“十二五”已步入下半場(chǎng)，但鐵路建設(shè)似乎還沒做好中場(chǎng)準(zhǔn)備。

按照今年年初規(guī)劃，全國鐵路將安排固定資產(chǎn)投資6500億元、投產(chǎn)新線5200公里以上；但至今，新線僅滬通鐵路傳來動(dòng)員大會(huì)的消息，大瑞鐵路（保瑞段）、麗香鐵路、成貴鐵路（云南段）等預(yù)計(jì)年內(nèi)開工的鐵路都尚無進(jìn)展。

而“十二五”規(guī)劃中，計(jì)劃開通運(yùn)營12萬公里的任務(wù)，截至2012年底僅完成9.8萬公里，這遠(yuǎn)低于此前官方11萬公里的計(jì)劃。按照“十二五”期間的目標(biāo)計(jì)算，最后3年內(nèi)共需投入運(yùn)營2.2萬公里，平均每年需投入運(yùn)營7300公里鐵路，推算下來，每年需要約8000億元的投資。

前面窟窿太大，后繼又顯乏力。“這樣下去，2015年開通運(yùn)營12萬公里鐵路的規(guī)劃肯定完不成?！敝袊こ淘涸菏客鯄?mèng)恕在參加中華鐵道建設(shè)新技術(shù)促進(jìn)會(huì)年會(huì)時(shí)表示。

只不過，如果這一次計(jì)劃落空，很可能已不算壞事。發(fā)改委綜合運(yùn)輸研究所研究員劉斌稱，鐵路能否完成任務(wù)并不重要，關(guān)鍵在于建設(shè)和運(yùn)營的安全，以及適時(shí)推進(jìn)改革。

“再也不能簡(jiǎn)單以國內(nèi)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)率來論英雄了。”2013年6月末，習(xí)總書記在出席全國組織工作會(huì)議發(fā)表講話時(shí)強(qiáng)調(diào)。

難以完成的任務(wù)

在原鐵道部部長(zhǎng)劉志軍的時(shí)代，鐵路“飛速”建設(shè)被視為理所當(dāng)然。

2008年底，我國鐵路營運(yùn)里程達(dá)8萬公里。原鐵道部新聞發(fā)言人王勇平曾表示，2012年，我國將有11萬公里的營運(yùn)里程。

“這其實(shí)是個(gè)很高的目標(biāo)，建國時(shí)中國大陸鐵路大約2.2萬公里，近60年間修建的鐵路不足6萬公里，平均10年才修1萬公里。鐵道部想4年做完原來30年的事，這需要大量投資?！眲⒈蠓Q。

按此計(jì)劃，4年開通運(yùn)營3萬公里鐵路，平均每年開通運(yùn)營7500公里。

這并不是“適度超前”的速度，但鐵路建設(shè)底氣十足。被認(rèn)為是夕陽產(chǎn)業(yè)的鐵路憑借高鐵一舉領(lǐng)先于世界，加上金融危機(jī)波及中國，4萬億元大量進(jìn)入“鐵公基”，鐵路得到空前發(fā)展。在此背景下，大多數(shù)鐵路專家都認(rèn)為，12萬公里這個(gè)原本很高的目標(biāo)將被超額完成。

2011年，原鐵道部部長(zhǎng)劉志軍落馬；隨后“7·23”動(dòng)車特大事故引爆了民眾對(duì)鐵路大躍進(jìn)的憤慨，加上宏觀形勢(shì)不好，鐵道部資金鏈幾近崩斷，我國鐵路尤其是高鐵建設(shè)一下子“放慢了腳步”，全國90%的鐵路因資金匱乏不得不停工，停工時(shí)間最長(zhǎng)的高達(dá)9個(gè)月。

“2011年以后，新項(xiàng)目上馬就被嚴(yán)格控制了，好多原計(jì)劃上馬的項(xiàng)目被推遲或被取消，受此影響，原來2015年以前可以完工并開通運(yùn)營的線路也不能按時(shí)完成了?！蓖鯄?mèng)恕稱。

