公眾信心的穩(wěn)定狀況與共同體的秩序特點密切相關，共同體秩序由政府制定法、社會約定法、道德與傳統(tǒng)習俗等要素復合而成。規(guī)則、社會網(wǎng)絡結構和傳統(tǒng)習俗文化這三個核心要素在一個共同體公眾信心的形成與消解中相互支撐、相互塑造。公眾信心的消解是加速度的，重塑則是緩慢的，需要從個人、社會和政府三個層面入手。

公眾信心的三個層面

公眾信心關乎每個社會成員的心理安寧、整個社會的繁榮安定和國家政權的穩(wěn)定有效，既可以通過言語來表態(tài)，也可以通過具體行為來展示。簡言之，公眾信心作為公眾認同的重要方面，就是一個共同體內(nèi)社會大眾對公共事務予以持久認可和維護的信心，包括三個相互整合的層面：對國家政權的信心、對己身所處的社會的信心和對社會中自我的信心。其中，個人對自我的信心是基礎，橫向延展出去形成對社會的信心，縱向攀升而上的是對國家政權的信心。

之所以如此，原因有二：第一，公眾信心的一個先在前提是一個疆界清晰的共同體。這個疆界成為判斷共同體成員身份的重要邊界，只有在擁有相同身份標識的前提下，談“公眾”和“公眾信心”才有意義。在人類歷史上，共同體疆界既可以是地域性的，也可以是種族性、文化性或宗教性的。但近代民族國家誕生后，公眾信心一般與一個國家的地理疆界相吻合。在疆界確定的共同體內(nèi)，社會成員圍繞資源和風險來確定分配的機制，由此形成有著共享的價值、規(guī)則。而分配本身也都需要大大小小的權威中心來實現(xiàn)，如家庭、宗族、社會組織和政府等，這些權威中心按照成員范圍、資源和風險特點等形成不同的分配權能，塑造著經(jīng)緯交織的信任關系，其中，家庭、宗族、社會組織等構成橫向的社會信任關系的權威中心，不同層次的政府按照公權力構成縱向的政權信任關系的權威鏈條。第二，正如馬克思所說，人的本質(zhì)在其現(xiàn)實性上是一切社會關系的總和。每個人都生活在一個人與人構成的各種關系中且彼此影響，對自我的判斷都基于他對自己所處的社會關系的認知，并以這個認知對社會關系中的他人產(chǎn)生影響。例如對倒地的老人扶不扶的判斷和爭論看似道德問題，實際上人們不停追問的恰是個人信心和橫向社會信心的不安。因此，每個人對社會關系中自我的信心構成公眾信心的基礎，在這個基礎上的公眾信心因人際關系的鏈接而涉及橫向和縱向兩個方面，橫向的公眾信心是社會成員彼此之間的信任關系的呈現(xiàn)，縱向的公眾信心則是社會成員與國家政權或政府之間的信任關系的表現(xiàn)。

如果我們把這三個層面所構成了的公眾信心看作一幅錦繡畫卷的話，那么，其中，每個人的自我信心是繡線，是公眾信心的基礎，對社會的信心是公眾信心之緯，對國家政權的信心是公眾信心之經(jīng)。有韌性的繡線經(jīng)緯均衡交織，形成社會成員之間穩(wěn)定持續(xù)的相互依賴與合作關系，穩(wěn)定地培育出豐厚的社會資本，公眾信心的錦繡畫卷才會璀璨奪目、歷久彌新。

公眾信心的聚散機理

三十多年的改革開放使中國一躍成為世界第二大經(jīng)濟體，但經(jīng)濟繁榮的向心力中伴生著社會的離心力，從而使我們所處的時代成為一個進步與衰敗并存的時代，有人歡歌于利益的凸顯、顯著的豐饒和開放的尺度，也有更多的人憂慮于社會的原子化、道德滑坡、法律不彰等亂象和各種權威地位的下降，與之相對應，公眾信心也呈現(xiàn)離散之勢，社會信任瀕臨解體。特別是近年來，互聯(lián)網(wǎng)上此起彼伏的諸多公共事件輿論中，無論是情緒性發(fā)泄，還是理性追問與辨析，都呈現(xiàn)出公眾的焦慮、彷徨和分裂，其結果就是老百姓成了“老不信”，社會心理安全感降低，政府權威下降。那么，公眾信心緣何到了如此看似信無可信的境地呢？

