摘 要：本文認為我國集體土地征收制度處在改革發(fā)展的初級階段，存在諸多缺陷，還不能充分、有效保護農民的相關權益。針對我國現階段國情，為保護農民相關權益，應盡快從以下幾個方面完善我國土地征收制度：應嚴格界定和審查“公共利益”；逐步建立土地產權制度；不斷完善征地程序；合理確定補償標準和范圍。

關鍵詞：土地征收；失地農民權益；公共利益；土地征收補償

近年來，隨著中國工業(yè)化、城市化進程加快，大量農民集體用地經由征用轉為國家建設用地，由此產生了大批失地農民。據國土資源部統計，1987-2001年，全國非農建設占用耕地226.44萬公頃（3395萬畝），其中通過行政手段征地160萬公頃（2400萬畝）[1]。按人均0.8畝計算，那么在此期間我國失地農民人數高達4000萬至5000萬人。

1 失地農民合法權益的構成

農民享有合法權益，這本不應該成為問題，我國憲法規(guī)定的公民權利，農民都應該享有。結合非農建設征地實際，失地農民的合法權益主要包括交易自主、取得賠償、勞動就業(yè)、社會保障四個方面[3]。

2 土地征收制度不完善損害農民權益的分析

2.1 土地征用目的和征用范圍的模糊性損害了農民的權益

（1） “公共利益”目的和范圍規(guī)定不明確

（2）現行法律對公共利益目的的規(guī)定存在矛盾

（3）缺乏土地征收目的合法性審查機制

2.2征用補償及補償分配損害了農民的權益

（1）補償范圍窄。

（2）補償標準過低。

（3）補償分配不合理。

（4）補償糾紛的解決機制缺乏。

（5）補償方式單一，安置責任不明確。

3 完善土地征收制度，維護失地農民權益的措施

3.1 嚴格區(qū)分公益性和經營性用地，維護失地農民權益

3.1.1 嚴格而清晰地界定“公共利益”

防止征地權的過度使用，是保護私權的重要手段，是防止公共利益泛化和虛化的必要手段，是我國進行民主化、法制化建設的體現，是保障失地農民權益的根本[7]。

3.1.2 消除法律規(guī)定之間的沖突

應修改或廢除《土地管理法》第43條的規(guī)定，消除法律規(guī)定之間的沖突。對于非為公共利益而需要使用農村集體土地的，不再納入土地征收的范疇，而是推行市場交易制度。具體可以遵循我國的土地用途管制法律制度，嚴格限定其相應用途后，通過規(guī)范的農村集體土地市場交易手段，經本集體經濟組織的村民會議三分之二以上成員或三分之二以上村民代表同意，由農村集體經濟組織代表農民集體依市場規(guī)則與買受方進行交易。但是，對于其中涉及農用地轉為建設用地的，仍要先履行相應行政審批手續(xù)后才可交易，這是保護耕地的公共利益所必Xt2pWOXH8ySSLIdr7+Qd8NJ8HcPgbvIsB6tknshhPiQ=需的。而對于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃中的農村建設用地則不必經審批，只要進行變更登記后即可直接出讓。通過此種方式將公益用地與非公益用地明確區(qū)分開，從而更好地規(guī)范我國的土地征收制度，防止權力的過度擴張，保護農民的利益。

3.1.3 建立和完善土地征收目的的合法性審查機制

對是否符合公益，除了政府官員的意見外，還要廣泛征求有關專家和農民的意見，尤其是該土地的所有人和使用人的意見，讓他們享有參與權和發(fā)表自己意見的權利。即可在人大常委會下建立土地征收審查委員會，其成員可以包括土地行政部門、規(guī)劃部門、律師、學者、村民代表等，由他們組織聽證會。在聽證會上，土地征收審查委員會在綜合征地雙方的意見、證據以及自己的調查結果后，做出是否屬于公共利益征收的裁定。由于聽證程序在我國已不是一個新鮮的東西，將聽證程序引入到征地過程中，讓土地所有人和他權利人參與其中，既有利于加強土地征收過程的監(jiān)督，讓土地征收制度真正成為陽光下的制度，又有利于提高農民的法律意識和維權意識。這種以客觀形式所決定的主觀公益，或許更符合民主憲政的要求。

3.2 完善征地補償制度，維護失地農民權益

3.2.1 擴大補償范圍

（1）土地承包經營權損失。2003年實施的《農村土地承包法》第9條明確規(guī)定，國家保護集體土地所有者的合法權益，保護承包方的土地承包經營權，任何組織和個人不得侵犯。2007年10月1日實施的《物權法》第132條規(guī)定：承包地被征收后，土地承包經營權人有權依照本法第42條第2款的規(guī)定獲得相應補償。這是法律嚴格控制下的征收在土地承包經營權制度上的反映。土地承包權已成為一種獨立的物權，農民通過行使該項權利，實現對集體所有土地的占有、使用、收益。土地承包經營權本身也可以處分，從而實現其交換價值。由于土地征收導致土地承包經營權的消滅，農民造成直接經濟利益損失，因此，應將其納入補償范圍。

