【摘要】隨著中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，侵害消費(fèi)者權(quán)益的事件頻發(fā)。在現(xiàn)有的維護(hù)消費(fèi)者權(quán)益的機(jī)制不完善的情況下，由檢察機(jī)關(guān)介入消費(fèi)公益訴訟的呼聲漸趨高漲。因此，有必要借鑒國(guó)外比較健全的消費(fèi)公益訴訟模式，嘗試在訴訟制度層面構(gòu)建起檢察機(jī)關(guān)提起消費(fèi)公益訴訟的模式，進(jìn)而有效保護(hù)消費(fèi)者的合法權(quán)益。

【關(guān)鍵詞】檢察機(jī)關(guān) 消費(fèi)公益訴訟 制度構(gòu)建

2012年4月15日，中央電視臺(tái)《每周質(zhì)量報(bào)告》曝光了“問題膠囊”事件。這一事件再次表明，現(xiàn)行的食品藥品監(jiān)督管理法律、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法等所確立的立法目的在現(xiàn)實(shí)生活中難以得到有效的實(shí)現(xiàn)。在現(xiàn)有的維護(hù)消費(fèi)者權(quán)益的機(jī)制不完善的情況下，由檢察機(jī)關(guān)介入消費(fèi)公益訴訟的呼聲漸趨高漲。

國(guó)外消費(fèi)公益訴訟的啟示

消費(fèi)公益訴訟，是指“由于商品生產(chǎn)者、服務(wù)經(jīng)營(yíng)者的不法或不合理經(jīng)營(yíng)行為，使整個(gè)社會(huì)的正常商業(yè)秩序和消費(fèi)者公眾利益遭受侵害或者存在侵害威脅之時(shí)，國(guó)家機(jī)關(guān)、相關(guān)的消費(fèi)者團(tuán)體組織或者消費(fèi)者個(gè)人為維護(hù)消費(fèi)者公眾利益而向法院提起訴訟的制度”。①

英美法系代表國(guó)家消費(fèi)公益訴訟模式的考察。第一，總檢察長(zhǎng)起訴模式。美國(guó)民事法庭的消費(fèi)者訴訟辦公室依據(jù)保護(hù)公共健康和安全的聯(lián)邦制定法，辦理涉及刑事、民事訴訟及其有關(guān)事宜。該辦公室還能借助民事訴訟來執(zhí)行那些調(diào)整欺詐和不公平的交易習(xí)慣的制定法，并在有關(guān)消費(fèi)者領(lǐng)域維持、保護(hù)、執(zhí)行政府的政策和項(xiàng)目。英國(guó)則存在一種用公法名義保護(hù)私權(quán)之訴，總檢察長(zhǎng)允許別人為阻止某種違法行為而要求法院頒發(fā)禁止令、宣告令或同時(shí)請(qǐng)求這兩種救濟(jì)而提起訴訟時(shí)借用他的名字，即以總檢察長(zhǎng)的名義提起訴訟。第二，消費(fèi)者集團(tuán)訴訟模式。集團(tuán)訴訟模式是美國(guó)最具代表性的消費(fèi)公益訴訟模式。消費(fèi)者集團(tuán)訴訟指的是一個(gè)或多個(gè)成員作為全體當(dāng)事人的代表起訴或應(yīng)訴的訴訟。集團(tuán)訴訟程序在美國(guó)聯(lián)邦以及大多數(shù)州的法律都有規(guī)定。在美國(guó)，社會(huì)團(tuán)體為了維護(hù)團(tuán)體利益或公共利益而提起訴訟的情況常有發(fā)生，消費(fèi)者組織代表消費(fèi)者提起訴訟的依據(jù)仍然是集團(tuán)訴訟的相關(guān)規(guī)定。第三，“私人檢察官”訴訟模式。美國(guó)聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)、司法部反托拉斯局以及檢察官都可在反壟斷范圍內(nèi)，對(duì)侵犯消費(fèi)者權(quán)益和違反反托拉斯法的行為提起訴訟。此外，1890年，美國(guó)國(guó)會(huì)通過《謝爾曼法》還明確規(guī)定，消費(fèi)者若因該法禁止的行為而遭受侵害，有權(quán)起訴并獲得三倍的損害賠償。反壟斷訴訟以保護(hù)所有消費(fèi)者的利益為根本目的，是代表性的消費(fèi)公益訴訟。英國(guó)則規(guī)定，對(duì)違反公益的限制性商業(yè)協(xié)議行為和侵犯消費(fèi)者權(quán)益的行為，公平交易局長(zhǎng)可提起訴訟。