作為復合性群體心理，公眾信心與一個共同體的秩序狀況緊密相連，且反映這一秩序的有效性，因此，影響秩序有效性的各種因素，以及這些因素之間動態(tài)的相互關系就構成了公眾信心的聚散機理。

總體上看，公眾信心的穩(wěn)定狀況與共同體的秩序特點密切相關。共同體秩序由政府制定法、社會約定法、道德與傳統(tǒng)習俗等要素復合而成。如果共同體秩序更多地是由政府立法執(zhí)法維護，則意味著公共信心的縱向維度相對發(fā)達；如果共同體秩序更多地由社會約定法、道德與傳統(tǒng)習俗維護，則公共信心的橫向維度相對發(fā)達。當然，公眾信心的橫向和縱向兩個維度如果能夠協(xié)調(diào)均衡，就意味著這些秩序要素實現(xiàn)了整合，形成了穩(wěn)定的價值和行為指引，更有利于公眾信心的穩(wěn)定。作為傳統(tǒng)與文化傳承的載體，每個人對秩序的期許和遵守情況不僅需要取決于秩序的特點，而且取決于秩序執(zhí)行過程中信任經(jīng)驗的積累。因此，公眾信心的凝聚，主要依賴于以下三個方面：

明示的一體遵行的規(guī)則。這是古今中外各國以制度安撫和凝聚公眾信心毫無例外的重要選擇，也是公眾信心的主要根源。規(guī)則首先要明示，其次要嚴格遵守，決不允許有凌駕其上的特權，這樣才能捍衛(wèi)法制、涵養(yǎng)法治精神。這方面需要強調(diào)兩點：第一，在我們這個平權時代，規(guī)則包括明示行為后果的規(guī)則內(nèi)容和規(guī)則制定的過程規(guī)則兩個部分。前者是對所有人具有普遍約束力的規(guī)則內(nèi)容，不允許有特權例外，除非這個特權例外能夠增益或至少不損害公共利益。惟其如此，才能使人們對自己和他人的行為有明確的預期，維持社會穩(wěn)定，增強公眾對規(guī)則和社會關系的信任。規(guī)則制定的過程規(guī)則指的是規(guī)則內(nèi)容得以確認的程序性規(guī)則，其正當性在于充分整合利益相關者和社會成員的價值和利益，主要是公民參與問題。在當下的中國，這個規(guī)則尤為重要。例如新年伊始，被稱作“史上最嚴交規(guī)”關于闖黃燈扣6分的細則引發(fā)公眾質(zhì)疑和廣泛討論，2013年1月6日，公安部交管局專門下通知，要求各地交管部門對闖黃燈行為“以教育警示為主，暫不予以處罰”，再次引起輿論熱議。盡管有人嘉許公安部迅速回應的做法，但這個事件還是使公安部獲得了“不尊重民意”和“朝令夕改”的評價。其原因恰在于人們對規(guī)則內(nèi)容與對規(guī)則制定過程中公眾作為利益相關者意見的程序性缺位的雙重不滿。

第二，公眾對秩序的信心既依賴于規(guī)則本身，更依賴于規(guī)則的執(zhí)行。在一定意義上，有規(guī)則文本而沒有執(zhí)行比沒有規(guī)則文本更有害于公眾信心。因此，首先是要規(guī)則的公開透明。其次是要規(guī)則的執(zhí)行不偏不倚且一視同仁，這也是為什么司法以天枰為標志的原因。如果執(zhí)法不能夠做到身份平等和利益平衡，那么，即便用法律文書對身份或利益進行了傾斜，那么，這種勝利是一時的和形式上的，失卻的則是人心。最后是規(guī)則的文本和執(zhí)行需要有反思機制，這涉及到制度的演進問題，也就是說，規(guī)則要與時代的發(fā)展和社會價值觀的變遷相適應。