（2）殘余地損失。這是由于土地征收而給被征收地塊之外的殘留地所造成的直接損失，是易被忽視的一項重要補償內容。土地征收給殘留地造成損害極為常見，征收導致土地分割，形成不經濟的土地規(guī)模，造成土地利用效率的損失。另外，被征收土地的新用途也可能降低殘留土地的生產力，比如噪音污染、水污染、河流堵或改道、飛揚的塵土等都可能降低農作物的產量，額外增加農地投入成本等。對征收導致的殘留地損失給予補償，是保護殘留地權利人利益的需要。

（3）營業(yè)損失補償。即對被征地上進行的經營性活動造成的損失的補償。

（4）搬遷費。這是指不被征收的地上物、原有的生產設備、水產、畜產等必須予以遷移，因此應向被征地農民補償搬遷費。

（5）安置費和福利費。這是以轉業(yè)培訓或安置所需費用為準，加上最低的社會福利保障費用（可以參照城市人口最低生活費用標準）給付。

（6）其他必要費用支出的補償，如：律師或專家的代理費用、權利維護費用以臨時租房費用等。

3.2.2 確立以市場定價為主的補償標準

我國學者對征地補償標準的觀點主要有三種：第一種觀點是主張先維持平均年產值標準，將法定最高倍數30倍提高到40倍[8]；第二種觀點是主張區(qū)分所征土地的經營性與非經營性，對經營性用途的征地采用市場價格進行“征購”，對非經營性用途的征地仍采用現有補償標準[9]；第三種觀點也是大多數學者贊成的觀點，即采用市場價格進行補償。但對市場價格如何確定又有不同意見。有人主張區(qū)位級差補償法，即主要根據土地區(qū)位條件確定補償標準，以離城市中心的遠近來決定補償標準的大小[10]。筆者認為，第一種觀點不能反映所征土地的自身價值，屬于治標不治本；第二種觀點主張對農村土地公益性的征收實行不完全補償的方法也是計劃經濟時代犧牲農民利益的做法，因此不能被采用。筆者同意第三種觀點，改變征地補償費按“產值倍數法”計算的“一刀切”作法，而是確立以市場定價為主的補償標準?？梢栽谡鞯刂兄鸩酵菩型恋亍捌瑓^(qū)綜合價”政策堅持市場化方向，根據城市發(fā)展總體規(guī)劃，按地段、地類等將城鎮(zhèn)土地劃分成若干區(qū)片，每一片區(qū)確定一個相對合理的基準地價，同時結合城鎮(zhèn)基準地價對現存的農用地按地段、實際種植作物等因素進行農用地分等定級，作為農地轉用的市場補償價值，進行定期公布，在統一征地時實行統一的補償標準。

3.2.3 合理分配土地補償費

集體是由若干個體組成的，從本質上講，農民才是農村集體土地所有權最真實的主體，農民具有農村集體土地所有權的成員權。葉劍平認為：所謂成員權，即由于土地集體所有制的存在，使得村莊內部所有合法成員平等地擁有村屬土地的權利[11]。另一方面，由于我國實行的是土地公有制，包括國家所有和集體所有，農村集體土地所有權是不可分割的，任何個人都不可能擁有土地的所有權。當務之急，就是以法律的形式，賦予被征地農民（也可以被視作為一個集體，即被征地農民集體）分享土地補償費的成員權利，并且規(guī)定土地補償費在農民、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村的公平合理的分配比例。被征地農民在土地補償費分配上應該占有一定地位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的比例應該有所下降，而村集體的比例也應該有所上升，因為村集體直接承擔著農村社會經濟建設的重負。

假設土地補償費為10，安置補助費為a，青苗補償費為b，a遠小于10，b更小，重構后鄉(xiāng)鎮(zhèn)的20%轉移到農民手中（如表4.1所示）：

3.2.4 完善補償方式

（l）分期和終身貨幣補償。將一次性的貨幣補償分期、終身發(fā)放，可以給予農民長期保障。如江蘇省昆山市出臺政策規(guī)定：改一次性的補償為分期和終身補償，對被征地農戶實行按年分期補償的辦法，每年落實發(fā)放到戶，并根據物價上漲指數，三年左右上調一次[12]。

（2）土地債券安置，即將農民的征地補償費用直接入股到征收土地上建設的經營性企業(yè)中。這種方式是指在農村金融或基金信用較好的地區(qū)，在農民個人和集體同意的前提下，可采用發(fā)行土地債券的辦法進行安置[13]。此外，對于重點能源、交通、水利等基礎設施建設，基于其綜合效益周期長、收益穩(wěn)定的特點，也可發(fā)放一定數量的土地債券作為征地補償費，一定年限期滿后，農民可以憑借土地債券獲得相應的本息。

（3）征地補償費入股安置方式。此種方式一般僅適用于公益經營類項目而征收土地的情形。在農村集體經濟組織和農民個人愿意的前提下，將部分或者全部征地補償費入股，農村集體經濟組織和農民個人作為股東參與用地單位的生產經營，享受經營利潤并承擔經營風險，其收入按股份合作制企業(yè)分配辦法分配。這種安置方式能保護農民的長期利益，但存在一定的風險，因此，必須強調農村集體經濟組織成員集體民主決議和農民個人自愿的前提條件。

4 結語

中國實現小康社會的最大障礙，不在城市，而在農村。只有維護好失地農民的權益，才能使土地利益在各個社會階層中均衡分配，才能保障各個社會階層的權益；才能理順弱勢群體和強勢群體之間的關系，理順農民和政府之間的關系，理順農民與用地單位的關系，才能保障各種社會關系的和諧。

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