大陸法系代表國(guó)家消費(fèi)公益訴訟模式的考察。第一，檢察機(jī)關(guān)民事公訴模式。法國(guó)、比利時(shí)、意大利將有關(guān)“公共利益、秩序”的民事案件的起訴或參與的一般權(quán)利授予檢察官。法國(guó)在1806年的《民事訴訟法典》中創(chuàng)設(shè)了檢察機(jī)關(guān)以公共利益的名義提起民事訴訟制度，在1976年《民事訴訟法》中又規(guī)定，在公法秩序受到侵害時(shí)，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)為維護(hù)公法秩序而參與民事訴訟，消費(fèi)民事公益契合“公共利益、秩序”的條件。第二，消費(fèi)者團(tuán)體訴訟模式。在此模式中，訴訟權(quán)利被“信托”給擁有公益性質(zhì)的社會(huì)消費(fèi)者團(tuán)體。消費(fèi)者團(tuán)體提起符合章程和設(shè)立目的的訴訟，判決效力也間接惠及團(tuán)體所有成員。該訴訟權(quán)利是“通過立法規(guī)定一定領(lǐng)域中具有法人資格的某些團(tuán)體享有當(dāng)事人資格，這種訴訟模式不是多數(shù)人訴訟、不是群體訴訟，但其具備消費(fèi)公益訴訟的實(shí)質(zhì)并起到群體訴訟發(fā)揮的作用?！雹趫F(tuán)體訴訟模式在德國(guó)比較發(fā)達(dá)，但是德國(guó)沒有在民事訴訟法中規(guī)定團(tuán)體訴訟模式，而是在一些特殊的經(jīng)濟(jì)實(shí)體立法中賦予有關(guān)的行業(yè)自治組織訴權(quán)，比如消費(fèi)者保護(hù)團(tuán)體，可以在涉及社會(huì)公共利益的訴訟中以原告身份提起訴訟。

國(guó)外消費(fèi)公益訴訟模式的啟示。首先，集團(tuán)訴訟模式需要發(fā)達(dá)的訴訟法律文化支撐。集團(tuán)訴訟這種當(dāng)事人自我選定的“私益公訴”的消費(fèi)公益訴訟模式目前僅在美國(guó)盛行，美國(guó)《克萊頓法》甚至不要求起訴者為消費(fèi)者即可提起訴訟。其次，團(tuán)體訴訟模式需要有力的社會(huì)自治力量作為發(fā)展前提。1908年，德國(guó)在《防止不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》里賦予一些產(chǎn)業(yè)界團(tuán)體關(guān)于不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為發(fā)布禁止令狀的訴訟請(qǐng)求權(quán)，而孕育該制度的背景正是德國(guó)傳統(tǒng)的行會(huì)制度在行業(yè)內(nèi)部進(jìn)行控制的思想。再次，行政機(jī)關(guān)提起消費(fèi)公益訴訟模式較為罕見。美國(guó)除消費(fèi)公益訴訟的集團(tuán)訴訟模式較有特色外，該國(guó)行政機(jī)關(guān)提起消費(fèi)公益訴訟也較具特色，但其成功的原因要?dú)w結(jié)于美國(guó)三權(quán)分立的體制。在一些行政機(jī)關(guān)權(quán)力本來就較為發(fā)達(dá)的國(guó)家，如德國(guó)和法國(guó)，則少有行政機(jī)關(guān)提起消費(fèi)公益訴訟的立法及實(shí)踐。最后，檢察機(jī)關(guān)提起消費(fèi)公益訴訟模式在英美法系及大陸法系代表性國(guó)家中均有設(shè)置。各國(guó)對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起消費(fèi)公益訴訟的具體設(shè)置各有不同，巴西將檢察機(jī)關(guān)設(shè)定為提起集團(tuán)訴訟的關(guān)鍵角色，而美國(guó)則將檢察長(zhǎng)作為提起消費(fèi)公益訴訟的輔助角色。但不管是大陸法系國(guó)家還是英美法系國(guó)家，都設(shè)置了檢察機(jī)關(guān)提起消費(fèi)公益訴訟這一模式。在目前的情況下，我國(guó)嘗試在訴訟制度層面構(gòu)建起檢察機(jī)關(guān)提起消費(fèi)公益訴訟的模式較其他模式更有優(yōu)勢(shì)。