此外，千呼萬喚始出來的“十二五”鐵路投資計(jì)劃被迫“瘦身”。鐵路總公司總經(jīng)理盛光祖表示，“十二五”期間將安排基建投資2.8萬億元。后來，基建投資計(jì)劃縮減至2.3萬億元。

繞不開的融資困境

影響鐵路建設(shè)的原因，最直接的還是缺錢。

2011年，鐵路全面停工，鐵路農(nóng)民工工資拖欠的情況不勝枚舉。欠款從最基層的勞動(dòng)人員覆蓋到中鐵建等建設(shè)公司，又蔓延至南車、北車等車輛公司?！肮こ叹直煌锨焚Y金，短時(shí)間內(nèi)負(fù)債率已經(jīng)達(dá)到90%，幾乎要支撐不下去了。”王夢(mèng)恕對(duì)當(dāng)時(shí)的情況仍心有余悸。

當(dāng)時(shí)，鐵道部全國鐵路固定資產(chǎn)投資計(jì)劃總規(guī)模為8500億元，其中，7000億元為基本建設(shè)投資。但最終鐵路完成基建投資額僅為4611億元。不僅較年初計(jì)劃有所放緩，相比2010年，基本建設(shè)投資也減少約2464億元，相當(dāng)于每天投資減少6.7億元。

多年來，鐵路建設(shè)項(xiàng)目的融資方式仍然是依靠銀行貸款和發(fā)行債券。由于鐵道部及鐵路基建板塊相關(guān)企業(yè)的負(fù)債率太高，銀行對(duì)鐵路建設(shè)項(xiàng)目放貸積極性有所降低。

糟糕的是，今年6月份銀行間出現(xiàn)罕見“錢荒”。銀行間隔夜回購利率最高達(dá)到平日的10倍?！皶呵也徽f將來，和銀行如約談好的資金能否按時(shí)到位都很難判定。”一名地方政府官員表達(dá)了他對(duì)基建資金的擔(dān)憂。

“錢荒”之下，最擔(dān)心的當(dāng)然是沉淀了巨額資金的鐵路項(xiàng)目，即便不往外“回吐”，眼前的窟窿都補(bǔ)不上。

今年1月～5月，鐵路完成固定資產(chǎn)投資1576.10億元，其中基本建設(shè)投資1322.85億元。按照年內(nèi)計(jì)劃，2013年鐵路固定資產(chǎn)投資6500億元，其中基本建設(shè)投資5200億元。

這意味著，接下來，還有4923.9億元來源待解。平攤到每一天，鐵路都需要超過23億元資金維持正常建設(shè)。

“如果銀行貸款資金短期不能到位，依靠剛剛發(fā)行的鐵路建設(shè)債券的部分資金以及鐵總撥付的少額鐵路建設(shè)基金，大多數(shù)項(xiàng)目撐不過月余?！币晃豁?xiàng)目負(fù)責(zé)人表示。

為了找錢，發(fā)改委不得不研究基礎(chǔ)設(shè)施私募債、支持城際鐵路走物業(yè)開發(fā)模式和鐵道部資產(chǎn)變現(xiàn)、存量變?cè)隽康确绞綖殍F路投資“輸血”；財(cái)政部也通過“修規(guī)”為鐵路建設(shè)基金征收范圍“擴(kuò)容”；中央還將鼓勵(lì)地方政府以“城際鐵路+物業(yè)開發(fā)”模式來吸引包括民營資本在內(nèi)的企業(yè)參與或控股城際鐵路建設(shè)。

6月，國務(wù)院批轉(zhuǎn)了發(fā)展改革委《關(guān)于2013年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作的意見》，意見進(jìn)一步細(xì)化了民資“入鐵”的條件。不過，民資“入鐵”怎樣解決投資大、收益率低的問題，以及鐵路“賺錢的不吸引民資，不缺錢的時(shí)候不吸引民資”的問題，目前還不能看到滿意的答案。

