在地方立法過程中，無論是法規(guī)草案的立項(xiàng)準(zhǔn)備、起草環(huán)節(jié)，還是審查、審議階段，按照民主立法、科學(xué)立法的要求，通常都要將立法計(jì)劃（規(guī)劃）草案、法規(guī)草案通過一定的方式，面向有關(guān)方面征求意見，以傾聽民意、匯集民智，體現(xiàn)執(zhí)政為民、立法為民的思想?？梢哉f，征求意見工作貫穿于立法過程的各個(gè)環(huán)節(jié)，對(duì)立法質(zhì)量具有較大的影響，是立法工作必須重視和研究的一個(gè)理論與現(xiàn)實(shí)問題。本文擬就地方立法征求意見工作的主體與方式、對(duì)象與范圍、困境和思考等方面，以甘肅省地方立法實(shí)踐為例，從工作的角度作一些梳理和探討。

一、征求意見工作的法理和實(shí)踐基礎(chǔ)

征求意見工作的內(nèi)涵十分豐富，目前尚未見到一個(gè)科學(xué)、規(guī)范的定義。它的意義不僅是征求到幾條甚至幾十條意見，對(duì)于人民群眾充分反映自己的意見和愿望，對(duì)于集思廣益、凝聚共識(shí)、做好立法工作，對(duì)于宣傳普及法律常識(shí)、增強(qiáng)全社會(huì)法律意識(shí)，對(duì)于國家行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等更好地貫徹實(shí)施法律法規(guī)都具有重要意義。這項(xiàng)工作不是可有可無，而是不可或缺，它的必要性、重要性體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

一是從理論上看，征求意見工作是對(duì)法定主體直接立法的一種有益補(bǔ)充。我國的人民代表大會(huì)制度屬于代議制民主，由人民選出的代表行使管理國家的各項(xiàng)權(quán)利，其中立法權(quán)也由人大代表直接行使。在這種代議制民主下，全體人民很難都有機(jī)會(huì)直接參加立法，絕大多數(shù)人在立法環(huán)節(jié)只能間接當(dāng)家做主。為了彌補(bǔ)代議制民主的缺陷，許多國家設(shè)計(jì)了全民投票、全民公決、民主復(fù)議、立法評(píng)議、立法聽證等制度，以在代議制下最大限度地實(shí)現(xiàn)民主立法。根據(jù)我國的法律規(guī)定，法定的立法主體是人大代表、人大專門委員會(huì)組成人員、人大常委會(huì)組成人員，但人數(shù)是非常有限的，如甘肅省2600多萬人，第十二屆省人大代表只有509名、省人大各專門委員會(huì)組成人員55名、省人大常委會(huì)組成人員63名。除此之外的絕大多數(shù)人民群眾，只能間接參與立法、影響立法。雖然法定立法主體的構(gòu)成具有廣泛性和代表性，但因人大代表“兼職制”等人民代表大會(huì)制度設(shè)計(jì)的某些不完善，層層選出來的立法機(jī)關(guān)組成人員與選民之間的聯(lián)系還不夠緊密，代表們是否代表以及怎樣代表人民，都需要有了解和監(jiān)督的渠道。加之有些人大代表的自身責(zé)任感與能力素質(zhì)還不足以完成為選民代言的任務(wù)，在行使立法權(quán)的過程中，難免會(huì)存在反映民意不真實(shí)、表達(dá)意見不充分等問題，與民意之間往往容易產(chǎn)生差距，必然導(dǎo)致立法產(chǎn)品出現(xiàn)缺陷或者瑕疵。而彌補(bǔ)這些不足、矯正某些偏差的力量就是體制外的公眾參與，救濟(jì)的途徑就是開門立法，即廣泛征求社會(huì)各方面對(duì)法規(guī)草案的意見建議，讓廣大公眾參與立法、監(jiān)督立法，確保立法能夠直接地反映和代表人民意愿。