建立消費(fèi)公益訴訟制度的法理基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)依據(jù)

建立消費(fèi)公益訴訟制度的法理基礎(chǔ)。當(dāng)社會(huì)矛盾頻繁凸顯時(shí)，作為捍衛(wèi)社會(huì)公平正義的最后一道防線的司法，必須及時(shí)提供合乎需要的司法救濟(jì)。我國(guó)現(xiàn)行的國(guó)家制度對(duì)權(quán)益救濟(jì)的途徑已經(jīng)多元化，但最有力度、最有效果的應(yīng)屬司法救濟(jì)。司法要對(duì)消費(fèi)公益實(shí)施救濟(jì)，就應(yīng)當(dāng)建立相應(yīng)的消費(fèi)公益訴訟制度。消費(fèi)公益訴訟除了通過普遍性的實(shí)體法賦予外，還必須獲得程序法上的可訴性。我國(guó)各部門法及行政規(guī)章中有不少維護(hù)消費(fèi)公益的相關(guān)規(guī)定，其構(gòu)成了我國(guó)消費(fèi)公益實(shí)體法的基本框架。但我國(guó)的消費(fèi)公益存在著民事訴訟制度保障上的欠缺，建立消費(fèi)公益訴訟制度正好填補(bǔ)這一司法救濟(jì)上的空白。

建立消費(fèi)公益訴訟制度的現(xiàn)實(shí)依據(jù)。我國(guó)目前正在積極完善消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)體系。雖然消費(fèi)者協(xié)會(huì)、政府有關(guān)行政部門以及媒體在整個(gè)消費(fèi)者維權(quán)機(jī)制中形成了一定的合力，但不得不承認(rèn)這些非訴訟方式在維護(hù)消費(fèi)公益上仍有相當(dāng)?shù)木窒扌?。比如消費(fèi)者協(xié)會(huì)對(duì)于農(nóng)村的滲透力遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，甚至在城市中，現(xiàn)有的消費(fèi)者協(xié)會(huì)維護(hù)消費(fèi)者權(quán)利的功能也不能完全發(fā)揮。消費(fèi)者協(xié)會(huì)、媒體均只能在反映問題、引起相關(guān)部門重視、促使有關(guān)單位、部門解決問題等方面發(fā)揮作用，其不可能廣泛地使消費(fèi)者的權(quán)益得到充分、有效、及時(shí)的救濟(jì)。而在維護(hù)消費(fèi)者權(quán)益的實(shí)踐中，行政部門保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益的作用也表現(xiàn)得差強(qiáng)人意。

構(gòu)建檢察機(jī)關(guān)提起消費(fèi)公益訴訟模式

關(guān)于實(shí)體立法和程序立法的選擇。消費(fèi)公益訴訟作為民事公益訴訟的一種，在其他類型的民事公益訴訟研究尚未成熟之前不宜在《民事訴訟法》中增加消費(fèi)公益訴訟的相關(guān)規(guī)定。應(yīng)當(dāng)先嘗試在《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》中賦予檢察機(jī)關(guān)提起消費(fèi)公益訴訟的權(quán)力，待民事公益訴訟的其他相關(guān)問題研究成熟之后再統(tǒng)一在《民事訴訟法》中增設(shè)相關(guān)規(guī)定。