社會網(wǎng)絡的信息分享與行為影響結構。長期以來，人們都認為人是相互影響的，公眾信心因而是人們相互影響的結果，例如“近朱者赤、近墨者黑”就描述了近距離相互影響的效果，“三人成虎”、“眾口鑠金”等都描述了信息傳播中信息遺漏、信息扭曲和信息疊加的社會效應。但是，公眾信心又是在人們怎樣的相互影響中聚散的，迄今都是一個常提常新的問題。羅伯特·帕特南認為人們之所以相互影響是因為信任、規(guī)范和社會網(wǎng)絡構成了社群生活，可以形成自我增強和可積累的社會資本，由此形成穩(wěn)定的公眾信心；福山則提出高度信任的社會需要在家庭和國家這兩個極端之間自發(fā)地建立牢固的社會團體。這兩種解釋是相似的，都將人類社會中復雜的社會網(wǎng)絡視為公眾信心的結構性基礎。其實，社會網(wǎng)絡是一種動態(tài)的結構，其中涉及信息的傳播分享和行為的引發(fā)與影響。人都是內(nèi)嵌于一定的社會關系中，人與人相互聯(lián)系的結構和互動則決定著人們相互影響的結果。創(chuàng)新的擴散研究表明：信息和影響會沿著密切的、由近及遠的連接關系進行傳播，而社會網(wǎng)絡的一個重要特性就是物以類聚人以群分，即人們根據(jù)喜好形成一個個群體，群體內(nèi)成員之間往往具有強連接關系，而群體與群體之間則存在著弱連接關系。這種強弱結合的社會關系因信息的流動而連接起來，不僅在信息流轉(zhuǎn)中增強人們對價值的共享程度，而且使人們“承諾—兌現(xiàn)”的互惠行為不斷重復，形成共識和經(jīng)驗的累加。美國學者古樂朋和富勒對社會網(wǎng)絡的形成及其對人們現(xiàn)實行為的影響的大量研究也表明，強連接引發(fā)行為，弱連接傳遞信息。在這種情況下，信息和行為越正面，公眾信心累積就越豐富，反之，公眾信心則日益消解。如果說家庭是共同體結構的基石，各種社會組織是共同體內(nèi)橫向信任的載體，那么，政府作為共同體內(nèi)資源和風險責任最具權威的分配中心，就尤其承擔著信息傳播和行為引發(fā)的責任。值得注意的是，當前以即時互動為特征的互聯(lián)網(wǎng)的飛速發(fā)展將人類社會推進到一個加速扁平化和縱向節(jié)點銳減的社會網(wǎng)絡時代，互聯(lián)網(wǎng)上的群體化以及群體的重疊化增加，這本身就有利于促進共識，而在互聯(lián)網(wǎng)上，語言本身已經(jīng)成為行動力，信息分享與行為影響的同頻共振效果日益明顯，社會自發(fā)聯(lián)系的深度和廣度前所未有，社會網(wǎng)絡結構的動態(tài)性已經(jīng)開始強化。既有的社會組織和政府怎樣才能發(fā)揮社會網(wǎng)絡結構的建設者作用，就成為各國面臨的共同問題。

