摘 要：城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策在一定程度上緩解了城鄉(xiāng)建設(shè)用地供需矛盾，但其項目在實施過程中也存在一些不容忽視的問題。本文闡述了城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目實施的成效，剖析了其存在的問題，并有針對性地提出了解決這些問題的對策。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)建設(shè)用地；增減掛鉤；對策

隨著我國經(jīng)濟社會的健康穩(wěn)步發(fā)展，城鄉(xiāng)建設(shè)用地呈現(xiàn)同步增長的趨勢，用地供需矛盾日益突出。落實城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，是貫徹落實國務院關(guān)于嚴格土地管理決定的要求，也是合理配置土地資源，改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件和環(huán)境，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場的必然要求，同時也是在一定程度上緩解城鄉(xiāng)建設(shè)用地供需矛盾的有效途徑和手段。但筆者認為城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目實施過程中也存在一些問題，需引起我們的重視。

1 城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目實施成效

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作以落實科學發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，以保護耕地、保障農(nóng)民土地權(quán)益為出發(fā)點，以改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展為目標，以優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)和節(jié)約集約用地為重點，其實質(zhì)是“占補平衡”的政策延伸，也是目前破解保障發(fā)展和保護資源難題的有效途徑之一。具體而言，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目實施以來取得了以下方面的成效。

（1）緩解了城市供地緊張的矛盾。當前國家對各地城市發(fā)展的年度用地指標有嚴格規(guī)定，導致各地在推進工業(yè)化、城鎮(zhèn)化過程中存在用地瓶頸制約。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目的實施，在滿足耕地占補平衡的目標下，將掛鉤的指標用于城鎮(zhèn)建設(shè)，既不占用用地年度指標，也不占用規(guī)劃期內(nèi)建設(shè)用地規(guī)模指標，有效緩解了城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標的壓力，為推動新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化提供了用地支持。

（2）推動了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。長期以來，我國大多數(shù)農(nóng)民習慣于自然院落形式分散居住，村莊建設(shè)大部分是農(nóng)民自主建設(shè)。由于沒有經(jīng)過科學規(guī)劃指導，村莊布局不合理，制約了農(nóng)村的發(fā)展。通過掛鉤項目的實施，可以使項目區(qū)分散的農(nóng)村居民點從自然形態(tài)向規(guī)劃形態(tài)轉(zhuǎn)變，引導村莊聚并，將鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施和城市基礎(chǔ)設(shè)施逐漸融為一體，促進集約節(jié)約用地，還推進了村鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施及農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生整治，改善了居民的居住條件，有利于促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和社會主義新農(nóng)村建設(shè)。

（3）進一步推動了農(nóng)村土地管理制度改革。受農(nóng)村土地及集體經(jīng)濟組織等方面法律法規(guī)的限制，農(nóng)村土地所有權(quán)人主體的問題、運行管理問題、權(quán)益保障問題缺乏具體的政策辦法，農(nóng)村土地使用和管理制度改革的深度和廣度不足，農(nóng)村集體建設(shè)用地尚不能充分實現(xiàn)合理的市場化價值，市場化流轉(zhuǎn)還存在一定的障礙。而增減掛鉤項目則通過合法途徑對土地權(quán)屬進行調(diào)整，對建設(shè)用地進行流轉(zhuǎn)，對耕地保護提出措施，對農(nóng)民權(quán)益進行保障，對低效使用土地進行整治，成為推動土地資源向土地資產(chǎn)、土地資本轉(zhuǎn)變的一個重要抓手。這進一步推動了農(nóng)村土地管理制度改革，對促進土地要素在城鄉(xiāng)之間合理流動，提升農(nóng)村土地資產(chǎn)的價值，讓邊遠農(nóng)村共享城市改革發(fā)展取得的成果均具有重要意義。同時，增減掛鉤項目的實施對下一步探索建立耕地保護補償制度、完善耕地占補平衡政策、推進征地制度改革、推進農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款等方面具有重大促進和導向作用。

2 城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目實施存在的問題

作為一項解決工業(yè)用地、城市發(fā)展用地供需矛盾的措施，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目從開始試點就受到各地的普遍歡迎。但同時由于對增減掛鉤項目實施的具體評估缺乏統(tǒng)一規(guī)定和實施細則，也導致存在如下問題。