關(guān)于原告主體資格的確定。建議在我國(guó)《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》中除了維持消費(fèi)者協(xié)會(huì)保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益的相關(guān)規(guī)定外，還要增加賦予檢察機(jī)關(guān)提起消費(fèi)公益訴訟的權(quán)力。必要時(shí)經(jīng)檢察機(jī)關(guān)授權(quán)可以由相關(guān)的消費(fèi)者協(xié)會(huì)提起訴訟。在初始階段即形成消費(fèi)者協(xié)會(huì)輔佐檢察機(jī)關(guān)的模式，可以為今后的訴訟資格主體多元化打下扎實(shí)的基礎(chǔ)。

關(guān)于立案標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定。檢察機(jī)關(guān)提起消費(fèi)公益訴訟，以產(chǎn)品生產(chǎn)商、服務(wù)提供商行為達(dá)到損害眾多消費(fèi)者權(quán)益，或?qū)Σ惶囟ǖ南M(fèi)者權(quán)益構(gòu)成嚴(yán)重?fù)p害的威脅為判斷標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)這一問題檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)享有最終的判斷權(quán)。檢察機(jī)關(guān)和消費(fèi)者協(xié)會(huì)可以就案件是否構(gòu)成消費(fèi)公益侵權(quán)案件進(jìn)行溝通。消費(fèi)者協(xié)會(huì)應(yīng)及時(shí)向檢察機(jī)關(guān)上報(bào)疑似侵害眾多或不特定消費(fèi)者公益的情況，并配合檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)查。檢察機(jī)關(guān)對(duì)個(gè)別公民上報(bào)的疑似侵害眾多或不特定消費(fèi)者公益的案件有權(quán)向消費(fèi)者協(xié)會(huì)調(diào)取資料并要求消費(fèi)者協(xié)會(huì)協(xié)助調(diào)查。

關(guān)于訴訟請(qǐng)求的確立。檢察機(jī)關(guān)的訴訟請(qǐng)求應(yīng)限于向產(chǎn)品生產(chǎn)商、服務(wù)提供商提出不作為之訴，經(jīng)授受害者特別權(quán)，檢察機(jī)關(guān)可以在同案中代表個(gè)人提起要求賠償?shù)拿袷略V訟。同一案件中，在提起不作為訴訟請(qǐng)求外，是否還接受消費(fèi)者的委托提起民事賠償訴訟請(qǐng)求由檢察機(jī)關(guān)自行決定。在檢察機(jī)關(guān)提出不作為之訴時(shí)，可以通過媒體向消費(fèi)者發(fā)布有關(guān)申報(bào)消費(fèi)公益訴訟賠償?shù)耐ㄖ?，讓消費(fèi)者自己決定是否需要委托檢察機(jī)關(guān)提起賠償之訴。因消費(fèi)者提供的證據(jù)不足，檢察機(jī)關(guān)未接受訴訟委托，消費(fèi)者可另行自行起訴。

關(guān)于舉證責(zé)任的分配。鑒于檢察機(jī)關(guān)是國(guó)家機(jī)關(guān)，獲取證據(jù)的能力較強(qiáng)，因此，建議適用我國(guó)《民事訴訟法》中有關(guān)舉證責(zé)任的既有規(guī)定，而不應(yīng)再另設(shè)相關(guān)舉證責(zé)任倒置的特殊規(guī)定。但若今后個(gè)人或社會(huì)團(tuán)體也擁有原告主體資格，那么就應(yīng)當(dāng)適用舉證責(zé)任倒置原則。

（作者為江蘇省金壇市人民檢察院助理檢察員、蘇州大學(xué)檢察發(fā)展研究中心研究員）

注釋

①婁鴻瑾，蔣淑娟：“消費(fèi)公益訴訟研究“，《法制與社會(huì)》，2008年第3期，第128頁(yè)。

②顏運(yùn)秋：《公益訴訟理念研究》，北京：中國(guó)檢察出版社，2002年，第118頁(yè)。

責(zé)編/豐家衛(wèi)（實(shí)習(xí)）