沉淀著道德共識的傳統(tǒng)習俗文化。人都是傳統(tǒng)的載體，也是傳統(tǒng)的構成部分，人類社會不僅延續(xù)種的繁衍，也延續(xù)文化的傳承。這些經(jīng)由千年傳承下來的行為規(guī)范雖然不經(jīng)明示而作為潛規(guī)則和習俗存在，但是其指引人們行為預期的作用不僅不弱于明示的制度，甚至在與明示規(guī)則相沖突的時候處于上風。20世紀80年代以來，我國大量的法律制度經(jīng)常面臨著移植法與本土法的沖突，或“禮”與“法”的沖突，其實就是傳統(tǒng)習俗文化內(nèi)涵的道德共識與當代人定法所蘊含的價值之間的沖突。2012年年底曝光的河南周口平墳運動表面上看是政府行政權力與民眾在發(fā)展利益上的沖突，實則有著現(xiàn)代化價值與傳統(tǒng)習俗之間的沖突。法律制度只是起到對人類底線行為的約束作用，在制度規(guī)定約束不到的領域，傳統(tǒng)習俗文化則以其長久沉淀下來的道德共識指引著人們的言行。因此，有著豐厚傳統(tǒng)習俗積累的共同體往往趨于穩(wěn)定，習俗的教化對公眾信心的塑造直接從價值入手，往往起到制度硬約束難以起到的功效。而朝著應然目標搭建起來的制度框架如果超越了社會的傳統(tǒng)習俗，也會失靈，“徒法不足以行”恰說明制度需要傳統(tǒng)習俗的基礎。正是因為如此，每個國家都會高度重視對傳統(tǒng)習俗的尊重和包容性發(fā)展，并以之作為社會主流價值體系的核心進出。對處于全球化時代的中國，若能處理好傳統(tǒng)習俗與西方現(xiàn)代化模式之間的關系，充分發(fā)揮習俗教化的優(yōu)勢作用，則有助于凝聚共識和公眾信心，平衡國家急劇發(fā)展過程中的社會矛盾。

人們經(jīng)過與其他社會成員打交道的漫長經(jīng)驗積累沉淀與拓展，逐漸形成對社會成員的普遍信任，是個連續(xù)性的過程，一旦中斷，就又需要較長時間的恢復。正因為其脆弱性和不易傳播性，信任才成為一個共同體中稀缺而又彌足珍貴的東西。也正因為如此，規(guī)則、社會網(wǎng)絡結構和傳統(tǒng)習俗文化這三個核心要素在一個共同體公眾信心的形成與消散中相互支撐、相互塑造。規(guī)則不能脫離傳統(tǒng)習俗而發(fā)揮作用，社會網(wǎng)絡結構在規(guī)則和習俗中才有組織意義，反過來，規(guī)則遵行時間久了，就會轉(zhuǎn)化為習俗的內(nèi)生部分，社會網(wǎng)絡結構變了，相應的規(guī)則就必然也需要變化。如果說法律是社會的骨架，那么，習俗和道德則是社會的筋脈。所以，法律、習俗、道德都是人們對他人進行行為穩(wěn)定預期的依據(jù)，法律改容易，而習俗和道德評判的改變則艱難得多。所以，隨著人類社會的不斷發(fā)展，共同體的秩序的這些要素也是在不斷發(fā)展中動態(tài)平衡的，那么，“變則通、通則久”乃是指的對不適應規(guī)則、結構、習俗的部分進行改革，不斷疏通這三部分的不暢之處，才能夠保證秩序的動態(tài)穩(wěn)定性，使個人、家庭、社會組織和政府形成協(xié)力，公眾信心才能始終處于活水的滋養(yǎng)當中，最終形成一個基于一定物質(zhì)財富、有效法律制度、蓬勃文化習俗的想象的共同體。

盡管人們總是期待一個美好的現(xiàn)實生活，但是，不可否認，在當今世界，規(guī)則被鉆空子或破壞、群體生活衰退甚至解體、政府公信力下降甚至陷入“塔西佗陷阱”等等，已經(jīng)成為一種全球性現(xiàn)象，而不獨是中國特有的現(xiàn)象。那么，為什么我們對公眾信心的消解感覺非常明顯呢？究其原因，首先是過去三十多年追趕式的發(fā)展將工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化的發(fā)展歷程同時進行并高度濃縮，而制度、社會和習俗變化則難以同步濃縮發(fā)展，以致規(guī)則、社會網(wǎng)絡結構和傳統(tǒng)習俗文化在急劇的經(jīng)濟發(fā)展中受到了擠壓，確立起來的規(guī)則體系形式完整而內(nèi)容粗疏，社會網(wǎng)絡結構破而不立，傳統(tǒng)習俗文化與主導意識形態(tài)兼容性差等因素扭結在一起，一個因素失衡，則整體失衡加劇。其次，政府發(fā)展戰(zhàn)略準備不足導致政府的經(jīng)濟發(fā)展職能、規(guī)則提供職能、價值教化職能出現(xiàn)錯位，在具體實現(xiàn)方式上又受到計劃時代路徑依賴的全能主義影響，造成社會問題、經(jīng)濟問題、文化問題等諸方面問題的疊加。最后，信息技術突飛猛進的發(fā)展使得信息的開放和信息傳播的無門檻、零距離，從根本上改變了人與人之間相互影響的廣度和深度，信息的共享性在推進人們理性思考能力的同時放大了人們的情緒性感受共鳴。