二是從法律規(guī)定上看，征求意見工作已成為法定的立法必經(jīng)程序。憲法第二條規(guī)定：“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)?！绷⒎ǚǖ谖鍡l規(guī)定：“立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民的意志，發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主，保障人民通過多種途徑參與立法活動(dòng)”；第三十四條規(guī)定：“列入常務(wù)委員會(huì)審議議程的法律案，法律委員會(huì)、有關(guān)的專門委員會(huì)和常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)聽取各方面的意見?！薄陡拭C省人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)立法程序規(guī)定》第五條規(guī)定：“起草法規(guī)草案，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行深入調(diào)查研究，廣泛聽取各方面的意見。聽取意見可以采取座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)、書面征詢等形式”；第三十一條規(guī)定：“列入常務(wù)委員會(huì)會(huì)議議程的法規(guī)案，法制委員會(huì)、有關(guān)的專門委員會(huì)和工作委員會(huì)應(yīng)當(dāng)聽取各方面的意見。聽取意見可以采取座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)、書面征詢等形式。”

三是從立法實(shí)踐上看，征求意見工作始終伴隨著立法全過程。新中國成立以來，面向社會(huì)公眾征求立法意見的歷史，可以追溯到1954年。當(dāng)年為了廣泛征求各方面對(duì)憲法草案初稿的意見，以毛澤東為首的憲法起草委員會(huì)，在北京和全國各大城市組織了各民主黨派、人民團(tuán)體和各方面代表人物共8000多人，用了兩個(gè)月的時(shí)間對(duì)憲法草案初稿進(jìn)行了認(rèn)真的討論，共提出近6000多條修改意見。經(jīng)憲法起草委員會(huì)進(jìn)一步修改后，1954年6月由中央人民政府委員會(huì)第十三次會(huì)議通過公布，全國有1.5億多人次參加了歷時(shí)兩個(gè)多月的討論，這為今后公眾參與立法活動(dòng)，面向社會(huì)征求立法意見，開了一個(gè)好頭，樹立了典范。1979年地方組織法賦予省級(jí)人大及其常委會(huì)制定地方性法規(guī)權(quán)以來，法規(guī)草案起草單位、法規(guī)制定機(jī)關(guān)，都積極探索，勇于實(shí)踐，采取不同方式方法，廣泛征求社會(huì)各方面的意見。目前征求意見工作已經(jīng)制度化、常態(tài)化，是經(jīng)常要做、必須要做的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作，并成為地方立法的基本調(diào)查研究方法。這對(duì)非立法主體之外的人民群眾來說，它的法律意義在于，社會(huì)公眾表達(dá)的意見不僅在一定程度上具有矯正、補(bǔ)充、完善立法的作用，而且能夠有效行使知情、參與和監(jiān)督立法的民主權(quán)利。

二、征求意見工作的主體和方式

（一）征求意見工作的主體主要是法規(guī)草案起草單位、法規(guī)草案審查單位、法規(guī)草案審議單位。在法規(guī)草案起草階段，征求意見工作的主體有：1.有權(quán)起草法規(guī)案的政府及其部門；2.授權(quán)或者委托起草法規(guī)案的人民團(tuán)體，如共青團(tuán)、婦聯(lián)、工會(huì)、殘聯(lián)、科協(xié)組織，如《甘肅省無障礙條例》《甘肅省科學(xué)技術(shù)協(xié)會(huì)條例》就是省殘聯(lián)、省科協(xié)負(fù)責(zé)起草的；3.有權(quán)起草法規(guī)案的人大常委會(huì)、人大專門委員會(huì)、人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)；4.委托或者通過招投標(biāo)競(jìng)標(biāo)起草法規(guī)案的單位，如科研院所、社會(huì)組織。在法規(guī)草案審查階段，征求意見工作的主體有兩種情況：屬于政府及其部門起草并由政府提出議案的，由政府法制機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)征求意見；屬于人大方面起草并提出議案的，一般由主任會(huì)議進(jìn)行審查，并委托人大有關(guān)專門委員會(huì)或者常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)征求意見。在法規(guī)案審議階段，征求意見工作的主體就是人大有關(guān)專門委員會(huì)或者人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)。

