下工夫，努力形成大都市圈公路網(wǎng)體系。調(diào)查表明，由于這些近似奢侈的城市交通網(wǎng)絡(luò)主要是通過(guò)劃撥土地方式建設(shè)，實(shí)際利用率不高，占地規(guī)模十分驚人。二是超速發(fā)展的高速公路、高速鐵路導(dǎo)致占地激增。據(jù)相關(guān)部門(mén)估算，我國(guó)高速公路、高速鐵路等交通設(shè)施項(xiàng)目用地?cái)?shù)量將超過(guò)產(chǎn)業(yè)發(fā)展占地和城鎮(zhèn)建設(shè)用地?cái)?shù)量，成為新的最主要的占地因素。三是政府辦公大樓占地面積過(guò)大。

生態(tài)文明視角下土地集約節(jié)約利用的政策建議

建設(shè)生態(tài)文明，就必須強(qiáng)化土地資源合理利用，珍惜每一寸土地，利用好每一寸土地。

首先要注重宣傳教育，增強(qiáng)生態(tài)節(jié)約意識(shí)。

土地是支撐人類(lèi)社會(huì)進(jìn)步的最基本的物質(zhì)資源。一定要加強(qiáng)全民生態(tài)文明宣傳教育，樹(shù)立土地節(jié)約集約利用的國(guó)家理念。一是強(qiáng)化土地節(jié)約集約利用的共同認(rèn)識(shí)，培育土地節(jié)約集約利用的全民意識(shí)，樹(shù)立新型土地利用觀和管理觀。必須樹(shù)立資源節(jié)約觀，充分認(rèn)識(shí)土地資源的稀缺性，從宣傳教育、法制建設(shè)、政績(jī)考核、財(cái)稅體系、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范等方面貫徹節(jié)約資源國(guó)策，強(qiáng)化節(jié)約資源理念，逐步形成符合節(jié)約型社會(huì)要求的資源利用方式。二是樹(shù)立經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益協(xié)調(diào)統(tǒng)一的效益理念。實(shí)現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置和有效利用，就是要促進(jìn)土地資源發(fā)揮最大的效益。效益理念的關(guān)鍵是要強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持，不斷提高土地利用效率，使有限的土地資源發(fā)揮最大的效用，實(shí)現(xiàn)最佳的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)綜合效益。

其次是注重土地整治，服務(wù)生態(tài)文明目標(biāo)。

2010年年底，國(guó)務(wù)院下發(fā)了47號(hào)文件，對(duì)規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、推進(jìn)農(nóng)村土地整治提出了一系列明確的要求。其中，第七條有這樣的要求：“保持農(nóng)村特色和風(fēng)貌，保護(hù)具有歷史文化和景觀價(jià)值的傳統(tǒng)建筑?！钡谑畻l有這樣的表述：“要按照統(tǒng)籌規(guī)劃、整合資源、整體推進(jìn)的原則，以耕地面積增加、建設(shè)用地減少、農(nóng)村生產(chǎn)生活條件和生態(tài)環(huán)境明顯改善為目標(biāo)，規(guī)范推進(jìn)以田水路林村綜合整治為內(nèi)容的農(nóng)村土地整治示范建設(shè)?！闭腔诖艘?，中國(guó)的土地整治工作就有了一個(gè)新的基本目標(biāo)——“農(nóng)村生態(tài)環(huán)境明顯改善”。土地整治必須服務(wù)于生態(tài)文明建設(shè)。一是提高土地整治規(guī)劃的綜合性和科學(xué)性。把生態(tài)景觀因素引入各級(jí)土地整治規(guī)劃中，在戰(zhàn)略層面上，落實(shí)好土地整治服務(wù)于生態(tài)文明建設(shè)的目標(biāo)、任務(wù)、途徑。土地整治規(guī)劃應(yīng)開(kāi)展并整合土地利用布局和調(diào)整、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、鄉(xiāng)村景觀提升、歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)、生態(tài)網(wǎng)絡(luò)、水土安全和鄉(xiāng)村休閑旅游等規(guī)劃，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化綠色基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)國(guó)土生態(tài)安全。土地整治規(guī)劃設(shè)計(jì)應(yīng)重視規(guī)劃過(guò)程評(píng)價(jià)，加強(qiáng)多部門(mén)、多學(xué)科合作，強(qiáng)化空間數(shù)字化技術(shù)應(yīng)用、公眾參與性。二是做好土地整治生態(tài)景觀規(guī)劃和建設(shè)示范。土地整治生態(tài)景觀建設(shè)包括退化生物生境修復(fù)、生物多樣性保護(hù)、歷史遺產(chǎn)保護(hù)、地域景觀特征提升和重建，具有較強(qiáng)的地域性，是一項(xiàng)精細(xì)化工作。由于以往的土地整治工作很少考慮生態(tài)景觀化技術(shù)應(yīng)用，因此，開(kāi)展不同層次尺度的土地整治生態(tài)景觀建設(shè)規(guī)劃設(shè)計(jì)示范就顯得尤為重要，應(yīng)大力提升示范案例的引導(dǎo)和模范作用。三是加快土地整治生態(tài)景觀建設(shè)科技支撐。積極推動(dòng)基于生態(tài)文明理念的土地整治理論、方法、技術(shù)研究。與發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)村生態(tài)景觀建設(shè)理論和技術(shù)研究相比，我國(guó)農(nóng)村生態(tài)景觀建設(shè)理論、技術(shù)和政策研究滯后，亟需針對(duì)我國(guó)地域特點(diǎn)，結(jié)合新一輪農(nóng)村土地整治項(xiàng)目，構(gòu)建長(zhǎng)期的土地整治生態(tài)景觀建設(shè)技術(shù)研發(fā)、技術(shù)集成示范、監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)科技支撐體系。四是把握好不同類(lèi)型土地整治生態(tài)景觀的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。目前土地整治生態(tài)景觀建設(shè)應(yīng)把握不同類(lèi)型土地整治生態(tài)景觀關(guān)鍵環(huán)節(jié)，積極推進(jìn)生態(tài)景觀技術(shù)應(yīng)用。在農(nóng)田整治中，應(yīng)加強(qiáng)土地生態(tài)修復(fù)，積極推進(jìn)溝路林渠生態(tài)景觀化技術(shù)應(yīng)用，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)、高自然價(jià)值農(nóng)田，提高土地綜合生產(chǎn)能力，確保糧食和生態(tài)安全。在村莊整治實(shí)踐中，應(yīng)維系和提升地域景觀特征，挖掘鄉(xiāng)村景觀美學(xué)和文化價(jià)值，促進(jìn)鄉(xiāng)村休閑旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