公眾信心的重塑

如果說公共信心的消解是加速度的，那么，公共信心的重塑則是緩慢的、需要耐心的。由于公眾信心由個人、社會和政府構成，公眾信心的重塑也需要從這些層面入手。而公眾信心的聚散又受制于規(guī)則、社會網(wǎng)絡和傳統(tǒng)習俗這三個要素之間的動態(tài)均衡，公眾信心的重塑也還需要張揚這三個要素中的建設性因子，并最大限度地發(fā)揮建設性因子的整合作用。為此，我們應從社會公眾的基本公共需求出發(fā)，立足于每個人都是內(nèi)嵌于一定的社會當中這一現(xiàn)實，確立穩(wěn)定的行為預期和有效的激勵鏈條，發(fā)揮社會和政府的整合功效來重塑公眾信心。

公眾信心的重塑需要政府改革自身，采取具體措施擴大公眾信任的半徑。共同體中最具權威性的分配中心往往是政府，但是，正如福山所指出的，政府能夠建立社會資本，但也善于破壞社會資本。而政府誠信沒有第三方的力量監(jiān)督，而是直接面對面的，由此帶來的懲罰也不是第三方施與的，而是直指政府存在的基礎。近年來，社會上的仇官現(xiàn)象和曝光的公共事件都直指政府，這一方面說明了公眾對政府的價值期待，另一方面也說明當前政府已經(jīng)陷入有群眾的承認但缺乏信任、掌握權力但缺乏權威的狀態(tài)，這種狀態(tài)如果不及時扭轉(zhuǎn)，不僅不能夠捍衛(wèi)人們對規(guī)則的信心，而且往往會培養(yǎng)出既不相信政府又相互懷疑且難以相互交往的公民。

要扭轉(zhuǎn)這種狀況，又需要公眾對政府有一定的信任，幸運的是，公眾對中央政府仍有較高的信任度，因此，中央政府需要在當前這個機遇與挑戰(zhàn)并存的時期，應當基于規(guī)范和法規(guī)將大家束縛在一起成為共同體這一事實，至少需要做好以下幾方面來擴大社會信任的途徑。

一是政府加強自身改革與自律，做法律法規(guī)的踐行者和捍衛(wèi)者。首先是按照法的位階梳理現(xiàn)有的公法律體系和工作規(guī)程，加強所有公職人員的法律學習，強化對法律法規(guī)、政策的認識和遵行，謹慎使用自由裁量權。其次是加強政府信息公開的力度。當前需要在強化執(zhí)行政府信息公開條例上下功夫，強化主動公開工作，細化依申請公開工作，使各級政府和各部門暴露在社會公眾的監(jiān)督之下。最后，執(zhí)法應具有公眾接受的統(tǒng)一標準性。法律內(nèi)容確定之后，是否能夠?qū)崿F(xiàn)法律的意圖來塑造人們對制度的信任，不僅靠法律文本內(nèi)容，更要靠法律文本的執(zhí)法，這才是共同體秩序的關鍵。因此，我們還需要細化法律制度實施的實操性程序，以可行的同一標準去執(zhí)法，增強社會公眾對行為后果預期的穩(wěn)定性。

二是政府加強與公眾的溝通互動。這主要是通過有問有答的循環(huán)式溝通來使政府形成眼睛向下關心社會的工作機制，以主動解釋和請教來使政府養(yǎng)成與公眾平等坦率地進行意見交流的工作氛圍，打造良好的政府形象。政府首先應當充分認識宣傳溝通的重要性，加強政府內(nèi)部的信息整合與共享，制定整體性政府宣傳溝通戰(zhàn)略，形成政府對社會的同一聲音。其次是務必要疏通既有的各種政府與公眾溝通的渠道，特別是疏通公眾利益表達的渠道和政府向公眾信息反饋的渠道。再次是需要改變宣傳語言，運用多種渠道官話民說，用老百姓熟悉的語言來解說相關政策、了解公眾需求。最后是要充分運用話語這一軟權力，既主動拋出話題，引導公眾討論和參與公共政策，又通過與掌握信息傳播主要節(jié)點的“意見領袖”進行充分溝通來熟練運用網(wǎng)絡話語權。所有這些溝通互動更多的是為政府公共政策的制定和執(zhí)行能夠圍繞公共利益來實現(xiàn)，而非裝點政府門面。