投資高潮正在退卻

計(jì)劃難以完成，沒有錢只是其中一方面。事實(shí)上，“鐵老大”過去的光輝歷程“表演”得實(shí)在有些過了。

2008年，出臺(tái)僅4年的《中長(zhǎng)期鐵路規(guī)劃》全面修訂，將原本10萬公里運(yùn)營里程的規(guī)劃提高至12萬公里。2009年9月，中國工程院院士、原鐵道部副部長(zhǎng)孫永福提出，到2020年，鐵路營運(yùn)里程達(dá)到12萬公里以上。當(dāng)時(shí)，全國開工新線總規(guī)模高達(dá)3萬公里。兩年后的2010年，12萬公里目標(biāo)被提前至2015年完成，這個(gè)目標(biāo)隨后被寫入《國家鐵路“十二五”發(fā)展規(guī)劃》。

而各地的《鐵路“十二五”發(fā)展規(guī)劃》都對(duì)此摩拳擦掌。陜西省發(fā)改委明確西部鐵路將由2010年的3.6萬公里提高到2015年的5萬公里左右；新疆自治區(qū)發(fā)改委披露，預(yù)計(jì)到2015年，新疆鐵路營運(yùn)里程可翻番，達(dá)到8200公里。

“金融危機(jī)以來，4萬億元砸下去之后新上很多項(xiàng)目，‘7·23’特大動(dòng)車事故之后，資金鏈出現(xiàn)了很大問題?！敝袊宪嚬煞萦邢薰径麻L(zhǎng)趙小剛公開表示。據(jù)統(tǒng)計(jì)，鐵道部門跟各個(gè)省市談的規(guī)劃，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過12萬公里。但也是從2011年開始，這些和地方談好的線路，新開工者數(shù)量寥寥。鐵路采取的“有保有壓，抓大放小”政策，讓一些線路延遲了修建，另一些則可能永久淡出視線。

事實(shí)上，發(fā)改委關(guān)于鐵路的審批也越發(fā)嚴(yán)格。

2011年7月，新建海南西環(huán)鐵路可行性研究報(bào)告正式獲國家發(fā)改委批復(fù)，這是半年之內(nèi)國家批準(zhǔn)的唯一鐵路項(xiàng)目。同年8月10日，國務(wù)院召開常務(wù)會(huì)議決定，開展高速鐵路及在建項(xiàng)目安全大檢查，適當(dāng)降低新建高鐵運(yùn)營初期速度，對(duì)擬建鐵路項(xiàng)目重新組織進(jìn)行安全評(píng)估，暫停審批新的鐵路項(xiàng)目。

鐵路投資嚴(yán)格審批一直持續(xù)到現(xiàn)在，背后則是整個(gè)投資環(huán)境的變化。

今年6月13日，國務(wù)院總理李克強(qiáng)在國務(wù)院機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變動(dòng)員電視電話會(huì)議上指出：“要實(shí)現(xiàn)今年發(fā)展的預(yù)期目標(biāo)，靠刺激政策、政府直接投資，空間已不大，還必須依靠市場(chǎng)機(jī)制?！?/p>

“這是新政府摒棄擴(kuò)大投資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)的老路?！薄度嗣袢?qǐng)?bào)》對(duì)此評(píng)論道。

今年的增長(zhǎng)目標(biāo)定在7.5%，李克強(qiáng)對(duì)此分析道：因?yàn)橹醒胂Ｍ窈蟮闹袊?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是要實(shí)在的、有效果的、沒有水分的增長(zhǎng)。內(nèi)地要在2020年達(dá)到全面的小康社會(huì)，其實(shí)每年的增長(zhǎng)只需要達(dá)到6.8%就足夠了。