命題二：如何解決新型城鎮(zhèn)化的供地矛盾

嘉興在城鎮(zhèn)化進程中取得的用地保障經(jīng)驗及遇到的難題，可能為國土資源部制定存量用地的管理制度改革提供參考。

嘉興是全國第一個制訂出臺城鄉(xiāng)一體化發(fā)展規(guī)劃綱要的地級市。早在2004年，時任浙江省委書記的習近平就專程到嘉興蹲點調(diào)研過，認為嘉興有條件成為全省統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的典范。

2008年，嘉興市創(chuàng)新性提出節(jié)約用地的“兩分兩換”模式后，國土資源部及相關研究機構(gòu)的領導也曾多次到嘉興進行過專題調(diào)研指導。

就在2013年年初，國土資源部相關部門的負責人對嘉興市的“兩分兩換”的農(nóng)村土地整治模式和低效建設用地再開發(fā)工作再次進行了專門調(diào)研，并就兩項工作在拓展建設用地新空間上的成效給予了肯定。

記者獲悉，《嘉興市土地整治規(guī)劃（2011-2015年）》正在等待國土資源部的審批，嘉興正爭取成為規(guī)劃試點或?qū)嶒炇?。一旦成行，有關“基本農(nóng)田置換新機制”、“農(nóng)村土地綜合整治節(jié)余指標市場化交易”等農(nóng)村土地使用制度的改革創(chuàng)新，有望在嘉興實施。

此外，嘉興從2012年初開始推動的以“兩退兩進”為抓手、推進低效建設用地再開發(fā)的工作，也走在了浙江省的前列?！皟赏藘蛇M”取得的節(jié)地經(jīng)驗和遇到的供地（保留建筑物）、收益分配等難題，也可能為國土資源部制定存量用地的管理制度改革提供參考。

地太少成城鄉(xiāng)一體化的重要瓶頸

嘉興市國土資源局局長汪善明對前來采訪的記者介紹說：早在2002年十六大報告就提出了“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”的思路，浙江省率先探路；嘉興因為地處長三角的幾何中心，地形一馬平川，區(qū)域發(fā)展和城鄉(xiāng)發(fā)展比較均衡，所轄五縣（市）均為全國百強縣，基礎條件較好，被浙江省選中進行先行探索。

2004年1月5日，《嘉興城鄉(xiāng)一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》頒布。兩個月后，時任浙江省委書記習近平就到嘉興蹲點調(diào)研了4天，鼓勵嘉興經(jīng)過3至5年的努力，成為浙江全省統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的典范。

2007年6月，“全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)”花落重慶和成都。次年7月，浙江省正式批準將嘉興、義烏兩市列為省級統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展綜合配套改革試點的先行地。同年，嘉興提出了以推進土地使用制度改革為核心的“兩分兩換”試點模式，提出了打造城鄉(xiāng)一體化先行地的目標，在全國引起了反響，調(diào)研學習者紛至沓來。

但是，在萬畝良田的嘉興，打造城鄉(xiāng)一體化先行地，面臨的一個現(xiàn)實的問題就是建設用地資源匱乏的瓶頸。

“建設用地總量嚴格控制，耕地紅線不能突破，上有‘天花板’，下有‘底線’，嘉興又是萬畝良田地區(qū)，問題就來了，比較糾結(jié)?！闭劶按耍羯泼髅嫔兊贸林?。

據(jù)汪介紹，嘉興的城鄉(xiāng)一體化實踐面臨著“發(fā)展缺空間”、“用地缺指標”、“補充缺潛力”的三重矛盾。按照城鄉(xiāng)一體發(fā)展理念編制的“1+X”鎮(zhèn)村規(guī)劃，規(guī)劃建設用地只有25%位于新一輪土地規(guī)劃的允許建設區(qū)，有29.4%位于基本農(nóng)田保護區(qū)；“十二五”時期嘉興市每年建設用地需求量在3萬畝以上，但浙江省下達的計劃指標只有1萬多畝，缺口達2/3；嘉興是平原，沒有大量可用來改造為建設用地的低丘緩坡，耕地的墾殖程度已達到極限，后備土地資源極其缺乏。