（1）掛鉤項目的實施與相關(guān)規(guī)劃缺少銜接。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的前期申報工作必須強調(diào)統(tǒng)籌規(guī)劃，即以科學規(guī)劃為引導，嚴格按照土地使用規(guī)劃，通過典型示范，推動農(nóng)村土地綜合整治工作有序進行。而在具體操作過程中，一些地方為了盡快解決城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標緊缺的壓力，在增減掛鉤項目選址上只顧眼前，不顧長遠，隨意劃地，導致掛鉤規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃不銜接，與城鄉(xiāng)規(guī)劃不協(xié)調(diào)，對土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整缺乏科學規(guī)范的引導和控制，使用地在數(shù)量、質(zhì)量和空間秩序的組合方面面臨錯位、失衡的危險，難以實現(xiàn)促進社會主義新農(nóng)村建設(shè)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革、建立新型城鄉(xiāng)形態(tài)的戰(zhàn)略目標，各種爭地矛盾很難得到有效解決。

（2）項目實施的資金籌措困難。資金是掛鉤項目實施中最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)，目前各級政府最大的難題就是項目資金的落實。掛鉤項目實施的資金來源主要靠財政投入和整合項目資金，社會資金投入數(shù)量不大。各部門支農(nóng)惠農(nóng)的項目和資金都由各部門管理使用，實際工作中存在著“各唱各的調(diào)、各吹各的號”的問題，造成整體項目實施中的不同環(huán)節(jié)各行其道、相互掣肘，導致資金不能得到有效整合，效益不能充分發(fā)揮。加之土地整治的資金投入不足，對拆遷補償?shù)臉藴拭黠@過低，預算資金安排較少，不能滿足拆遷補償?shù)膶嶋H需要，給拆遷改造工作帶來較大難度。

（3）拆舊區(qū)的選擇和拆遷工作難度大。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目的實施必須遵循“先拆后建、先補后占”的原則，因此拆舊區(qū)的選擇和拆遷是工作能否順利推進和成功的關(guān)鍵。一方面，拆舊區(qū)的空間范圍縮小，拆舊區(qū)選址困難。拆舊區(qū)主要由廢舊農(nóng)村居民點和工礦用地組成，但是由于后者數(shù)量有限和操作相對簡單，加上近年來已經(jīng)進行的復墾整理工作，因而隨著農(nóng)村經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型和農(nóng)村建設(shè)用地整理工作的開展，已經(jīng)逐漸缺乏后續(xù)的發(fā)展空間，實際上拆舊區(qū)的選擇空間就主要集中在廢舊農(nóng)村居民點用地。而這種項目區(qū)往往都比較零散，單體面積較小，實施和管理的難度都比較大。另一方面，拆舊區(qū)群眾利益得不到充分保障，群眾支持的積極性不高。目前對拆遷掛鉤的補償缺乏明確的標準，所實施的掛鉤復墾也沒有一個可行的規(guī)則，各地只按照實際情況制定了地方的“土標準”、“土政策”，只注重政府主導，無視農(nóng)民的主體地位，挫傷農(nóng)民參與實施增減掛鉤項目的積極性。

（4）重前期申報輕中后期評估驗收，對耕地質(zhì)量的提高工作重視不夠。按照國土資源部《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點管理辦法》（ 國土資發(fā)[2008]138 號）文件的要求，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目要嚴格按照前期調(diào)查評估、中期監(jiān)督管理、后期驗收評估等環(huán)節(jié)實施。項目實施后要進行嚴格的數(shù)量、質(zhì)量評估驗收。但目前部分地方增減掛鉤項目實施過程中，重前期申報輕中后期評估驗收。雖然實現(xiàn)了面積上的“占一補一”，但補充耕地的質(zhì)量難以達到被占用耕地的質(zhì)量。主要有幾種情況：一是“實優(yōu)虛劣”。一般而言，城市周邊土地相對平緩、肥沃，水源、地質(zhì)條件較好，而偏遠農(nóng)村地區(qū)可能位于高原山區(qū)或土質(zhì)較差的丘陵山地，同時又是原有宅基地、磚瓦廠或其他建設(shè)用地，復墾成為與城市周邊耕地質(zhì)量一樣的良田相對困難，在耕地質(zhì)量上有可能形成用質(zhì)量較差的替換質(zhì)量較好的風險。二是“實占虛補”。有些地方只注重“占”，不注重“補”，熱心于新區(qū)建設(shè)工作，而拆舊區(qū)復墾工作滯后，導致被占良田已經(jīng)成為城市建設(shè)用地，而補充或新增耕地卻得不到落實。這些問題的存在，與耕地占補平衡戰(zhàn)略目標不相符。