三是要切實承擔起有效的公民教化功能。應當在學校教育體系中加強以憲法和社會核心價值體系為基礎的公民教育而非單純的思想政治教育和道德教育。應當加強教育體系中的公共生活觀摩和實踐教育，例如組織學生參觀面向公眾服務的政府工作部門，強化潛在公民對公共生活的理解和熱愛。

公眾信心的重塑需要重構社會的群體生活。社會本身的信任程度的穩(wěn)定是基礎，政府與公眾之間的互信關系建立在社會本身的信任系統(tǒng)之上才是可持續(xù)的。因此，重構社會的群體生活尤為重要。但我們不是說要讓政府來重構社會的群體生活，因為國家功能集權化以及對社會幾乎各行各業(yè)的干預，往往損害人們的自發(fā)社會性，反而形成重構社會群體生活的阻力，因此，政府在這里需要做的就是提供社會公眾可接受的制度環(huán)境即可。

一是要以具體措施鞏固社會牢固的家庭基礎，強調(diào)家庭結構、家庭價值觀在確定社會信心方面起著重要作用。目前我國社會的原子化程度居高不下，急需在社會生活和公共政策方面強調(diào)以家庭為單位而非以個人為單位來促進社會的穩(wěn)定，這與我們提倡以個體為基礎的權利并不矛盾。個人的權利是作為一個獨立的個人完整支配自己的思想和行為的基礎和必要條件，但不是社會關系和信任網(wǎng)絡建立的充分條件，而家庭則是一個人社會存在的勾連細胞，家庭中的角色是一個人其他社會角色的基石，是法律例條之間的彈性所在。

二是要促進不以血緣為基礎的社會組織和社區(qū)組織的培育發(fā)展。當前我國人口流動頻繁，家庭普遍小型化，計劃時代的單位制又普遍解體，但大量沒有了“單位”的人卻未能轉(zhuǎn)變“社會人”，處于兩腳懸空的“半空人”狀態(tài)。為什么？因為人是社會動物，除了家庭之外，其豐富的情感和喜好還需要其他的組織形式來寄托，而普遍的選擇是社區(qū)、街坊鄰里、宗教組織、社會組織等。而截至2012年第三季度，我國登記的各類社會組織共計只有47萬個，每萬人擁有的社會組織數(shù)量僅為3.4個，與發(fā)達國家相去甚遠，這說明我國社會橫向聯(lián)系不發(fā)達，社會成員之間橫向的信任關系也不強，這也是“老人倒地要不要扶”都要引起社會爭論的原因所在。同時，農(nóng)村社區(qū)空心化、城市社區(qū)建設與社區(qū)居民無關化的情況都比較突出，例如不少地方社區(qū)居委會的書記、主任都不是本社區(qū)居民，這就使得他們與社區(qū)居民缺乏緊密的利益紐帶，其服務也更多地是看著政府的指揮棒而非居民的需求走向。取信于民首先要相信民眾，因此，目前迫切需要拋棄傳統(tǒng)的競爭假設，取代以合作假設，相信公眾的自我組織和自我約束能力，創(chuàng)造寬松的制度環(huán)境，使社會組織和社區(qū)組織切實成為社會成員自發(fā)組織起來的關系紐帶，進而使人們在社會組織和社區(qū)等群體生活中相互了解、理解，相互教育，在團體內(nèi)分享知識、經(jīng)驗。在行使自己權利達成利益的時候還需考慮這些群體的利益，培育出更大范圍的社會合作和為公共利益風險的精神。

（作者為國家行政學院教授）

責編/張蕾