官員是經(jīng)濟、政治、社會運行的管理者，比其他社會階層在調(diào)動社會資源方面掌握更多更大的主動權。如果不能從頂層制度設計層面和具體管理層面解決好官員的收入問題，其他社會階層的利益就很容易受到傷害。

親睹公務員隊伍內(nèi)部收入差距顯著

筆者在改革開放前的人民公社機關做過五年干部，在中央黨校從事教學工作已近三十年，一直身處大大小小的官員中間，對于官員收入的基本情況是清楚的?？偟挠∠笫?，自20世紀90年代中期我國基本擺脫短缺經(jīng)濟困擾之后，官員群體的收入差距越來越大，由此亦演化出腐敗現(xiàn)象越來越嚴重，群眾越來越不滿意。筆者推測，如果用計算基尼系數(shù)的方法分別測試一下社會各階層內(nèi)部的實際收入（由職業(yè)獲得的合法及不合法的全部收入）狀況，那么，官員群體的基尼系數(shù)大概會名列前茅。下面列舉幾個筆者親歷的事實：

事實一：1998年，筆者在中央黨校附近的公共汽車站，遇到了剛從公共汽車上下來的青海省某縣委書記，問他為什么不乘出租車到校外去。他回答說：縣里的財政困難，如果在中央黨校學習幾個月帶回很多票據(jù)去報銷，會在縣直機關干部中造成不良影響。這位縣委書記的穿戴都是中等偏下的，作為地方黨政主要領導的經(jīng)濟狀況尚且如此，他領導下的普通機關干部又能如何！

事實二：大概是六、七年以前，筆者去中央黨校中青班參加學員的小組研討。這是最能體現(xiàn)“三不主義”（對于黨校在校學員的言論“不打棍子、不戴帽子、不裝袋子”）的場合，學員們都能夠敞開心扉，暢所欲言。在討論分配不公問題時，一位中部地區(qū)某省的省委副秘書長說到，前不久，與他共事的另一位省委副秘書長調(diào)到省屬國有大企業(yè)當老總，年薪超過50萬元，加上職務性消費等，名正言順的收入至少是在省委機關工作的七到八倍，比省里幾大班子的正省級領導多很多。

事實三：筆者兩年前參加了一個考察團，成員有中央部委的司長和處長、地級市的局長和縣長。閑聊時“曬”工資收入，結(jié)果是發(fā)達地區(qū)地級市的局長月薪10000多元，中央的司長月薪8000多元，西部地區(qū)縣長的月薪3000多元。

分灶吃飯格局下同工不同酬 不同職位間灰色收入差別大

古代的官吏、改革開放前的革命干部，內(nèi)部在收入方面雖然有差距，但級別高的官員收入多，級別低的官員收入少，同級別的官員收入基本相同。目前公務員隊伍內(nèi)部的收入差距這么大這么亂，筆者認為，這一定程度上是在改革開放中出現(xiàn)的偏差。

“分灶吃飯”的財政體制是公務員隊伍內(nèi)部收入差距顯著的制度原因。為了調(diào)動地方政府發(fā)展經(jīng)濟的積極性，我國在改革開放之初的1980年，參照農(nóng)村改革經(jīng)驗，財政也搞了包干制，奠定了現(xiàn)在中央與地方財政“分灶吃飯”的基本格局，即“灶”里“飯”多的地方可以多“吃”，“灶”里“飯”少的地方只能少“吃”。正是在這一體制下，我國史無前例地出現(xiàn)了同級別官員收入差別很大、甚至低級別官員收入多于高級別官員的現(xiàn)象。財政包干制造成了地方市場封鎖和中央調(diào)控能力下降，結(jié)果并不成功。

分稅制改革推行以后，財力大部分集中到了中央，但由于事權劃分不明確和轉(zhuǎn)移支付政策不完善，同樣的事權，不同地區(qū)的財力卻大不相同，總體上看還是經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)公務員的“飯”比較充足，而欠發(fā)達地區(qū)公務員的“飯”就比較少，有些縣的財政甚至窮困到拖欠財政供養(yǎng)人員工資的地步。從這個角度看，分稅制改革并沒有完全改變“分灶吃飯”的格局，在全國公務員隊伍內(nèi)部也就不可能貫徹按勞分配原則。

松松垮垮的財經(jīng)紀律則為官員獲得灰色收入和腐敗收入大開方便之門。欠發(fā)達地區(qū)公務員工資水平普遍偏低是有目共睹的事實，但年輕人還要拼命往公務員隊伍里擠，是因為公務員可以利用職務之便獲得灰色收入和腐敗收入，而且風險很低。造成這一現(xiàn)狀的基本原因是把搞活經(jīng)濟同亂搞經(jīng)濟混淆在一起。