（二）征求意見工作的方式已呈多元化趨勢(shì)，有局部的和選擇性的方式，也有全面公開的方式。目前主要有：1.召開立法座談會(huì)。根據(jù)法規(guī)草案內(nèi)容，邀請(qǐng)相關(guān)單位人員參加，聽取他們的意見和建議。這是立法過程中最常用、最主要的一種征求意見方式。2.召開專家論證會(huì)。請(qǐng)相關(guān)領(lǐng)域有研究專長(zhǎng)的專家和人大常委會(huì)、政府機(jī)關(guān)聘請(qǐng)的立法顧問參加，征求他們對(duì)法規(guī)草案的意見。這也是目前經(jīng)常采用的一種方式，基本上成為地方立法的一個(gè)必經(jīng)程序。3.舉行立法聽證會(huì)。根據(jù)立法聽證規(guī)則，通過公開信息，選擇利益相關(guān)方和第三方，就某些重點(diǎn)、難點(diǎn)問題進(jìn)行討論、辯論，發(fā)表意見。由于舉行聽證會(huì)成本較高，效果一般，目前采用較少。甘肅省人大常委會(huì)自2002年以來，只舉行過兩次。4.書面征求意見。通過發(fā)函、電傳、電子郵件等方式征求有關(guān)單位和個(gè)人的意見。這是目前運(yùn)用最廣泛、最頻繁的一種方式。5.通過報(bào)刊、廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)等載體公布法規(guī)草案，征求全社會(huì)的意見。這種方式在征求意見范圍上基本實(shí)現(xiàn)了全覆蓋，特別是網(wǎng)上征求意見的方式，已經(jīng)成為中央立法和地方立法的常態(tài)化做法。6.實(shí)地調(diào)研，直接聽取意見。這種方式是“走出去”，到實(shí)地、到基層掌握第一手資料，了解真實(shí)情況，可以避免“想當(dāng)然”“拍腦袋”的單邊主義，比“請(qǐng)進(jìn)來”的方式更容易聽到中肯、公正的意見。7.向上級(jí)機(jī)關(guān)請(qǐng)示匯報(bào)，聽取指導(dǎo)性意見。對(duì)一些重大原則問題或者較大分歧意見，通過書面請(qǐng)示詢問或者當(dāng)面匯報(bào)的方式，聽取上級(jí)機(jī)關(guān)的意見和建議。就省級(jí)立法層面來講，屬于政府職權(quán)范圍的問題一般向國務(wù)院法制辦公室或者其他業(yè)務(wù)部門請(qǐng)示匯報(bào)，屬于人大常委會(huì)職權(quán)范圍的問題一般向全國人大有關(guān)專門委員會(huì)或者全國人大常委會(huì)法工委請(qǐng)示匯報(bào)。8.其他征求意見的方式，如電話咨詢、個(gè)別訪談、立法評(píng)估等。我們有理由相信，隨著立法事業(yè)的不斷發(fā)展，征求意見的方式一定會(huì)越來越多。

三、征求意見工作的范圍、對(duì)象和環(huán)節(jié)

（一）征求意見工作的范圍。法律法規(guī)對(duì)地方立法征求意見的范圍沒有明確規(guī)定。從現(xiàn)實(shí)做法來看，法規(guī)草案征求意見的范圍非常廣泛。根據(jù)征求意見的主體和方式、法規(guī)草案內(nèi)容和公布法規(guī)草案載體的不同，各個(gè)地方的做法也存在差異，但概括起來可以歸納為兩種：一種是小范圍，即向特定區(qū)域和相關(guān)單位與個(gè)人征求意見，如在制定《甘肅白水江國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)條例》時(shí)，我們只向自然保護(hù)區(qū)所在的隴南市和省上有關(guān)部門，如省環(huán)保廳、省財(cái)政廳、省林業(yè)廳等征求其意見，其他關(guān)聯(lián)性不強(qiáng)的地區(qū)和單位未征求其意見。另一種是大范圍，即面向全社會(huì)，沒有限定范圍。在向全省各市縣甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)村社征求意見的同時(shí)，還向政府相關(guān)部門、專家學(xué)者征求意見，并通過報(bào)刊、網(wǎng)絡(luò)媒體公布法規(guī)草案，面向全省甚至面向全國征求意見。如《甘肅省消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)條例》（草案）《甘肅省實(shí)施中華人民共和國監(jiān)督法辦法》（草案），就是通過《甘肅日?qǐng)?bào)》全文公布，面向全社會(huì)征求意見的。目前多數(shù)法規(guī)草案征求意見采取的是小范圍與大范圍相結(jié)合的方式。

