區(qū)域振興政策已經(jīng)變成“普惠制”
中國在改革開放初期采取沿海地區(qū)優(yōu)先發(fā)展的經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略,但之后則開始實施均衡發(fā)展戰(zhàn)略,如在1999年提出并實施了“西部大開發(fā)”戰(zhàn)略,在2003年開始實施振興東北老工業(yè)基地的發(fā)展戰(zhàn)略,2006年又提出了“中部崛起”的計劃,這些促進區(qū)域發(fā)展舉措事實上已經(jīng)涵蓋了除東部沿海地區(qū)之外的所有地區(qū)。局部性的區(qū)域鼓勵扶持政策幾乎變成了“普惠制”,僅08年以來國務院就批準了20個以上區(qū)域振興規(guī)劃。
均衡發(fā)展是包括決策者在內的大部分人的共同愿望,但中西部地區(qū)固定資產投資規(guī)模的逐年上升并沒有帶來相應的經(jīng)濟繁榮。如從2001年到2010年,西部地區(qū)的固定資產投資規(guī)模在全國的占比已經(jīng)從16.37%提高到了19.58%,中部從14.86%提高到17.14%,東部地區(qū)從54.9%降至51.9%。但從GDP占比看,1993-2010年,東部地區(qū)的GDP占比從49.53%上升至53.1%,而中西部地區(qū)卻不升反降。而且,中西部和東北地區(qū)的投資高增長也沒能帶來居民收入的大幅度提升,而且從絕對額看,與東部地區(qū)的差距仍在擴大。拿居民儲蓄這個比較真實的數(shù)據(jù)變化為例,從2005年底到2010年底,東北的居民儲蓄余額只增加了0.77倍,而西部和中部地區(qū)與東部地區(qū)差不多,均增長了1倍左右,但絕對差距卻從原先的三地區(qū)儲蓄余額合計低于東部1.6萬億,擴大到了2.8萬億元。
這種現(xiàn)象的發(fā)生,是可以用規(guī)模經(jīng)濟和集聚效應來解釋的。如從全球來看,世界一半的GDP是由占世界土地面積1.5%的地方創(chuàng)造出來的,而這么小的經(jīng)濟板塊卻居住著全球1/6的人口。同樣,中國東部也只有國土面積的1/5,卻創(chuàng)造了一半以上的GDP。規(guī)模經(jīng)濟的特性就是集聚。根據(jù)世行的研究,經(jīng)濟密度增加一倍,生產率提高6%,而與中心城市的距離增加一倍,利潤就降低6%。但中國當今的問題是城市建設面積的擴大規(guī)模超過人口集聚規(guī)模,如過去10年城市人口增長0.5倍,而城市建成區(qū)面積增加了接近1倍。其實,大城市的積聚效應是最明顯的,如紐約的地方生產總值超過美國所有的州,人均GDP也名列世界第二,大巴黎區(qū)創(chuàng)造的GDP占法國的30%,東京和首爾集聚效應則更大了。我國小小的深圳,其某年的出口額也曾超過整個印度。從歷史上看,世界經(jīng)濟的增長就是靠局部來推動的,不均衡發(fā)展才是經(jīng)濟發(fā)展的常態(tài)。
以上這些數(shù)據(jù)和事例已經(jīng)明確告訴我們,發(fā)展中西部地區(qū)是容易導致規(guī)模不經(jīng)濟。事實上,中國中西部地區(qū)至少有一半以上的城市存在規(guī)模過小的問題,規(guī)模過小導致產出率的下降。雖然目前中西部的交通已經(jīng)很發(fā)達,但經(jīng)濟學上的距離卻不等同于地理學上的距離,或僅以傳送速度來衡量的距離,它應該是衡量商品、服務、勞動力、資本、信息和觀念穿越空間的難易程度。故中西部地區(qū)僅僅通過修建高速公路來吸引產業(yè)資本是遠遠不夠的。