自改革開放以來，搞活經(jīng)濟與違法亂紀之間產(chǎn)生了一種糾纏不清的關系，讓決策層在反腐敗問題上投鼠忌器，擔心把經(jīng)濟搞死。這樣，官員吃喝風不是收斂了，而是愈演愈烈了。官員公款消費、利用職權或公開或隱蔽地索賄受賄及吃拿卡要，都在搞活名目下找到了冠冕堂皇的理由。財經(jīng)紀律形同虛設，數(shù)不清的違法違紀錢財流入官員的私人腰包。但公務員所處的部門、職位在獲得灰色收入和腐敗收入方面差別很大。權力很大的部門的官員腐敗容易遭到揭露，而那些所謂的“清水衙門”的腐敗有時反受到人們的同情。

從根源上杜絕所謂“可以理解”的違法亂紀

在收入分配制度改革中縮小公務員隊伍內(nèi)部的收入差距，對策主要有兩個。

一是積極穩(wěn)妥地糾正“分灶吃飯”造成的公務員隊伍內(nèi)部同工不同酬弊端。在西方國家中，分稅制在政治上與地方分權體制相匹配，即中央政府與地方政府并不是上級與下級的關系，而是各有各的行政事務以及相應的財政來源，地方政府首腦不是中央政府任命的，而是由當?shù)剡x民選舉的。這樣的政治體制在我國顯然行不通。所以，對照西方發(fā)達國家，我們的分稅制形似神不似，無法做到財權與事權相匹配。而財權與事權相匹配是有效管理國家事務的基本原則，并不是分稅制所獨有。三年前筆者到廣東省云安縣進行調(diào)研，發(fā)現(xiàn)該縣按照“主體功能區(qū)”原則處理縣委、縣政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府的領導與被領導關系是成功的。他們的基本做法是：把全縣按照發(fā)揮優(yōu)勢原則進行功能劃分，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)適合發(fā)展什么就作為主攻方向確定下來，彼此不搞惡性競爭。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政供養(yǎng)人員的工資和辦公經(jīng)費由縣財政統(tǒng)一保障，公務人員尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領導干部的收入只與工作業(yè)績掛鉤，與所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟實力脫鉤。這一改革思路和做法在全國范圍內(nèi)具有推廣價值。

我國東南沿海地區(qū)經(jīng)濟比較發(fā)達，主要不是現(xiàn)職公務員隊伍的功勞，中西部很多地區(qū)經(jīng)濟落后也不是現(xiàn)職公務員隊伍的過錯，都是深遠復雜的歷史和地理因素相互作用的結(jié)果。所以，公務員的收入不應與歷史因素及地理因素掛鉤，而只能與工作業(yè)績掛鉤。如果將歷史與地理因素考慮進去，也應該是在落后地區(qū)和偏遠地區(qū)工作的公務員工資應相應高一些，絕對不能是相反。

二是嚴肅財經(jīng)紀律，嚴實地堵住大大小小的各種腐敗漏洞。官員以權謀私是收入分配中最不能容忍的罪惡。我國現(xiàn)階段腐敗現(xiàn)象到處蔓延，并不是改革不到位造成的，而是對搞活經(jīng)濟認識錯位及反腐敗措施失當造成的。市場經(jīng)濟本質(zhì)上要求國家對腐敗現(xiàn)象“零容忍”，這是所有發(fā)達國家的共同經(jīng)驗。以前反腐敗的重點是抓大案要案，對違反財經(jīng)紀律的現(xiàn)象幾乎是聽之任之，這就如同對防洪大堤上的管涌棄之不管。

今后必須從嚴格執(zhí)行財經(jīng)紀律入手，對于以貨幣收入為主的利益流向嚴防死守，決不允許任何人以任何理由違反財經(jīng)紀律獲取絲毫利益。要充分發(fā)揮會計、審計、統(tǒng)計在反腐敗斗爭中的監(jiān)督職能，大案要案的首犯和主犯固然要送進監(jiān)獄，但更要在大案要案發(fā)生之前把財經(jīng)紀律做成反腐敗的“高壓線”，誰碰誰“死”掉——退還不當?shù)美_除出現(xiàn)有工作單位，到勞動力市場上另謀職業(yè)。

在上述兩條對策中，公眾輿論容易傾向于為第二條鼓掌歡呼。但在現(xiàn)階段，第一條更帶有根本性和基礎性。因為，在“分灶吃飯”體制下，很多窮困地方的官員只能違反財經(jīng)紀律才能維持可憐的工資收入和最起碼的辦公條件，即使上級機關乃至紀檢部門發(fā)現(xiàn)了他們的問題，也只能睜一眼閉一只眼。更進一步，落后地區(qū)官員在工資收入和工作條件上與發(fā)達地區(qū)攀比，也成為“可以理解”的違法亂紀的理由。但這樣一來，公私難以分明，產(chǎn)生了大量的灰色地帶甚至是黑色地帶。

（作者為中共中央黨校經(jīng)濟學部教授）

責編/張瀟爽 美編/石玉