化解城鎮(zhèn)化難題還靠城鎮(zhèn)化手段

到2011年底，我國的城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到51.3%，若要達(dá)到80%的城鎮(zhèn)化率目標(biāo)，則意味著從2012年開始還有近3.89億的農(nóng)村人口要進(jìn)城。以每平方公里居住1萬人計(jì)算，我國的城鎮(zhèn)化還要占用約0.58億畝土地。為了確保糧食安全，國家提出要守住18億畝耕地這條紅線。而到2010年底，我國的耕地面積就只剩18.26億畝。

城鎮(zhèn)化的土地需求如何滿足？隨之而來的城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施建設(shè)所需的巨額資金又如何籌集？農(nóng)民變成了市民，又將如何在城市中找到適合他們的就業(yè)崗位呢？

三招化解城鎮(zhèn)化難題

實(shí)際上，對(duì)這些問題，實(shí)踐已經(jīng)有了明確的答案。

城鎮(zhèn)化就是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)民富裕化的過程。

江西省贛州市是個(gè)農(nóng)業(yè)大市，728萬農(nóng)村戶籍人口，人均只有0.64畝耕地。依靠這有限的耕地，農(nóng)民很難致富。要使農(nóng)民富起來，農(nóng)業(yè)變得有利可圖，農(nóng)村的土地就必須實(shí)行“三化”（規(guī)?；C(jī)械化、集約化）經(jīng)營。這意味著大批農(nóng)民將進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商。城鎮(zhèn)化使大量的農(nóng)村人口流向了城鎮(zhèn)，反而促進(jìn)農(nóng)業(yè)“三化”成為可能。

例如，贛州市上猶縣曾經(jīng)因?yàn)樾藿ㄋ畮?，?dǎo)致耕地減少，由此直接降低了農(nóng)民的收入水平，同時(shí)也積累了一些社會(huì)矛盾。伴隨著近年來的城鎮(zhèn)化，這里的大批農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商，成功提高了自身的收入，也極大化解了當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)矛盾。

城鎮(zhèn)的擴(kuò)張使原來城郊的農(nóng)民變成了市民，但這些人并沒有因此而失業(yè)，而是順利地轉(zhuǎn)為從事工商業(yè)或第三產(chǎn)業(yè)，他們的收入水平也有了大幅增長。

近幾年，贛州的工商企業(yè)幾乎年年出現(xiàn)“用工荒”，企業(yè)的用工成本急劇上升。有媒體報(bào)道：今年春節(jié)假期后贛州各行各業(yè)用工缺口大增。月嫂等家政服務(wù)人員更成了緊俏的職業(yè)，月薪最高甚至達(dá)到6000元，比當(dāng)?shù)仄胀ü珓?wù)員的月薪高出一倍多。

城郊農(nóng)民市民化的群體當(dāng)中，還有一部分農(nóng)民因征地拆遷補(bǔ)償而致富，一戶人家獲得了幾套甚至更多的住房補(bǔ)償。這些農(nóng)民將多余的空房出租，獲得了長期穩(wěn)定的財(cái)產(chǎn)性收入。有的農(nóng)民還利用補(bǔ)償款進(jìn)行投資，當(dāng)上了老板，收入大幅提高。

城鎮(zhèn)化提高了土地利用和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的效率。

城鎮(zhèn)化是城鎮(zhèn)面積的擴(kuò)張，雖然要占用大量的土地，但城鎮(zhèn)化的進(jìn)程卻提高了土地的利用效率。例如，90平方米的土地，在農(nóng)村只能解決一戶農(nóng)民的居住問題，在城市就可以解決幾戶、十幾戶甚至幾十戶居民的住房問題。由于農(nóng)民遷往城鎮(zhèn)，一些自然村寨往往出現(xiàn)空置現(xiàn)象。經(jīng)過整治，可以讓這些村寨恢復(fù)成耕地或森林。

地處武夷山主脈的江西省石城縣張坑村，原有1700多人，分別居住在幾十個(gè)自然村或屋場。他們耕作的都是一畝幾十丘的陡坡梯田。為了確保稻田的光照，每年都要砍伐稻田旁的大量樹木。為滿足新增人口的土地需要，他們不時(shí)還要?dú)Я珠_荒。

伴隨著近十年來的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，這里的大部分農(nóng)戶正逐步遷往城鎮(zhèn)，目前只剩下二三百人。經(jīng)過整治，多數(shù)陡坡梯田已經(jīng)退耕還林，恢復(fù)森林原貌。

由于城鎮(zhèn)的規(guī)模效應(yīng)，在城鎮(zhèn)進(jìn)行包括道路交通、供水供電、電視通信、廢水處理、垃圾處理在內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施投資，以及學(xué)校、醫(yī)院、文化藝術(shù)場所等等公共設(shè)施建設(shè)，都要比在分散的農(nóng)村進(jìn)行投資效率更高。