均衡發(fā)展戰(zhàn)略帶來的另一結果,是投資效率低下造成地方政府債務纏身,如中西部地區(qū)的70%機場是虧損的,這些投資失敗已經(jīng)體現(xiàn)在中西部地方政府的負債率和當?shù)劂y行的不良資產率均出現(xiàn)上升等方面,降低了它們在未來承接產業(yè)轉移的能力。據(jù)官方數(shù)據(jù),中西部地區(qū)的地方債余額要超過東部地區(qū),但合計財政收入?yún)s遠低于東部地區(qū),這意味著中西部地區(qū)的償債能力不足。
能否形成規(guī)模經(jīng)濟的評判:
投入產出比
2000年開始的西部大開發(fā)實際上是讓西部地區(qū)的投入產出比進一步下降,從1個單位固定資產投資所創(chuàng)造的GDP2.99下降至2010年的1.57,而東北地區(qū)2010年降為1.22。而2010年GDP相對于固定資產投資的投入產出比超過2的分別是北京、上海、浙江、廣東無一例外的都是東部沿海省市,其中上海以3.36的高產出遙遙領先。如果單純從各個省份GDP的增長率的排序看,發(fā)現(xiàn)內蒙、寧夏、青海、新疆等地是比較領先的,但內蒙主要靠礦產資源的開發(fā)來拉動經(jīng)濟增長,難以帶動周邊經(jīng)濟發(fā)展。而且,從投入產出比來看,這些省份幾乎都排在末位,如內蒙2010年固定資產投資額與GDP之比幾乎只有1:1.31。鄂爾多斯曾多次被評為中國城市競爭力最強的城市之一,如今卻成為經(jīng)濟重災區(qū),可見靠資源漲價和土地財政推動的城市化,根基非常脆弱。
中國經(jīng)濟發(fā)展在地區(qū)間的不均衡性將會維持下去,世界經(jīng)濟發(fā)展史也證明,崛起的區(qū)域總是集中在極小的地理范圍內,只有這樣,生產要素才能獲得最佳配置。以勞動力要素為例,據(jù)官方數(shù)據(jù),在中國外出農民工來源構成中,中部和西部地區(qū)外出農民工比重超過70%;按輸入地分,東部地區(qū)吸納外出農民工占外出農民工總數(shù)的66.7%,中部地區(qū)占14.7%,西部地區(qū)占18.2%??梢娙肆Y本是在市場力量主導下從中西部地區(qū)流向東部地區(qū),而投資卻是在行政干預主導下,由東部流向中西部。過去10年來,廣東已經(jīng)成為人口第一大省,這就是移民流入的結果。假如中西部的一些落后地區(qū)人口大量減少,則這些地區(qū)人均資源擁有量就大大增加、收入水平可以相應上升。如德國漢堡的人均和每平方公里GDP分別超出東北部落后地區(qū)的2倍和100倍,但兩個地區(qū)的福利卻沒有差異,人均收入水平也相差無幾。
建議:
規(guī)劃區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略要“去行政化”
根據(jù)世界銀行的統(tǒng)計,05年中國百萬城市人口的占比和大城市化率是非常低的,城市人口47%居住在100萬人口以上城市,全球平均為73%;大城市化率不僅低于印度、印尼等人口大國,更是遠低于日本、韓國等與中國文化相近的東亞國家。如今,中國大城市化率雖有提升,但依然低于全球平均水平。對于人多耕地少的國家,大城市化或發(fā)展城市集群是最佳選擇。但中國的區(qū)域規(guī)劃大部分都是地方行政區(qū)劃管理下的結果,這就導致了過去10年城市面積擴大幾乎是城市人口增加的一倍,造成區(qū)域間產業(yè)同構化,資源極大浪費。因此,今后應該要更多地依賴市場配置資源的功能,去行政化,實現(xiàn)人口流向與投資流向的一致性。
如對于哪一個區(qū)域是否要讓它崛起,政府的引導和激勵作用不容忽視,但也需要做客觀評估,真正決定區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展、壯大和最終鶴立雞群的,還是由市場選擇的。比如溫州并沒有享受到政府太多的扶持政策,而它卻成為全國的民間金融中心,決定著民間市場利率,溫州的每天飛機進出航班次甚至超過某些省會城市,這些都說明市場需求、私人資本牟利的本能,都要比政府的戰(zhàn)略規(guī)劃更有力量。