3 科學實施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目的對策建議

（1）堅持統(tǒng)籌規(guī)劃，健全完善項目規(guī)劃管理機制。政府應當本著公平、公正的原則，根據(jù)地方城市發(fā)展需求水平、城市土地利用績效水平、城市的戰(zhàn)略地位等重要因素確定每年進行城鄉(xiāng)建設(shè)用地掛鉤的總量。按照統(tǒng)籌規(guī)劃的要求，把拆舊區(qū)和建新區(qū)作為一個整體放到區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展大局中進行科學定位，統(tǒng)籌考慮區(qū)域城鄉(xiāng)空間、產(chǎn)業(yè)布局和農(nóng)田、生態(tài)保護，形成城鎮(zhèn)和村莊相互銜接、架構(gòu)合理的城鄉(xiāng)形態(tài)。要分區(qū)域明確產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、人口密度、復墾耕地標準、環(huán)境保護等要求，建立統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)發(fā)展、新區(qū)建設(shè)、生態(tài)環(huán)境建設(shè)和文化保護等的綜合規(guī)劃評估體系。強化項目規(guī)劃的實施與監(jiān)督，規(guī)劃編制、審查和監(jiān)督要適當分離，以便規(guī)劃嚴格執(zhí)行。

（2）建立完善的資金保障體系，完善掛鉤指標有償使用機制。資金是否能夠到位，是掛鉤能否順利實施的關(guān)鍵，而目前各級政府最為頭疼的就是資金問題。資金籌措可以采取政府財政投入、實施單位自籌和村級投工投勞相結(jié)合的辦法，同時要出臺掛鉤指標有償使用政策，落實用地單位的“占一補一”責任。凡是需要使用掛鉤指標的用地單位，均需按照標準支付指標使用費，收取的掛鉤指標有償使用費專項用于當?shù)氐膾煦^復墾工作。有條件的地方可以嘗試掛鉤復墾企業(yè)化運作，鼓勵企業(yè)或者個人參與掛鉤復墾出資，掛鉤指標優(yōu)先安排給參與投資的企業(yè)。

（3）創(chuàng)新新增耕地的收益分配機制和項目區(qū)的補償方式，保障集體和群眾的合法權(quán)益。農(nóng)民最關(guān)心的是拆遷復墾的補償能否到位，標準是否能夠接受，新增耕地的利益如何分配。各級政府實施掛鉤工程之前，必須根據(jù)當?shù)氐膶嶋H情況，制定切實可行的補償標準和利益分配機制，要充分尊重農(nóng)民意愿，不得搞強制拆遷，切實維護被拆遷戶的利益；新增耕地的利益分配要充分尊重群眾意見，有針對性地進行新增耕地的再利用，做到公平、公正、公開，形成專門的利益分配機制，以便切實尊重農(nóng)民的主體地位，不斷提高農(nóng)民參與實施增減掛鉤項目的積極性。

（4）建立項目區(qū)招投標和規(guī)范化管理機制，切實保證新增耕地質(zhì)量。在項目區(qū)掛鉤實施過程中，嚴格依據(jù)條件實行項目區(qū)招投標管理。如在增減掛鉤試點中對土地復墾整理可以采取項目法人制、公告制、合同制、招投標制和監(jiān)理制等。嚴格控制周轉(zhuǎn)指標規(guī)模，規(guī)范管理，不得違反規(guī)劃擴大試點范圍，避免借農(nóng)村土地整理過快擴張城鎮(zhèn)建設(shè)用地的規(guī)模。在實施耕地總量動態(tài)平衡的過程中，既要注重耕地的數(shù)量不減少，又要保證復墾后耕地的質(zhì)量不降低，要做好耕地質(zhì)量評估檢查。對于耕地質(zhì)量評估不達標的拆舊區(qū)，必須責令整改達標后方可啟用掛鉤周轉(zhuǎn)指標。

總之，筆者認為城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目的實施有利也有弊，在實施過程中如果操作不當，很容易造成不利的一面，使農(nóng)村和農(nóng)民的權(quán)益很難得到保障。因此在城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目實施過程中，應該處理好城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的關(guān)系，要重視農(nóng)民的意愿，注意保護好農(nóng)村利益；同時要避免為了取得城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標，只注重耕地數(shù)量而忽視耕地質(zhì)量的現(xiàn)象發(fā)生，以充分實現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的初衷。

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