（二）征求意見工作的對(duì)象。地方立法過程中，哪些對(duì)象必須征求意見，哪些對(duì)象可以征求也可以不征求意見，哪些對(duì)象不需要征求意見，目前尚無明文規(guī)定，主要取決于法規(guī)草案內(nèi)容和征求意見工作主體的意愿，在選擇上存在較大的隨意性、盲目性。根據(jù)立法主體的不同，征求意見的對(duì)象有直接立法主體和間接立法主體，直接立法主體主要指人大代表、人大專門委員會(huì)成員、人大常委會(huì)組成人員等法定主體，間接立法主體是指法定立法主體以外的法人、公民和其他組織。實(shí)踐中經(jīng)常性征求意見的對(duì)象有：基層人大常委會(huì)及其法制工作機(jī)構(gòu)，各級(jí)政府法制、發(fā)展與改革、財(cái)政、工商行政管理、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督等綜合部門，以及管理者、被管理者、人大代表、專家學(xué)者。有的地方還有特別規(guī)定，如山東省規(guī)定每一部法規(guī)草案必須征求30名省人大代表的意見，安徽省要求重要的立法決策應(yīng)當(dāng)征求政協(xié)的意見。不同的立法階段，征求意見的對(duì)象也不盡相同。在法規(guī)草案起草階段，征求意見的對(duì)象主要是起草部門系統(tǒng)內(nèi)的單位和個(gè)人；在法規(guī)草案審查階段，側(cè)重法規(guī)草案涉及的政府相關(guān)部門與行政執(zhí)法人員，以及社會(huì)公眾；在法規(guī)草案審議階段，重點(diǎn)是基層人大常委會(huì)、司法機(jī)關(guān)和專家學(xué)者。

（三）征求意見工作的階段和環(huán)節(jié)。雖然征求意見工作量大面寬，加之每件法規(guī)草案的情況也不一樣，但征求意見工作的基本過程是一樣的，一般分為準(zhǔn)備、實(shí)施和總結(jié)三個(gè)階段，具體環(huán)節(jié)可以細(xì)分為六個(gè)方面：1.制定征求意見工作計(jì)劃。一般根據(jù)法規(guī)草案內(nèi)容，由征求意見工作主體研究擬訂。2.確定征求意見的范圍和對(duì)象。3.向征求意見對(duì)象印送或者公布法規(guī)草案。4.通過多種方式聽取和征詢各方面對(duì)法規(guī)草案的意見。5.歸納梳理、分析研究收集到的全部意見，提出采納與否的建議和理由。6.反饋意見，即對(duì)征求意見對(duì)象反饋其意見是否采納的情況。

四、征求意見工作的困境與分析

征求意見工作伴隨著地方立法進(jìn)程，已經(jīng)走過了30多年的歷程，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)和做法，為提高立法質(zhì)量發(fā)揮了重要作用。但在新的形勢(shì)下，面臨的困難和問題也不少。

（一）征求意見工作彈性較大、剛性較差。法律法規(guī)雖然對(duì)聽取公眾意見的方式作了規(guī)定，但很原則缺乏可操作性。征求意見工作的范圍和對(duì)象如何確定，廣泛性和代表性如何衡量，各方面的意見如何采納，采納和不采納的理由分別是什么，都沒有判斷的具體標(biāo)準(zhǔn)和要求，基本上憑實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、習(xí)慣做法和主觀臆斷進(jìn)行取舍，符合立法者意見的就采納了，不符合立法者意見的就不用了，缺乏深入的分析研究。如召開立法座談會(huì)是立法過程中的主要工作方式之一，但立法座談會(huì)在什么時(shí)間召開，由誰來組織召開，主題和內(nèi)容是什么，對(duì)象和范圍如何確定，座談會(huì)的結(jié)果如何處理等都有很大的隨意性。