以嘉興市下轄嘉善縣為例。縣長許晴曬出了“土地賬”，按照2006-2020年土地規(guī)劃，全縣可新增建設用地23平方公里，到2011年底已用掉18平方公里，剩下9年僅剩5平方公里。

如何破解用地瓶頸的問題，擺到了嘉興市政府的面前。

盤活農(nóng)地和存量地

“散居的農(nóng)村自然村多達17000多個，農(nóng)村居民點占城鄉(xiāng)建設用地的比例達到了59.5%，近幾年居民點的用地規(guī)模還在不斷擴大，這是不正常的。”汪善明說，這也讓嘉興的發(fā)展看到了空間。

鄉(xiāng)村工業(yè)和居民點建設存在著一定的土地浪費現(xiàn)象，如果能夠盤活上述的土地資源，就可為經(jīng)濟社會發(fā)展騰出空間，為城鄉(xiāng)一體化提供用地保障。怎么盤活呢？嘉興市開出的第一張藥方是“兩分兩換”。

嘉興市設計了以優(yōu)化土地使用制度改革為核心的“兩分兩換”試點模式，探索將宅基地與承包地分開，搬遷與土地流轉(zhuǎn)分開，以承包地換股、換租、增保障，推進集約經(jīng)營，轉(zhuǎn)換生產(chǎn)方式，以宅基地換錢、換房、換地方，推進集中居住，轉(zhuǎn)移生活方式。

2009年，嘉興市又啟動了“兩新”工程建設，把建設“現(xiàn)代新市鎮(zhèn)”和“城鄉(xiāng)一體新社區(qū)”作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的突破口和切入點。

過程中，嘉興推出了勞動就業(yè)、社會保障、戶籍制度、新居民管理、涉農(nóng)體制、村鎮(zhèn)建設、金融體系、公共服務、規(guī)劃統(tǒng)籌等的“十改聯(lián)動”，在全國率先取消了“農(nóng)業(yè)戶口”。

通過農(nóng)村土地整治項目和城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤工作打包，采用政府主導型、村集體自主型和市場主導型三種投資模式，貨幣安置、聯(lián)排多層自建住房、單體自建住房、公寓房安置等多種方式，不僅緩解了嘉興發(fā)展用地緊張的局面，也使農(nóng)民收入連續(xù)八年持續(xù)保持增長，成為浙江省內(nèi)城鄉(xiāng)差別最小的地級市。

嘉興市國土資源局耕保處處長孫立忠向記者介紹，截至2012年11月底，嘉興市118個農(nóng)村土地整治項目已復墾土地面積13499畝，規(guī)劃復墾新增耕地超過3萬畝。

同時，嘉興城鎮(zhèn)低效建設用地的再開發(fā)工作也提上了日程，開出了緩解用地緊張的第二張藥方——“兩退兩進”。

2012年初，針對產(chǎn)業(yè)低、小、散，結(jié)構(gòu)不盡合理，發(fā)展模式粗放較為突出等現(xiàn)狀，嘉興市以“兩退兩進”（退低進高、退二進三）為抓手，確定年內(nèi)騰出低效建設用地8000畝，并提出到2015年騰退利用低效土地力爭達到4萬畝的目標。

嘉興市國土資源局土地利用處處長王新龍告訴記者，嘉興采用“六步推進法”實施了“兩退兩進”。第一步成立了以市長魯俊任組長的“兩退兩進”促進經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級工作領導小組，分別在市經(jīng)信委和市發(fā)改委下設“退低進高”、“退二進三”兩個辦公室；第二步，各市縣根據(jù)實際情況出臺了一批政策指導意見；第三步，開展全面清查，摸清工業(yè)用地家底和“低效”底數(shù)；第四步，低效用地再開發(fā)下達任務指標；第五步，強力推動任務落實；第六步，考核各區(qū)、市、縣完成情況，低效用地再開發(fā)指標在干部考核中占10分，高于GDP占比。