在山區(qū)，由于農(nóng)民居住分散，一個(gè)自然村設(shè)立一個(gè)教學(xué)點(diǎn)，一個(gè)教師、一個(gè)教室同時(shí)上幾個(gè)年級(jí)的課。隨著城鎮(zhèn)化和農(nóng)民居住的相對(duì)集中，這樣的教學(xué)點(diǎn)正在逐步撤銷或合并。這不但節(jié)省了財(cái)政開支和社會(huì)資源，而且提高了教育質(zhì)量。

城鎮(zhèn)的擴(kuò)張要占用土地，但土地不等于耕地。以贛州市為例，城市擴(kuò)張所占的土地絕大部分是丘陵荒坡。這些丘陵荒坡并不種莊稼，并不會(huì)威脅到18億畝耕地這條紅線。而空置的自然村莊經(jīng)過整治，都能改造成上好的耕地。這樣一減一加，反而有利于耕地的保護(hù)和糧食的安全，而且有利于農(nóng)村自然生態(tài)的恢復(fù)和改善。

土地出讓金當(dāng)用于城鎮(zhèn)化建設(shè)

城鎮(zhèn)化建設(shè)需要多方面的投入，包括住房和就業(yè)場所的建設(shè)，城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施的建設(shè)等。建設(shè)資金從哪里來？實(shí)踐證明，這些資金都可以通過市場的手段，在整個(gè)城鎮(zhèn)化的過程中籌集。

工商企業(yè)等就業(yè)場所建設(shè)的投入，可以由工商企業(yè)解決了，政府不必掏腰包。80%的居民住房需求可以由居民通過房地產(chǎn)市場得到滿足，還有20%的低收入和最低收入家庭的住房需求，可以由政府通過各種形式的保障房建設(shè)來滿足。保障房的建設(shè)資金相當(dāng)一部分來自于政府收取的土地出讓金。

剩下的城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施建設(shè)需要巨額的資金，又如何解決？辦法還是“羊毛出在羊身上”，由政府通過出讓城市國有土地使用權(quán)，收取土地出讓金再投入到上述兩種配套設(shè)施的建設(shè)。目前備受攻擊的所謂“土地財(cái)政”制度，恰恰是為上述兩種配套設(shè)施建設(shè)提供了合理的資金來源。

政府收取土地出讓金，主要不是因?yàn)檎畵碛型恋厥褂脵?quán)，而是因?yàn)槲唇?jīng)開發(fā)的土地需要上述的配套設(shè)施建設(shè)才能轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)的一部分。或者說，只有完善了這兩種配套設(shè)施建設(shè)，商品房才具有居住的價(jià)值。因此，城鎮(zhèn)國有土地的土地出讓金應(yīng)用于上述兩種配套設(shè)施建設(shè)，而不應(yīng)該挪作他用。

城鎮(zhèn)化還需順勢而為和正確引導(dǎo)

從全國城鎮(zhèn)化的進(jìn)展來看，總體上是健康的，但也存在這樣或那樣的問題。

有的地方不考慮城市發(fā)展的產(chǎn)業(yè)支撐能力和自然生態(tài)容量，將城市框架拉大到不切實(shí)際的地步；有的地方在城市基本建設(shè)的過程中大手大腳、鋪張浪費(fèi)，這些都可能使地方政府形成巨大的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；有的地方只重視城鎮(zhèn)化的硬件建設(shè)，而忽視城鎮(zhèn)社區(qū)人文建設(shè)、戶籍制度的改革、新市民的培訓(xùn)就業(yè)。

城鎮(zhèn)化只是為農(nóng)業(yè)“三化”提供了可能，而并沒有使之成為現(xiàn)實(shí)。目前，除縣城關(guān)鎮(zhèn)外，一般集鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、村沒有土地出讓金收入。即使它們有少量的土地出讓金收入，也會(huì)層層上繳，無法用于當(dāng)?shù)氐幕A(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施建設(shè)。

城鎮(zhèn)化是中國的大趨勢，但我們要避免走歐洲城鎮(zhèn)化先污染后治理的彎路，要避免一些發(fā)展中國家城鎮(zhèn)化過程中出現(xiàn)的種種“城市病”：人口擁擠、交通堵塞、立體污染、貧民窟、社會(huì)矛盾加劇，也要避免出現(xiàn)房屋空置率過高、城市規(guī)劃滯后、環(huán)境污染加劇等問題。

因此，我們對(duì)城鎮(zhèn)化既要順勢而為，又要加以正確的引導(dǎo)，通過正確的政策和有效的管理，使城鎮(zhèn)化朝著科學(xué)發(fā)展的方向前進(jìn)。

所謂順勢而為又正確引導(dǎo)，就是要認(rèn)清城鎮(zhèn)化的客觀必然性，認(rèn)清城鎮(zhèn)化對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的巨大推動(dòng)力，認(rèn)清城鎮(zhèn)化自身的發(fā)展規(guī)律，按客觀規(guī)律辦事，進(jìn)一步掃清制約城鎮(zhèn)化發(fā)展的觀念和制度障礙。

（作者系江西省贛州市規(guī)劃建設(shè)局調(diào)研員）