（二）征求意見工作存在重形式輕實(shí)效的現(xiàn)象。征求意見工作屬于組織活動(dòng)和集體行為，其實(shí)質(zhì)是走群眾路線、做社會(huì)工作。但在實(shí)際工作中不同程度地存在著調(diào)查研究走過場(chǎng)、座談?dòng)懻摬簧钊氲痊F(xiàn)象。以開會(huì)形式征求意見而言，一般是寬泛性會(huì)議多、專業(yè)性會(huì)議少；有關(guān)管理部門參加的人多、管理相對(duì)人參加的少，這樣的會(huì)議，表面上貌似民主，實(shí)際上有走過場(chǎng)的嫌疑。從立法實(shí)地調(diào)研來看，習(xí)慣于到大中城市、管理機(jī)關(guān)調(diào)研的多，真正到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村和社區(qū)調(diào)研的少；聽取領(lǐng)導(dǎo)者、管理者、執(zhí)法者意見多，聽取管理相對(duì)人、普通民眾、社會(huì)組織、弱勢(shì)群體意見少。

（三）公眾參與立法的意識(shí)比較淡薄，征求到的意見質(zhì)量不高。主要原因，一是向普通公眾征求意見的渠道和機(jī)會(huì)比較少，公眾主動(dòng)參與的意識(shí)比較淡薄，有組織的參與更少，基本屬于政府或者人大主導(dǎo)型、動(dòng)員型、被動(dòng)式參與，參與的廣度和深度有限。二是看起來征求意見的面很廣，但實(shí)際是參與立法討論的對(duì)象缺乏廣泛性和代表性。如書面征詢反饋的意見往往是某個(gè)人的個(gè)人意見，并不是某個(gè)組織的集體研究意見，存在應(yīng)付差事的情況；立法座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)上的發(fā)言評(píng)功擺好的較多；通過報(bào)刊、網(wǎng)絡(luò)等方式面向社會(huì)征求意見時(shí)，公眾的參與基本處于無序狀態(tài)，缺乏組織支持，是零星的、隨意的，甚至存在許多開門立法無人問津的情況，收集到的意見，多為公民自己的一些感性表述，一般質(zhì)量都不高。

（四）征求意見工作的能力建設(shè)不足。一是缺失制度性規(guī)范。除立法法和地方的一些立法程序規(guī)則、立法聽證規(guī)則對(duì)征求意見工作有所觸及外，沒有專門的、系統(tǒng)的規(guī)定和要求，致使征求意見工作可深可淺、多做也行少做也行。二是缺乏理論研究和指導(dǎo)。實(shí)踐中做法很多、感性認(rèn)識(shí)也不少，但總結(jié)上升到理性的層面、理論的高度不夠。三是缺少財(cái)政支持與保障。立法是一個(gè)復(fù)雜的設(shè)計(jì)、建設(shè)工程，需要消耗資源、花費(fèi)成本，但對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)而言，捉襟見肘的經(jīng)費(fèi)是制約征求意見工作質(zhì)量的一個(gè)重要因素。如果經(jīng)費(fèi)有保障，可以多做些調(diào)查研究、多開些咨詢會(huì)議，能夠聽取更多人的意見。反之，則簡(jiǎn)單化應(yīng)對(duì)，給有關(guān)單位發(fā)函書面征詢一下即可。由于經(jīng)費(fèi)的不足，還影響人員培訓(xùn)、購置先進(jìn)設(shè)備等軟硬件建設(shè)。四是對(duì)意見建議的處理缺乏科學(xué)的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)和先進(jìn)的技術(shù)手段。

（五）立法咨詢團(tuán)隊(duì)的作用未得到充分發(fā)揮。各地政府法制機(jī)關(guān)和人大常委會(huì)，普遍聘請(qǐng)了數(shù)量不等的立法顧問，有的稱作立法專家或者立法咨詢員，為立法提供專業(yè)支持和技術(shù)咨詢。但一般都是以個(gè)人名義參與立法活動(dòng)，很少把他們組織起來，以專家委員會(huì)集體討論研究的形式，獨(dú)立地提出法規(guī)草案的意見建議。同時(shí)，邀請(qǐng)專家參與立法活動(dòng)也存在著隨意性和某種程度的偏好。從理論上講，專家是第三方，不存在利益關(guān)系，提出的意見應(yīng)具有公正性、獨(dú)立性。但問題是選擇什么樣的專家，征求意見工作組織者卻或多或少有一些選擇偏好。對(duì)那些不太熟悉或者愛提尖銳意見、敢于發(fā)表不同觀點(diǎn)的專家，往往不在選擇邀請(qǐng)之列，導(dǎo)致許多專家的意見評(píng)功擺好者居多。