“兩退兩進”鎖定的項目包括國家明令淘汰的落后產(chǎn)能項目、高能耗高污染的項目、對安全生產(chǎn)有威脅的項目、閑置或近乎閑置的項目、低效工業(yè)和房地產(chǎn)項目。采用協(xié)商收回、關停淘汰、轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)產(chǎn)、倒逼提升、兼并重組、鼓勵進三、收購儲備等7種途徑實現(xiàn)再開發(fā)。

根據(jù)各區(qū)縣上報的數(shù)據(jù)，截至2012年11月底，嘉興已經(jīng)完成了325個目標項目的騰退，共計騰退土地面積為11000多畝。主要涉及低效用地回收、關停淘汰、轉(zhuǎn)移和兼并重組的230個項目，計9876畝土地。

從試點實踐結(jié)合潛力分析看，嘉興市今后每年可通過農(nóng)村土地綜合整治和城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)，分別可增加1萬畝用地空間，從而實現(xiàn)建設用地供需總體平衡。

目前遇到了難題

然而，記者在走訪過程中了解到，嘉興模式在推進過程中還存在一些問題，繼續(xù)推進也面臨著難題。

新星村的一位村民告訴記者，農(nóng)民自建房比較舒適隨意，多數(shù)村民不愿意選擇公寓房安置。其所在的濮院鎮(zhèn)是中國有名的羊毛衫名鎮(zhèn)，房子出租給外來務工人員，每年的租房收入還能有5萬元左右。

村民的上述意愿顯然與“政府節(jié)地的想法”相悖。嘉興市國土資源局耕保處一位工作人員告訴記者，自建房安置節(jié)地率不高，約為30%，僅為公寓房安置的一半。

“有一個項目，只有一家農(nóng)戶不愿意搬走，他還住在村子的最里邊，我們還得專門為他留一條通往外面的馬路，節(jié)地率就更低了?！?/p>

“兩退兩進”低效建設用地再開發(fā)工作，操作上也遇到了一些難題。王新龍介紹，低效用地界定的標準不是很清楚，補償標準無章可循，部分低效用地嚴格按凈地出讓處理極易引發(fā)利益糾紛。

記者還注意到，在近三年國家土地督察上海局對嘉興市開展的土地例行督察中，發(fā)現(xiàn)嘉興還存在城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤不規(guī)范、違規(guī)抵押融資、供地不規(guī)范等問題。其中，農(nóng)戶自建房的“兩新”工程建設，就是違法違規(guī)用地的一個集中點。

但是，除了受2011年以來政府性融資平臺清理的影響、具體融資落實到農(nóng)村土地整治項目的資金較立項之初減少外，孫立忠告訴記者，造成上述局面，主要源于增減掛鉤指標的限制和土地利用總體規(guī)劃的控制。

“‘兩分兩換’開始起步的時候，老百姓興趣不大，給的增減掛鉤土地指標用不完，但是到目前，老百姓意愿充分調(diào)動，還用城鄉(xiāng)增減掛鉤指標來約束不合理?！?/p>

孫還認為，土地利用總體規(guī)劃不能一成不變。在農(nóng)村土地整治過程中，只要復墾的耕地符合高標準農(nóng)田標準，應該允許調(diào)整規(guī)劃，將其劃定為基本農(nóng)田，然后允許占用現(xiàn)有基本農(nóng)田保護區(qū)內(nèi)的耕地進行建設。

“但是只要一動基本農(nóng)田，地方?jīng)]這個權(quán)，國土資源部也沒這個權(quán)，動就是違法?！币晃坏郊紊瓶h調(diào)研過的學者也表示，如果可以調(diào)整土地利用規(guī)劃，嘉興的農(nóng)村土地整治就能滾動下去。如果不調(diào)整規(guī)劃，走下去就很難。

在嘉興學院城鄉(xiāng)發(fā)展與地方政府管理研究所副所長吳興陸看來，嘉興的“兩分兩換”模式，對于經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的城鄉(xiāng)一體化推進比較有借鑒意義。但是下一步推進，應該更加注重復墾后土地的利用效率問題和新社區(qū)規(guī)劃配套提升的問題。

（原載于《財經(jīng)國家周刊》雜志，有刪節(jié)）