反腐難以成功的兩大制約

自從人類進(jìn)入文明時(shí)代以來(lái)，就一直與腐敗作斗爭(zhēng)，一部政治學(xué)發(fā)展史，就是與腐敗作斗爭(zhēng)的歷史。但是，懲治腐敗的成功模式并不多。新加坡社會(huì)學(xué)學(xué)者張漢音說(shuō)，直到今天，也只有3種比較成功的反腐敗模式：美國(guó)以權(quán)力制約權(quán)力的模式、新加坡獨(dú)立反腐機(jī)構(gòu)模式以及1950年到1966年的人民模式。

為什么反腐如此之難？一方面，腐敗主要是指公共權(quán)力的腐敗，而以往的反腐敗主導(dǎo)力量又是公共權(quán)力部門，實(shí)際上主要是政府自己治理自己的“政治之癌”；另一方面是理論的匱乏，當(dāng)今指導(dǎo)廉政建設(shè)的理論主要是孟德斯鳩的權(quán)力制約理論和盧梭的人民主權(quán)理論。

治理的目標(biāo)是善治

20世紀(jì)80年代末90年代初，西方出現(xiàn)了一種治理理論（或稱善治理論），治理的最佳狀態(tài)就是善治或者良治。治理理論是有關(guān)治理公共事務(wù)的道理、方法、邏輯、管理規(guī)則、治理機(jī)制和治理方式的總和，也稱治理與善治理論。

在“治理”概念產(chǎn)生之后的20多年中，治理理論逐漸被發(fā)展為一個(gè)內(nèi)涵豐富、適用廣泛的理論，并在許多國(guó)家的政治、行政、社會(huì)管理改革中得到廣泛的運(yùn)用，“更少的統(tǒng)治，更多的治理還成為了當(dāng)前一些國(guó)家改革和發(fā)展的口號(hào)， 而且正在成為指導(dǎo)公共管理實(shí)踐的一種新理論和新理念。

“治理”與“統(tǒng)治”從詞面上看似乎差別并不大，但其實(shí)際含義卻有很大的不同。治理雖然需要權(quán)威，但這個(gè)權(quán)威并非一定是政府機(jī)關(guān)。治理是政治國(guó)家與公民社會(huì)的合作、政府與非政府的合作、公共機(jī)構(gòu)與私人機(jī)構(gòu)的合作、強(qiáng)制與自愿的合作，是一個(gè)比統(tǒng)治更寬泛的概念。此外，治理還是一個(gè)上下互動(dòng)的管理過(guò)程，它主要通過(guò)合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系、確立認(rèn)同和共同的目標(biāo)等方式實(shí)施對(duì)公共事務(wù)的管理。治理的最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)善治，善治就是使公共利益最大化的社會(huì)管理過(guò)程。善治的本質(zhì)特征，就在于它是政府與公民對(duì)公共生活的合作管理，是政治國(guó)家與公民社會(huì)的一種新穎關(guān)系。

腐敗既包括公共部門的腐敗，也包括企業(yè)的腐敗和民間機(jī)構(gòu)及公民社會(huì)的腐敗，所以，治理腐敗不只是依靠政府，還要依靠企業(yè)和非政府組織的力量。如果只依靠政府的力量，廉政建設(shè)肯定不會(huì)成功，中國(guó)封建王朝更替“周期率”和國(guó)外反腐敗的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)充分證明了這一點(diǎn)。

實(shí)現(xiàn)善治必須具備一定的條件，也即善治的基本要素：合法性、透明性、責(zé)任性、法治、回應(yīng)性、有效性、參與、穩(wěn)定、廉潔和公正。構(gòu)成善治的10條基本要素也就是衡量善治的10條標(biāo)準(zhǔn)。廉潔性是指政府官員、企業(yè)和非政府組織人員廉潔守法，不以職位謀私，不以自己的職位尋租。如果政府、企業(yè)和非政府組織很腐敗，就談不上實(shí)現(xiàn)善治。同時(shí)，只有純粹廉潔這個(gè)目標(biāo)，離開(kāi)了不追求合法性、透明性等其他9個(gè)目標(biāo)，善治目標(biāo)也不能實(shí)現(xiàn)。

廉潔應(yīng)具備的內(nèi)外制度體系

在治理和善治理論的基礎(chǔ)上，透明國(guó)際于1993～1994年間提出了國(guó)家廉政體系理論。治理腐敗，不只是公共部門的責(zé)任，還需要私人部門和公民社會(huì)的參與。透明國(guó)際首任行政總裁杰瑞米·波普詳細(xì)闡述了國(guó)家廉政體系的概念，并提出了國(guó)家廉政體系的理論框架。

西方政治文化認(rèn)為，公共部門與私人部門、公民社會(huì)是平等的，因此，在國(guó)家廉政體系理論下，廉政建設(shè)的依靠力量——公共部門、私人部門和公民社會(huì)是平行的。

國(guó)家廉政體系由三部分構(gòu)成：目標(biāo)體系、制度體系和價(jià)值體系。廉政體系的總目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)國(guó)家廉潔，具體目標(biāo)是“生活質(zhì)量”、“法治”和“可持續(xù)發(fā)展”。其制度體系包括正式制度體系和非正式制度體系兩個(gè)部分。正式制度體系一般由12個(gè)制度支柱組成：立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、審計(jì)總署、監(jiān)察特使、監(jiān)督機(jī)關(guān)、公務(wù)員體系、自由媒體、公民社會(huì)、私人部門和國(guó)際行動(dòng)者等，涵蓋了廣義的政府及其之外的力量。

國(guó)家廉政體系非制度體系就是它的價(jià)值觀體系，包括：廉潔、正直、公正、誠(chéng)實(shí)、守法和節(jié)儉等基本價(jià)值。

只有當(dāng)外在制度體系與廉潔這種內(nèi)在的價(jià)值體系相一致時(shí)，廉政體系才能很好地發(fā)揮作用。如果公眾的廉潔意識(shí)很強(qiáng)、社會(huì)價(jià)值很強(qiáng)，那么他們將支撐起上面的那些12個(gè)正式制度“支柱”并給他們以更多的力量。反之，假如公眾對(duì)腐敗問(wèn)題無(wú)動(dòng)于衷，或者社會(huì)價(jià)值普遍缺乏，那么上面的12個(gè)正式制度“支柱”就會(huì)失去支持，這也是對(duì)制度反腐的一個(gè)啟示。（作者為湖南大學(xué)廉政研究中心、法學(xué)院博士生導(dǎo)師）