五、改進(jìn)征求意見工作的思考與建議

向社會(huì)廣泛征求意見，是推進(jìn)民主立法的一項(xiàng)重要制度保障。王漢斌同志曾經(jīng)對(duì)此講過一段精辟的論述，他說“我們研究起草或者修改法律，都要征求各方面、各有關(guān)部門的意見。征求意見，贊成的意見固然要聽，但更重要的是要聽不同的意見；相同的意見沒什么需要研究的，重要的是把不同意見研究清楚，盡量吸收好的、有益的內(nèi)容，不能采納的意見，也要研究清楚，我們制定的法律就可以比較完善、周到，少出紕漏”（見《王漢斌訪談錄》第226頁，中國民主法制出版社）。在新的歷史條件下，地方立法征求意見工作顯得更為重要，需要不斷創(chuàng)新和轉(zhuǎn)型發(fā)展。為此建議：

（一）研究制定征求意見工作制度和技術(shù)規(guī)范

針對(duì)征求意見工作剛性不足彈性過大的問題，迫切需要研究制定有關(guān)制度，規(guī)范和約束其行為。1.有立法權(quán)的機(jī)關(guān)可以出臺(tái)一些專門的規(guī)范性文件或者地方性法規(guī)，如《地方立法征求意見工作技術(shù)規(guī)范》《地方性法規(guī)草案征求意見工作條例》等，對(duì)征求意見工作的主體、范圍、對(duì)象、程序、方法等予以明確和細(xì)化。2.建立征求意見工作回避制度。以會(huì)議形式征求意見時(shí)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際情況，分別召開不同類型、不同對(duì)象參加的座談會(huì)，原則上不應(yīng)把管理者與被管理者放在一起討論發(fā)言。直接面向被管理者征求意見時(shí)，管理者應(yīng)當(dāng)回避，以便讓被管理者能夠表達(dá)真實(shí)的想法。3.建立科學(xué)的意見處理與反饋機(jī)制。在征求到的大量意見中如何才能淘到真金，怎樣才能發(fā)現(xiàn)有價(jià)值的意見，亟待建立科學(xué)的意見采納標(biāo)準(zhǔn)，如《地方性法規(guī)草案意見建議采納標(biāo)準(zhǔn)》。同時(shí)對(duì)意見的征集情況、采納情況、未采納情況及理由應(yīng)以適當(dāng)方式向社會(huì)反饋。

（二）注重征求意見對(duì)象的廣泛性與代表性

所謂廣泛性就是要盡可能地?cái)U(kuò)大直接立法主體和間接立法主體參與的數(shù)量，從地域上要達(dá)到以縣為單元的全覆蓋。法定立法主體重點(diǎn)要擴(kuò)大人大代表參與的數(shù)量，建議每部法規(guī)草案應(yīng)當(dāng)征求一定數(shù)量的人大代表意見。利用報(bào)刊、網(wǎng)絡(luò)媒體面向全社會(huì)公開征求意見，是體現(xiàn)廣泛性的一個(gè)比較現(xiàn)實(shí)有效的選擇，今后要著眼于便利化改革，降低公民參與的成本。所謂代表性是指選擇征求意見對(duì)象時(shí)要考慮不同社會(huì)群體，既要征求管理者與被管理者的意見，還要征求第三方即專家學(xué)者和社會(huì)公眾的意見，尤其要擴(kuò)大向非政府組織征求意見的對(duì)象和范圍。西方國家實(shí)踐早已證明，真正富有成效的公眾參與不是個(gè)人層面上的，而是各種非政府組織的參與。因?yàn)樗麄兛梢园压姺稚⒌膫€(gè)人意見和利益訴求以集中、有序、理性的方式向立法征求工作主體反饋，這些做法值得我們學(xué)習(xí)借鑒。