接著是堅(jiān)守耕地紅線，嚴(yán)格土地用途管制。

十八大報(bào)告在闡述推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)所要抓好的四個(gè)方面工作內(nèi)容時(shí)，強(qiáng)調(diào)“嚴(yán)守耕地保護(hù)紅線，嚴(yán)格土地用途管制”。一個(gè)“嚴(yán)守”，一個(gè)“嚴(yán)格”，為我們深入貫徹落實(shí)“十分珍惜、合理利用土地，切實(shí)保護(hù)耕地”這一基本國(guó)策指明了方向。堅(jiān)守耕地紅線，就是在保護(hù)和建設(shè)生態(tài)文明。因?yàn)椋氐墓δ芙^不僅僅是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、食物安全，更是生活空間、生態(tài)環(huán)境。保護(hù)耕地，就是保護(hù)我們的生命線，就是保護(hù)生態(tài)文明；土地整治、補(bǔ)充耕地，就是建設(shè)生態(tài)文明，就是保護(hù)、建設(shè)和優(yōu)化中華民族的文明發(fā)展與生存空間。執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃，可以嚴(yán)格控制建設(shè)用地總量，促進(jìn)節(jié)約集約利用；嚴(yán)格土地用途管制，可以嚴(yán)格控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，有利于對(duì)耕地實(shí)行特殊保護(hù)。一是嚴(yán)格落實(shí)耕地保護(hù)責(zé)任制。進(jìn)一步完善耕地保護(hù)共同責(zé)任機(jī)制，探索建立耕地和基本農(nóng)田保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計(jì)制度，細(xì)化耕地保護(hù)目標(biāo)考核標(biāo)準(zhǔn)，切實(shí)增強(qiáng)考核約束力。二是繼續(xù)實(shí)施高產(chǎn)農(nóng)田建設(shè)。緊緊圍繞統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)要求，以建設(shè)高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)基本農(nóng)田、打造糧食核心產(chǎn)區(qū)為重點(diǎn)，以有利于水土保持和環(huán)境改善為前提，加強(qiáng)基本農(nóng)田土地整理。三是加大耕地保護(hù)補(bǔ)償力度。增加耕地和基本農(nóng)田保護(hù)補(bǔ)償財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，使耕地和基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)較重的地方政府有較多的投資用于農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施，實(shí)現(xiàn)地區(qū)間的利益均衡。

最后是注重機(jī)制創(chuàng)新，探索集約節(jié)約模式。土地集約節(jié)約利用的關(guān)鍵在于建立利益引導(dǎo)的激勵(lì)性管理體制。節(jié)約集約的制度必須建立于資源的科學(xué)優(yōu)化利用基礎(chǔ)之上，逐步放松對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)尤其是資源利用上的管制，改變對(duì)資源利用投資的過(guò)多抑制，實(shí)現(xiàn)投資需求的放開(kāi)，并理順中央、地方、企業(yè)三者之間的利益關(guān)系。完善公平合理的正面的利益激勵(lì)機(jī)制，調(diào)動(dòng)政府依法行政和商品交換權(quán)利人參與節(jié)約集約利用土地資源的積極性。各地要根據(jù)各地的實(shí)際情況選擇適合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的土地集約節(jié)約模式，比如云南宜良的工業(yè)上山模式、立體開(kāi)發(fā)模式，以“工業(yè)梯田”、“人造平原”為代表的山區(qū)節(jié)地模式等等。

（作者單位：中共湖南省委黨校研究中心（決策咨詢(xún)中心））