（三）重視市縣人大常委會(huì)在征求意見中的獨(dú)特作用

根據(jù)立法法規(guī)定，除較大市和民族自治地方的人大外，絕大多數(shù)市縣兩級(jí)人大常委會(huì)沒有立法權(quán)，但它們具有貼近實(shí)際、貼近問題、貼近群眾和承上啟下、聯(lián)系人大代表的優(yōu)勢(shì)，容易搭建與公眾之間平等對(duì)話的溝通平臺(tái)，是地方立法征求意見工作依靠的重要力量。為了提高征求意見工作質(zhì)量，必須改變目前發(fā)函到市縣人大常委會(huì)書面征求意見的簡(jiǎn)單方式?？梢蕴接懸粤⒎ㄊ跈?quán)或者委托等方式，明確把法規(guī)草案征求意見工作作為它們間接行使立法權(quán)的一項(xiàng)職權(quán)，要求市縣人大常委會(huì)對(duì)每部法規(guī)草案，通過分別召開各級(jí)人大代表、基層普通群眾、具體執(zhí)法人員、管理相對(duì)人等不同類型的座談會(huì)，以及實(shí)地調(diào)研走訪等途徑，面對(duì)面地征求社會(huì)各方面意見，然后歸納匯總后提交立法機(jī)關(guān)，特別對(duì)不同觀點(diǎn)、分歧意見在匯總時(shí)要原汁原味地予以保留。此外，也可以委托有關(guān)社會(huì)組織來做法規(guī)草案的征求意見工作，如行業(yè)協(xié)會(huì)、科研院所等。

（四）充分發(fā)揮立法專家團(tuán)隊(duì)的集體智慧作用

改進(jìn)現(xiàn)有對(duì)聘請(qǐng)的立法顧問（咨詢員）隨意邀請(qǐng)參與立法的辦法，建議按照人大及其常委會(huì)基本劃分的財(cái)政經(jīng)濟(jì)、民族僑務(wù)、內(nèi)務(wù)司法、農(nóng)業(yè)與農(nóng)村、教科文衛(wèi)、環(huán)境資源保護(hù)、人大建設(shè)等業(yè)務(wù)類型，成立相對(duì)應(yīng)的若干專家委員會(huì)。每個(gè)專家委員會(huì)由不同專業(yè)背景的5～7人組成，委員會(huì)主任委員和一名副主任委員由專家組成員推舉產(chǎn)生，任期一年。專家委員會(huì)實(shí)行集體研究討論機(jī)制，每部法規(guī)草案交由他們獨(dú)立地進(jìn)行論證，提出修改意見，供立法者參考。人大常委會(huì)法制工作機(jī)構(gòu)應(yīng)給每個(gè)專家委員會(huì)配備1～2名工作人員，負(fù)責(zé)為他們聯(lián)系溝通、組織會(huì)議、提供服務(wù)、記錄和匯總專家意見。

（五）利用網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)建立常態(tài)化的征求意見機(jī)制

征求意見工作是“眾人拾柴火焰高”，參與的人越多越好。據(jù)中國互聯(lián)網(wǎng)信息中心統(tǒng)計(jì)，截至2012年底，中國網(wǎng)民規(guī)模達(dá)5.64億，互聯(lián)網(wǎng)普及率為42.1%。因此，適應(yīng)網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的電子民主化，已成為地方立法特別是征求意見工作的緊迫任務(wù)。現(xiàn)有的人大網(wǎng)站、政府法制網(wǎng)站以及政府部門網(wǎng)站，社會(huì)影響小、點(diǎn)擊率太低，征求意見效果甚微。應(yīng)當(dāng)增加財(cái)政專項(xiàng)投入，加強(qiáng)與新浪、搜狐、新華、人民網(wǎng)等知名門戶網(wǎng)站的合作，采用方便易行、喜聞樂見的形式，在更大范圍、更寬領(lǐng)域內(nèi)征求公眾意見。如在公布法規(guī)草案的同時(shí)，可以將法規(guī)草案的主要問題，以問卷形式或者用“贊成”“反對(duì)”等簡(jiǎn)單評(píng)判方法，引導(dǎo)更多的公眾參與進(jìn)來。建議成立專門的立法民意網(wǎng)絡(luò)調(diào)查機(jī)構(gòu)，配備專職工作人員，適時(shí)發(fā)布立法規(guī)劃、立法計(jì)劃、法規(guī)草案、征求意見公告、公眾立法需求、民意調(diào)查結(jié)果等信息，匯總研究網(wǎng)絡(luò)立法民意，為立法工作機(jī)構(gòu)和立法者提供查詢服務(wù)。

（作者系甘肅省人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)副主任）